基于模式分析的電信管制政策社會效益研究

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 陳晟 付婷

1 電信管制政策模式分類

梳理不同年度出臺的管制政策的主要內(nèi)容，將2010～2020年所有的管制政策按照不同階段宏觀目標(biāo)劃分為三種管制模式。

1.1 放松管制模式（2010～2013年）

這一時間段正處于我國3G網(wǎng)絡(luò)快速建設(shè)時期，在此期間我國電信業(yè)發(fā)展迅速，技術(shù)進步帶來的副產(chǎn)品則是我國電信行業(yè)發(fā)展過程中產(chǎn)生的矛盾。在當(dāng)時來看，電信業(yè)要解決管制嚴(yán)格成的效率低下問題是適應(yīng)我國電信發(fā)展與國際接軌的需要，另外也要從國家安全角度考慮將核心資源掌握在自己手中。因此在政策放松管制時期，結(jié)合我國“放、管、服”的政策契機，建立公平的競爭市場，增強我國電信服務(wù)的國際影響力是電信改革的當(dāng)務(wù)之急。

1.2 加強管制模式（2014～2017年）

從2014年開始，我國正式進入4G商用階段，國家對電信行業(yè)實施包括價格、市場準(zhǔn)入、質(zhì)量管制等一系列嚴(yán)格的政策管制模式。隨著電信改革的不斷深入，我國國務(wù)院和政府從保護用戶權(quán)益、保證國家利益和安全的角度出發(fā)，按照“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”的原則，通過適時出臺行政法規(guī)和建立規(guī)章制度，建立“事前規(guī)范、事中監(jiān)管、事后處罰”的管制機制，并發(fā)動全社會參與監(jiān)督，逐步加大了對涉及社會性管理職能的電信的管制力度。

1.3 適度管制模式（2018～2020年）

在5G時期，我國電信行業(yè)進行新一輪投資與建設(shè)。作為自然壟斷行業(yè)最顯著的電信領(lǐng)域，在每一個階段的發(fā)展建設(shè)中都需要大量的人力、物力與財力，而且建設(shè)周期相對于其他行業(yè)來說更為漫長。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，要使電信行業(yè)的經(jīng)濟效率達到最大，不能有過多的企業(yè)參與競爭。但自然壟斷式的經(jīng)營模式又將使企業(yè)喪失活力，使企業(yè)不能達到經(jīng)濟效率的帕累托最優(yōu)，即導(dǎo)致生產(chǎn)低效率。為克服壟斷所造成的生產(chǎn)低效率和分配低效率，應(yīng)該采取產(chǎn)業(yè)融合的有效適度管制模式，允許新企業(yè)進入這些產(chǎn)業(yè)進行競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動，使自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有競爭活力，同時也能夠維持現(xiàn)有企業(yè)的競爭地位。

2 不同管制模式下的社會效率

衡量整個電信行業(yè)社會效率時，可以從行業(yè)的業(yè)務(wù)量情況、服務(wù)提升情況和行業(yè)競爭程度三方面進行分析（表1）。

表1 電信行業(yè)運行效率指標(biāo)值

2.1 業(yè)務(wù)增長

從表2可以看出，2010～2013年（3G建設(shè)時期），我國電信業(yè)務(wù)總量呈現(xiàn)負增長的趨勢，電信業(yè)務(wù)總量相對增長率則呈現(xiàn)微弱增長趨勢。2014～2017年（4G建設(shè)時期），我國電信業(yè)務(wù)總量處于波動上升情況，相對增長率也有所上升。2018～2019年（5G建設(shè)時期），我國電信業(yè)務(wù)總量有非常大的提升，甚至在2018年電信業(yè)務(wù)總量增長率達到GDP增長率的20倍之多，這主要是由于我國5G初步商業(yè)化之后，我國電信產(chǎn)業(yè)形成了傳統(tǒng)運營商與虛擬運營商共同經(jīng)營的格局，市場績效大幅提高，且物聯(lián)網(wǎng)時代的到來，對電信業(yè)務(wù)需求有了更明顯的增長。

表2 電信業(yè)務(wù)總量與GDP數(shù)據(jù)統(tǒng)計表

2.2 服務(wù)提升

根據(jù)《電信服務(wù)規(guī)范》的規(guī)定，我國電信企業(yè)需要建立質(zhì)量管理服務(wù)評價體系，定期向上級電信管理部門報告，并將報告內(nèi)容對公眾開放。在2010～2013年放松管制期間，中國電信在我國三大運營商中投訴率較高，其次是中國聯(lián)通，中國聯(lián)通在2011年的投訴率達到了23.8%，為十年間所有企業(yè)投訴率的峰值。2014～2017年加強管制期間，電信和聯(lián)通的投訴率有了明顯的降低，說明加強管制在一定程度上可以有效督促企業(yè)注重自身服務(wù)的改進。2018年我國開始采用適度管制模式以后，三大運營商的投訴率均低于10%，但是在2019年，中國電信的投訴率有了明顯反彈趨勢，達到了22.89%。說明在適度管制模式下，我國政府對于部分政策的管制應(yīng)該有所加強。整體來看，中國移動的投訴率在三大運營商中始終保持低位，這與中國移動在硬件上注重基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在服務(wù)中倡導(dǎo)的“十分滿意”是密不可分的（表3）。

表3 電信企業(yè)投訴率統(tǒng)計表

2.3 行業(yè)競爭

從2010年開始，我國的電信市場結(jié)構(gòu)基本由移動、聯(lián)通和電信三大運營商構(gòu)成，電信市場基本處于壟斷狀態(tài)，市場競爭不充分、發(fā)展不均衡現(xiàn)象比較明顯。其中中國移動公司一家獨大并在移動業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有明顯優(yōu)勢，聯(lián)通和電信的競爭力相對較弱，而在固話和寬帶業(yè)務(wù)中，電信和聯(lián)通更具強勢。到2013年，我國政府開始試行移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)，虛擬運營商的加入使得市場開始具備一定活力，到了2015年左右，三大傳統(tǒng)運營商的用戶數(shù)量與剩余用戶數(shù)量勢均力敵，一定程度上反映了市場結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，行業(yè)競爭加劇（圖1）。

圖1 我國電信用戶數(shù)量

對市場結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，有效促進了我國電信業(yè)務(wù)的普及與增長。初步形成的競爭性的電信市場也促使了運營商對電信網(wǎng)絡(luò)通信質(zhì)量與服務(wù)質(zhì)量的提高，實現(xiàn)了服務(wù)改進。但是仍然要考慮的是，當(dāng)前我國電信市場的同質(zhì)化競爭仍然明顯，各大運營商之間尤其是傳統(tǒng)運營商與虛擬運營商之間在電信業(yè)務(wù)之間還存在相互依賴的關(guān)系。一方面，共建共享的發(fā)展方式可以帶來一定的社會效益；另一方面，則會限制行業(yè)競爭。如何保持經(jīng)濟發(fā)展與社會效益的平衡，對于未來我國電信行業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

3 結(jié)論與建議

我國電信行業(yè)在不同時期經(jīng)歷了多次改革，到如今形成了三大傳統(tǒng)運營商和幾家虛擬運營商共同競爭的市場。但不論我國電信市場處于什么樣的格局，都離不開政府有效的管制政策的引導(dǎo)。理論層面上，政府采用的加強管制、放松管制和適度管制，都是從電信行業(yè)整體的社會效益和經(jīng)濟效益出發(fā)的。但是，我國各行業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展的浪潮中，往往更注重企業(yè)帶來的經(jīng)濟效益而忽視社會效益。縱觀十年間的發(fā)展?fàn)顩r，我國采用適度管制模式對電信行業(yè)社會效益的提高更有效，政府在出臺和實施管制政策時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀。具體而言，應(yīng)區(qū)別不同時期的主要目標(biāo)確定管制政策的取向，并努力尋求最優(yōu)的經(jīng)濟效益與社會效益。