基于模式分析的電信管制政策社會效益研究

河北經貿大學 陳晟 付婷

1 電信管制政策模式分類

梳理不同年度出臺的管制政策的主要內容，將2010～2020年所有的管制政策按照不同階段宏觀目標劃分為三種管制模式。

1.1 放松管制模式（2010～2013年）

這一時間段正處于我國3G網絡快速建設時期，在此期間我國電信業發展迅速，技術進步帶來的副產品則是我國電信行業發展過程中產生的矛盾。在當時來看，電信業要解決管制嚴格成的效率低下問題是適應我國電信發展與國際接軌的需要，另外也要從國家安全角度考慮將核心資源掌握在自己手中。因此在政策放松管制時期，結合我國“放、管、服”的政策契機，建立公平的競爭市場，增強我國電信服務的國際影響力是電信改革的當務之急。

1.2 加強管制模式（2014～2017年）

從2014年開始，我國正式進入4G商用階段，國家對電信行業實施包括價格、市場準入、質量管制等一系列嚴格的政策管制模式。隨著電信改革的不斷深入，我國國務院和政府從保護用戶權益、保證國家利益和安全的角度出發，按照“政府監管、行業自律、社會監督”的原則，通過適時出臺行政法規和建立規章制度，建立“事前規范、事中監管、事后處罰”的管制機制，并發動全社會參與監督，逐步加大了對涉及社會性管理職能的電信的管制力度。

1.3 適度管制模式（2018～2020年）

在5G時期，我國電信行業進行新一輪投資與建設。作為自然壟斷行業最顯著的電信領域，在每一個階段的發展建設中都需要大量的人力、物力與財力，而且建設周期相對于其他行業來說更為漫長。傳統理論認為，要使電信行業的經濟效率達到最大，不能有過多的企業參與競爭。但自然壟斷式的經營模式又將使企業喪失活力，使企業不能達到經濟效率的帕累托最優，即導致生產低效率。為克服壟斷所造成的生產低效率和分配低效率，應該采取產業融合的有效適度管制模式，允許新企業進入這些產業進行競爭性生產經營活動，使自然壟斷產業具有競爭活力，同時也能夠維持現有企業的競爭地位。

2 不同管制模式下的社會效率

衡量整個電信行業社會效率時，可以從行業的業務量情況、服務提升情況和行業競爭程度三方面進行分析（表1）。

表1 電信行業運行效率指標值

2.1 業務增長

從表2可以看出，2010～2013年（3G建設時期），我國電信業務總量呈現負增長的趨勢，電信業務總量相對增長率則呈現微弱增長趨勢。2014～2017年（4G建設時期），我國電信業務總量處于波動上升情況，相對增長率也有所上升。2018～2019年（5G建設時期），我國電信業務總量有非常大的提升，甚至在2018年電信業務總量增長率達到GDP增長率的20倍之多，這主要是由于我國5G初步商業化之后，我國電信產業形成了傳統運營商與虛擬運營商共同經營的格局，市場績效大幅提高，且物聯網時代的到來，對電信業務需求有了更明顯的增長。

表2 電信業務總量與GDP數據統計表

2.2 服務提升

根據《電信服務規范》的規定，我國電信企業需要建立質量管理服務評價體系，定期向上級電信管理部門報告，并將報告內容對公眾開放。在2010～2013年放松管制期間，中國電信在我國三大運營商中投訴率較高，其次是中國聯通，中國聯通在2011年的投訴率達到了23.8%，為十年間所有企業投訴率的峰值。2014～2017年加強管制期間，電信和聯通的投訴率有了明顯的降低，說明加強管制在一定程度上可以有效督促企業注重自身服務的改進。2018年我國開始采用適度管制模式以后，三大運營商的投訴率均低于10%，但是在2019年，中國電信的投訴率有了明顯反彈趨勢，達到了22.89%。說明在適度管制模式下，我國政府對于部分政策的管制應該有所加強。整體來看，中國移動的投訴率在三大運營商中始終保持低位，這與中國移動在硬件上注重基礎網絡建設，在服務中倡導的“十分滿意”是密不可分的（表3）。

表3 電信企業投訴率統計表

2.3 行業競爭

從2010年開始，我國的電信市場結構基本由移動、聯通和電信三大運營商構成，電信市場基本處于壟斷狀態，市場競爭不充分、發展不均衡現象比較明顯。其中中國移動公司一家獨大并在移動業務領域具有明顯優勢，聯通和電信的競爭力相對較弱，而在固話和寬帶業務中，電信和聯通更具強勢。到2013年，我國政府開始試行移動通信轉售業務，虛擬運營商的加入使得市場開始具備一定活力，到了2015年左右，三大傳統運營商的用戶數量與剩余用戶數量勢均力敵，一定程度上反映了市場結構的優化，行業競爭加劇（圖1）。

圖1 我國電信用戶數量

對市場結構的優化調整，有效促進了我國電信業務的普及與增長。初步形成的競爭性的電信市場也促使了運營商對電信網絡通信質量與服務質量的提高，實現了服務改進。但是仍然要考慮的是，當前我國電信市場的同質化競爭仍然明顯，各大運營商之間尤其是傳統運營商與虛擬運營商之間在電信業務之間還存在相互依賴的關系。一方面，共建共享的發展方式可以帶來一定的社會效益；另一方面，則會限制行業競爭。如何保持經濟發展與社會效益的平衡，對于未來我國電信行業的發展具有重要意義。

3 結論與建議

我國電信行業在不同時期經歷了多次改革，到如今形成了三大傳統運營商和幾家虛擬運營商共同競爭的市場。但不論我國電信市場處于什么樣的格局，都離不開政府有效的管制政策的引導。理論層面上，政府采用的加強管制、放松管制和適度管制，都是從電信行業整體的社會效益和經濟效益出發的。但是，我國各行業在經濟發展的浪潮中，往往更注重企業帶來的經濟效益而忽視社會效益。縱觀十年間的發展狀況，我國采用適度管制模式對電信行業社會效益的提高更有效，政府在出臺和實施管制政策時，應當結合發展現狀。具體而言，應區別不同時期的主要目標確定管制政策的取向，并努力尋求最優的經濟效益與社會效益。