我國公職律師制度研究

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 張莉

引言

在我國，公職律師這一身份主體的角色是雙重的，公職律師必須具有我國的法律職業(yè)資格證書，且要獲得公職律師執(zhí)業(yè)證書。公職律師特殊的身份決定了他們的職責(zé)范圍，與普通律師不同，公職律師主要在政府機構(gòu)、事業(yè)單位中從事法律工作，主要職責(zé)是為政府提供法律咨詢，擔(dān)任法律顧問，有的學(xué)者稱其為“政府法律顧問制度的重要組成部分”[1]。公職律師也參與政府的信訪工作，并定期進行普法宣傳工作，調(diào)節(jié)群眾糾紛。當(dāng)前，我國的公職律師制度無論在理論還是實踐中都取得了一定的進步。

1 公職律師的概念及特征

1.1 公職律師的概念

公職律師這一概念，最早出現(xiàn)于西方國家，并日臻完善。相比之下，我國的公職律師制度發(fā)展較晚，相關(guān)理論的成熟也較緩慢。在20世紀90年代，我國才初次提出公職律師制度，時至今日，公職律師制度經(jīng)過20余年的發(fā)展，已經(jīng)相對成熟。自2019年1月1日施行的《公職律師管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱公職律師，是指任職于黨政機關(guān)或者人民團體，依法取得司法行政機關(guān)頒發(fā)的公職律師證書，在本單位從事法律事務(wù)工作的公職人員。”根據(jù)《公職律師管理辦法》等相關(guān)法律文件的規(guī)定，公職律師制度是指規(guī)定公職律師的概念、任職資格、職責(zé)范圍、權(quán)利義務(wù)、公職律師的管理體制等在內(nèi)的法律規(guī)范的總稱。

1.2 公職律師的特征

1.2.1 身份具有雙重性

公職律師的特征中，較為突出的一點是其身份角色的雙重性，即公職身份與律師身份。與其在單位的其他公職人員相同，公職律師享受同等的國家公務(wù)員待遇，薪酬福利應(yīng)當(dāng)嚴格按照政府財政標(biāo)準發(fā)放，且需受到《公務(wù)員法》的約束。同時，雙重身份之下，公職律師要具備雙重的技能，他們必須具備法律專業(yè)知識，只有獲得法律職業(yè)資格證書，才能勝任；作為公職人員，他們還應(yīng)具有職業(yè)道德品質(zhì)，與律師一樣具有相應(yīng)的法律知識，并接受《律師法》的調(diào)整和規(guī)范。

1.2.2 職責(zé)范圍相對確定，任職嚴格

從具體職責(zé)的類型劃分，公職律師的職責(zé)大概可以劃分為參與政府決策、審核經(jīng)濟活動、處理行政糾紛等方面，更細的劃分是訴訟業(yè)務(wù)一類，非訴訟業(yè)務(wù)一類。我國現(xiàn)行的《公職律師管理辦法》中，有許多對公職律師的任職禁止性規(guī)定。“辦法”對公職律師的法律素養(yǎng)提出了較高的要求，他們要具有深厚的法學(xué)理論根基。這一規(guī)定，在一定程度上督促公職律師認真學(xué)習(xí)法學(xué)理論，提升法學(xué)業(yè)務(wù)素養(yǎng)，培養(yǎng)法律思維，以求在律師事務(wù)中，游刃有余，履行好職責(zé)。這一點也體現(xiàn)在公職律師的實務(wù)經(jīng)驗上，他們需要從事法律方面的業(yè)務(wù)達兩年以上，或其在法官、檢察官、律師隊伍中曾有一年以上的工作經(jīng)歷。職責(zé)的確定性及任職的嚴格性有利于發(fā)展更加優(yōu)秀的公職律師隊伍，促進法治社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

1.2.3 服務(wù)具有無償性

眾所周知，社會律師向大眾提供的法律咨詢、代理訴訟等業(yè)務(wù)是有償?shù)模毬蓭熓遣辉试S從事這類有償服務(wù)的，比如在律師事務(wù)所兼職。作為國家的公職人員，公職律師的工資主要由國家財政負擔(dān)。

2 我國公職律師的現(xiàn)狀

我國建立公職律師制度的重要標(biāo)志，是《公職律師管理辦法》的頒布施行。此前，我國并無專門的用來規(guī)制公職律師的法律法規(guī)，各地對于公職律師制度的研討，也只是處于探索階段，制度層面的建構(gòu)也僅停留在較淺的層次上。從我國目前的司法實踐來看，2019年1月，是我國公職律師制度建設(shè)中關(guān)鍵的時間節(jié)點，我國的公職律師制度改革的工作正在從全國各地展開，據(jù)統(tǒng)計，我國的公職律師隊伍人數(shù)已達31000，日漸強大的公職律師隊伍，活躍于證監(jiān)會、交通運輸部等各個國家部門。在我國推行公職律師制度改革的進程中，各地也涌現(xiàn)出許多具有代表性、示范性、可行性的典型，廣州、揚州、周村、廈門等地的改革經(jīng)驗值得推廣和借鑒，這些典型經(jīng)驗對我國推進法治國家建設(shè)、全面推進依法治國、提升國家治理能力具有指導(dǎo)意義。各地的公職律師制度改革，獨具特色，實踐經(jīng)驗也各不相同，在注意到這些寶貴經(jīng)驗的同時，公職律師制度改革中的問題也不容忽視。在筆者看來，制度層面宏觀構(gòu)建的薄弱是我國公職律師制度發(fā)展、完善的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國公職律師制度中，對公職律師的法律地位、職能等方面的規(guī)定不盡完善，這對于建設(shè)高素質(zhì)、專門化的公職律師隊伍十分不利。值得注意的是，我國的公職律師還與其他法律機構(gòu)存在業(yè)務(wù)上的沖突，譬如與政府法制機構(gòu)[2]。這些沖突，對公職律師制度的健全是不利的，主管部門的交叉，使得對律師監(jiān)管的效率低下，而法律援助律師、社會律師等與公職律師的職能又有重復(fù)，凡此種種，均不利于建立一支專門的公職律師隊伍。

3 我國公職律師制度的完善

3.1 切實貫徹實施《公職律師管理辦法》

我國公職律師制度的完善，面臨的首要問題是加強公職律師的制度保障，明確公職律師的法律地位，2019年施行的《公職律師管理辦法》雖然在完善公職律師配套法律體系進程中有所發(fā)展，但仍存在很多不足。把公職律師納入《律師法》也是值得研究的問題。在實踐過程中公職律師的職責(zé)應(yīng)得到切實的貫徹，公職律師的法律地位應(yīng)得到清晰的規(guī)定。對公職律師的管理和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)、嚴格依法，以法治的理念、法治的方式實施管理、監(jiān)督。

3.2 建立科學(xué)合理的管理體制

公職律師的身份特殊性要求我國盡快完善科學(xué)合理、符合我國國情的管理模式，推動管理體制創(chuàng)新。完善公職律師審批程序，解決多重管理問題。在司法行政機構(gòu)、公職律師單位、律師協(xié)會三重管理機構(gòu)的束縛之下，律師會受到很大程度的制約，其獨立性更是受到影響，不利于公職律師更好地發(fā)揮其職能。筆者以為，我國可以嘗試建立專門的公職律師管理機構(gòu)，全面統(tǒng)一管理公職律師的相關(guān)事務(wù)，統(tǒng)籌推進公職律師制度建設(shè)與改革。而建立以司法行政機關(guān)為核心的管理機制，輔以其他部門的配合，不失為一種優(yōu)質(zhì)選擇，這樣一來，即可保障公職律師執(zhí)業(yè)的獨立性，又可以提升管理效率，減少管理成本，有助于公職律師隊伍的健康發(fā)展。

3.3 完善公職律師的激勵機制

公職律師的選拔門檻往往高于一般公職人員以及社會律師，但工資收入與津貼普遍低于同一地區(qū)的社會律師，這導(dǎo)致公職律師的流失嚴重。因此，應(yīng)在考慮我國的實際狀況的基礎(chǔ)之上，酌情提高公職律師的薪資待遇水平，讓他們在社會上受到應(yīng)有的尊重。與此同時，應(yīng)對公職律師在精神層面上給予激勵，增強公職律師職業(yè)榮譽感，以使公職律師更積極有效地投身法律服務(wù)。

4 結(jié)語

公職律師制度對法治社會的建設(shè)具有重大意義，也是我國律師制度不可或缺的組成部分。它的出現(xiàn)適應(yīng)了時代發(fā)展需要，為我國的法治建設(shè)提供了有力的支撐。前文已經(jīng)提到，雖然我國公職律師制度改革已初見成效，但在其宏觀制度構(gòu)建及微觀運行中仍有許多不足亟待完善。因此，我們必須認識到完善公職律師制度的緊迫性，但筆者所作之思考也僅是一孔之見，以期能夠起到拋磚引玉的作用，為我國公職律師制度的發(fā)展提供一定的支持和參考。