我國行政公益訴訟舉證責(zé)任分配研究

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 王帥杰

1 我國行政公益訴訟的特殊性

1.1 我國行政公益訴訟的特殊性

第一，啟動(dòng)主體僅限檢察機(jī)關(guān)。在我國，行政公益訴訟的啟動(dòng)主體是檢察機(jī)關(guān)，而在傳統(tǒng)的行政訴訟中，公民、法人或者其他組織都有立案權(quán)，行政公益訴訟主體范圍明顯縮小[1]。究其原因，是在實(shí)踐中，一些組織或個(gè)人為了自己的私利，損害了國家和社會(huì)公共利益。這些現(xiàn)象往往是由于行政機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)督責(zé)任造成的。在我國的訴訟構(gòu)造模式中，檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)特殊的國家機(jī)關(guān)，在訴訟過程中處于與被告行政機(jī)關(guān)平等的地位，能夠充分保護(hù)國家和社會(huì)公共利益。因此，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟是行政機(jī)關(guān)的必然選擇。

第二，與傳統(tǒng)行政訴訟相比，案件范圍更窄。我國檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟的案件只有四種：第一類是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)有法律監(jiān)督責(zé)任，非法行使職權(quán)或者不作為的。第二類是食品藥品領(lǐng)域負(fù)有法定監(jiān)管責(zé)任的行政機(jī)關(guān)，違法行使職權(quán)或者不作為的食品藥品安全案件。第三類是負(fù)有法律監(jiān)督責(zé)任的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的國有資產(chǎn)保護(hù)案件。第四類是國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓案件，負(fù)有法律監(jiān)督責(zé)任的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的。

第三，訴前程序是法定前置程序。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，作為法定前置程序的訴前程序，是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要程序，也是提起行政公益訴訟的法定起訴條件之一。而傳統(tǒng)的行政訴訟不需要前置程序。實(shí)踐證明，訴前程序具有重要地位：（1）通過訴前程序促進(jìn)行政公益訴訟問題的解決，是行政公益訴訟制度價(jià)值的重要體現(xiàn)；（2）在行政公益訴訟中，訴前程序?qū)Υ龠M(jìn)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法行為、節(jié)約司法資源、保護(hù)公共利益具有極其重要的作用。

第四，起訴條件及訴訟目的不同。首先，訴訟目的不同。傳統(tǒng)的行政私益訴訟主要是為了保護(hù)自身的合法權(quán)益，而檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟則是為了保護(hù)國家利益或社會(huì)公共利益。其次，起訴條件不同。檢察機(jī)關(guān)既要符合傳統(tǒng)行政訴訟的要求，又要符合其獨(dú)特的起訴要求。

1.2 對(duì)行政訴訟舉證責(zé)任制度的影響

第一，證明主體不同影響著承擔(dān)舉證責(zé)任的主體不同。傳統(tǒng)的行政訴訟模式是“民告官”，其中原告包括公民、法人和其他組織；在行政公益訴訟中，原告是檢察機(jī)關(guān)，被告是行政機(jī)關(guān)，形成了一種新的行政訴訟模式“官告官”。與傳統(tǒng)行政訴訟的普通原告相比，行政公益訴訟以檢察機(jī)關(guān)為原告，在法律地位或證明能力上具有較大優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)與行政機(jī)關(guān)的平等對(duì)抗，這也直接影響到舉證責(zé)任。因此，行政公益訴訟中的舉證責(zé)任制度不能完全適用。

第二，證明對(duì)象不同影響著待證事項(xiàng)范圍。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)對(duì)因行政機(jī)關(guān)不依法履行法律監(jiān)督職責(zé)而侵犯國家利益或者社會(huì)公共利益提起的訴訟活動(dòng)。法院除了審查行政行為的合法性外，還應(yīng)考慮行政行為是否涉及侵犯國家利益或社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)是否履行訴前程序。由于證明對(duì)象的不同，證明主體的證明責(zé)任也不同。因此，行政公益訴訟中的舉證責(zé)任不能直接適用于該制度。

2 我國行政公益訴訟舉證責(zé)任分配存在問題

2.1 公益訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)首先審查行政行為的合法性，其次審查明顯不當(dāng)行政行為的合理性，最后對(duì)公益訴訟的侵權(quán)狀況作出實(shí)質(zhì)性證明。但是，對(duì)公益侵權(quán)的初步證明材料，應(yīng)當(dāng)達(dá)到證明的程度，而現(xiàn)行規(guī)定并未涉及公益侵權(quán)相關(guān)方面的內(nèi)容，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中對(duì)公益侵權(quán)的證明程度不同。

2.2 檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證難度很大

由于現(xiàn)實(shí)生活中案件的復(fù)雜性和多樣性，立法中存在諸多矛盾和漏洞，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對(duì)行政違法行為的證明存在一定的困難。此外，證明損害公共利益，不僅要求偵查人員掌握相關(guān)專業(yè)知識(shí)，而且占用了大量的檢察資源。但是，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)能力不達(dá)標(biāo)，專業(yè)人才缺乏，綜合調(diào)查取證水平有限，導(dǎo)致舉證責(zé)任重，舉證責(zé)任難以履行。

2.3 檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體規(guī)定不健全

按照現(xiàn)行行政訴訟制度，只有檢察機(jī)關(guān)才能申請(qǐng)法院調(diào)取相關(guān)證據(jù)，這與實(shí)踐矛盾。原因是初步證明材料大部分掌握在行政機(jī)關(guān)手中，根據(jù)《最高人民檢察院實(shí)施辦法》第四十四條和《解釋》第二十二條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)起訴前應(yīng)當(dāng)取得初步證據(jù)。為了獲取這些證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)只能向法院申請(qǐng)調(diào)取，這就導(dǎo)致了偵查核實(shí)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)[2]。

3 行政公益訴訟舉證分配制度的完善

3.1 區(qū)分作為與不作為訴訟的證明責(zé)任

行政公益訴訟的客體可以分為行政無序行為和行政不作為造成的公共利益損害兩類。目前，我國尚未制定具體的檢察行政公益訴訟舉證責(zé)任規(guī)則，但《行政訴訟法》對(duì)行政違法行為和行政不作為行政訴訟的舉證責(zé)任作出了規(guī)定。我認(rèn)為在具體的舉證責(zé)任分配上，應(yīng)根據(jù)不同的訴訟標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分兩種情況，明確規(guī)定公益訴訟當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的舉證責(zé)任。

3.2 對(duì)公益訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定具體化

具體的舉證責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)不同的案件確定。首先，法官要根據(jù)不同的案件作出判決。在第一種情況下，檢察機(jī)關(guān)只要求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的違法行為，然后證明國家和社會(huì)公共利益的損害程度能夠達(dá)到一般理性人認(rèn)可的水平。第二種情況是，檢察機(jī)關(guān)為了支持其向法院的后續(xù)上訴，請(qǐng)求責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的職責(zé)，并要求限期繼續(xù)履行職責(zé)，則應(yīng)當(dāng)向上級(jí)證明損害國家和社會(huì)公共利益的事實(shí)支持其主張的程度。

3.3 完善有關(guān)檢察調(diào)取證據(jù)的證明責(zé)任規(guī)定

法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)復(fù)制、查閱行政執(zhí)法檔案，也可以詢問與案件有關(guān)的人員，這在一定程度上保證了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)，但取證工作缺乏一定的剛性保障。由于行政公益訴訟案件一般期限長、隱蔽性強(qiáng)，更容易引發(fā)毀滅證據(jù)等意外事故。如果檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的權(quán)力得不到保障，檢察機(jī)關(guān)取證就非常困難，從而導(dǎo)致錯(cuò)失起訴機(jī)會(huì)，最終無法達(dá)到保護(hù)公共利益的目的。

綜上所述，行政公益訴訟作為一種新型的行政訴訟，其舉證責(zé)任的分配不能照搬傳統(tǒng)的“民告官”的行政訴訟模式。但是，現(xiàn)行的法律法規(guī)相對(duì)不完善，往往在沒有法律的情況下采用行政訴訟法相關(guān)規(guī)定。這就導(dǎo)致了在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任重大，行政機(jī)關(guān)幾乎不承擔(dān)舉證主體責(zé)任的情況。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)重視完善行政公益訴訟證明責(zé)任的分配和配套機(jī)制。