我國行政公益訴訟舉證責任分配研究

河北經貿大學 王帥杰

1 我國行政公益訴訟的特殊性

1.1 我國行政公益訴訟的特殊性

第一，啟動主體僅限檢察機關。在我國，行政公益訴訟的啟動主體是檢察機關，而在傳統的行政訴訟中，公民、法人或者其他組織都有立案權，行政公益訴訟主體范圍明顯縮小[1]。究其原因，是在實踐中，一些組織或個人為了自己的私利，損害了國家和社會公共利益。這些現象往往是由于行政機關缺乏監督責任造成的。在我國的訴訟構造模式中，檢察機關作為一個特殊的國家機關，在訴訟過程中處于與被告行政機關平等的地位，能夠充分保護國家和社會公共利益。因此，授權檢察機關提起訴訟是行政機關的必然選擇。

第二，與傳統行政訴訟相比，案件范圍更窄。我國檢察機關可以提起行政公益訴訟的案件只有四種：第一類是生態環境和資源保護案件，行政機關負有法律監督責任，非法行使職權或者不作為的。第二類是食品藥品領域負有法定監管責任的行政機關，違法行使職權或者不作為的食品藥品安全案件。第三類是負有法律監督責任的行政機關違法行使職權或者不作為的國有資產保護案件。第四類是國有土地使用權轉讓案件，負有法律監督責任的行政機關違法行使職權或者不作為的。

第三，訴前程序是法定前置程序。與傳統的行政訴訟相比，作為法定前置程序的訴前程序，是檢察機關提起行政公益訴訟的必要程序，也是提起行政公益訴訟的法定起訴條件之一。而傳統的行政訴訟不需要前置程序。實踐證明，訴前程序具有重要地位：（1）通過訴前程序促進行政公益訴訟問題的解決，是行政公益訴訟制度價值的重要體現；（2）在行政公益訴訟中，訴前程序對促進行政機關主動糾正違法行為、節約司法資源、保護公共利益具有極其重要的作用。

第四，起訴條件及訴訟目的不同。首先，訴訟目的不同。傳統的行政私益訴訟主要是為了保護自身的合法權益，而檢察機關提起行政公益訴訟則是為了保護國家利益或社會公共利益。其次，起訴條件不同。檢察機關既要符合傳統行政訴訟的要求，又要符合其獨特的起訴要求。

1.2 對行政訴訟舉證責任制度的影響

第一，證明主體不同影響著承擔舉證責任的主體不同。傳統的行政訴訟模式是“民告官”，其中原告包括公民、法人和其他組織；在行政公益訴訟中，原告是檢察機關，被告是行政機關，形成了一種新的行政訴訟模式“官告官”。與傳統行政訴訟的普通原告相比，行政公益訴訟以檢察機關為原告，在法律地位或證明能力上具有較大優勢，能夠實現與行政機關的平等對抗，這也直接影響到舉證責任。因此，行政公益訴訟中的舉證責任制度不能完全適用。

第二，證明對象不同影響著待證事項范圍。行政公益訴訟是檢察機關對因行政機關不依法履行法律監督職責而侵犯國家利益或者社會公共利益提起的訴訟活動。法院除了審查行政行為的合法性外，還應考慮行政行為是否涉及侵犯國家利益或社會公共利益，檢察機關是否履行訴前程序。由于證明對象的不同，證明主體的證明責任也不同。因此，行政公益訴訟中的舉證責任不能直接適用于該制度。

2 我國行政公益訴訟舉證責任分配存在問題

2.1 公益訴訟證明標準規定不明確

檢察機關提起行政公益訴訟，應當首先審查行政行為的合法性，其次審查明顯不當行政行為的合理性，最后對公益訴訟的侵權狀況作出實質性證明。但是，對公益侵權的初步證明材料，應當達到證明的程度，而現行規定并未涉及公益侵權相關方面的內容，這就導致了實踐中對公益侵權的證明程度不同。

2.2 檢察機關調查取證難度很大

由于現實生活中案件的復雜性和多樣性，立法中存在諸多矛盾和漏洞，導致檢察機關在實踐中對行政違法行為的證明存在一定的困難。此外，證明損害公共利益，不僅要求偵查人員掌握相關專業知識，而且占用了大量的檢察資源。但是，當前檢察機關業務能力不達標，專業人才缺乏，綜合調查取證水平有限，導致舉證責任重，舉證責任難以履行。

2.3 檢察機關調查核實權的具體規定不健全

按照現行行政訴訟制度，只有檢察機關才能申請法院調取相關證據，這與實踐矛盾。原因是初步證明材料大部分掌握在行政機關手中，根據《最高人民檢察院實施辦法》第四十四條和《解釋》第二十二條的規定，檢察機關起訴前應當取得初步證據。為了獲取這些證據，檢察機關只能向法院申請調取，這就導致了偵查核實權難以實現[2]。

3 行政公益訴訟舉證分配制度的完善

3.1 區分作為與不作為訴訟的證明責任

行政公益訴訟的客體可以分為行政無序行為和行政不作為造成的公共利益損害兩類。目前，我國尚未制定具體的檢察行政公益訴訟舉證責任規則，但《行政訴訟法》對行政違法行為和行政不作為行政訴訟的舉證責任作出了規定。我認為在具體的舉證責任分配上，應根據不同的訴訟標準區分兩種情況，明確規定公益訴訟當事人和行政機關應當承擔的舉證責任。

3.2 對公益訴訟證明標準規定具體化

具體的舉證責任標準應根據不同的案件確定。首先，法官要根據不同的案件作出判決。在第一種情況下，檢察機關只要求法院確認行政機關的違法行為，然后證明國家和社會公共利益的損害程度能夠達到一般理性人認可的水平。第二種情況是，檢察機關為了支持其向法院的后續上訴，請求責令行政機關履行相應的職責，并要求限期繼續履行職責，則應當向上級證明損害國家和社會公共利益的事實支持其主張的程度。

3.3 完善有關檢察調取證據的證明責任規定

法律規定，檢察機關有權復制、查閱行政執法檔案，也可以詢問與案件有關的人員，這在一定程度上保證了檢察機關監督職能的實現，但取證工作缺乏一定的剛性保障。由于行政公益訴訟案件一般期限長、隱蔽性強，更容易引發毀滅證據等意外事故。如果檢察機關調查取證的權力得不到保障，檢察機關取證就非常困難，從而導致錯失起訴機會，最終無法達到保護公共利益的目的。

綜上所述，行政公益訴訟作為一種新型的行政訴訟，其舉證責任的分配不能照搬傳統的“民告官”的行政訴訟模式。但是，現行的法律法規相對不完善，往往在沒有法律的情況下采用行政訴訟法相關規定。這就導致了在實踐中檢察機關舉證責任重大，行政機關幾乎不承擔舉證主體責任的情況。因此，立法機關應重視完善行政公益訴訟證明責任的分配和配套機制。