深化稅制改革對國庫會計管理的影響研究

陳西果 宋婕 邱婕

[摘要]稅制改革的不斷深化，對中央銀行國庫會計管理提出了更新更高的要求。建設現代化中央銀行客觀上要求國庫部門要強化和改進現有國庫會計的方式和流程，完善更加科學有效的國庫會計核算服務體系，更好地履行經理國庫的職責。

[關鍵詞]稅制改革 ? ?經理國庫 ? ?會計管理

一、稅制改革的方向及主要內容

2020年5月發布的《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》進一步提出了“加快建立現代財稅制度”的目標要求，主要內容包括完善直接稅制度并逐步提高其比重;建立和完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度;健全地方稅體系，調整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，穩步擴大地方稅管理權等。

（一）著眼于整個稅制優化與社會公平，進一步完善直接稅制度，逐步提高直接稅比重

從整個稅制優化與社會公平角度出發，直接稅應在整個稅收中占絕對比重。目前，我國間接稅收入在稅收收入中占比較高，直接稅收入在稅收收入中占比偏低，影響了稅收的收入分配和宏觀經濟穩定作用的發揮。并且，逐步提高直接稅比重是我國深化財稅體制改革的重要內容之一。近年來，國家多次明確要求完善直接稅制度并逐步提高其比重，直接稅比重的提高是國家經濟發展水平、征管制度能力提升的表現，也是完善社會公平、促進收入分配更加合理的手段。近年來，以增值稅減稅為主要內容的減稅降費持續深化，對提升直接稅比重進行了新的嘗試。2019年我國減稅規模超過2萬億元，其中一個減稅路徑就是增值稅的降稅率與并檔。而增值稅作為我國最大的間接稅稅種，其大幅度降稅將帶來稅收的結構性優化，客觀上起到降低間接稅比重的作用。之后可在條件成熟時開展征收遺產與贈與稅、推進房產稅制度改革等方面的探索實踐。

（二）著眼于收入分配調節功能，建立和完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度

從稅收的收入分配調節視角出發，2018年8月，我國個人所得稅迎來重大變革，在征繳模式上，從分類稅制轉向綜合與分類相結合的個稅征繳模式。將四項勞動性所得（工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得）納入了綜合征稅范圍。在征繳方式上，主要采取以扣繳義務人代扣代繳為主，代扣代繳、委托代征和自行申報相結合的征繳方式。在稅收扣除上，新增了專項附加扣除（子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息、住房租金和贍養老人支出等）。個人所得稅綜合計征后，需要個人按年對個人所得稅進行匯算清繳，即按年匯總勞動性所得收入額，減除專項扣除、專項附加扣除、其他扣除、捐贈等，計算本年度最終應納稅額，再根據本年度已繳稅額，向稅務機關申報并辦理退稅或補稅。個稅作為直接稅，將會由單位代扣代繳逐步轉為個人自行申報，個人直接與稅務機關打交道。個人所得稅必須牢牢把握中國社會主要矛盾的新變化，充分體現其調節收入分配和追求社會公平的公共價值，對上述措施進一步完善優化，著力完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度。

（三）著眼于依法治稅深化探索，社會保險費和非稅收入征收規范性進一步強化

一直以來，我國在稅收法治化方面進行了堅持不懈的探索實踐。2019年1月1日起，在全國范圍內將規模巨大、覆蓋面廣的基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。城鄉居民和靈活就業人員等個體人群繳納和退付社會保險費的方式與企事業單位有著較大不同，因此，對稅務部門而言，社會保險費和非稅收入的征收劃轉，使其征收模式、征收方式、征收范圍和征收對象都發生很大變化。同時，按照“便民、高效”的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目采取成熟一批劃轉一批的辦法，逐步推進劃轉工作。社會保險費和非稅收入由稅務部門統一征管后，大大增強了政策的透明度和稅收執法的統一性，統一了稅收收入、社會保險費、非稅收入的征管服務標準，推動了預算收入征收入庫的統一規范。

（四）以海南自由貿易港稅制創新為抓手，進一步深化稅收制度探索突破

為進一步深化對外開放，中共中央和國務院決定在海南先行先試，打造中國特色自由貿易港。根據《海南自由貿易港建設總體方案》，在稅收制度的探索創新上，國家對海南自由貿易港將遵循“零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段”的稅收原則。在2025年全島封關運作之前率先對部分進口商品實施“零關稅”，免征進口關稅、進口環節增值稅和消費稅。對注冊在海南自由貿易港并實質性運營的鼓勵類產業企業，減按15%的稅率征收企業所得稅;同時，對一個納稅年度內在海南自由貿易港累計居住滿183天的個人，其取得來源于海南自由貿易港范圍內的綜合所得和經營所得，按照3%、10%、15%三檔超額累進稅率征收個人所得稅。還大幅放寬離島免稅購物政策，免稅購物的額度從每人每年3萬元提升到每人每年10萬元，并且在現行38類商品的基礎上進一步擴大免稅商品種類。國家對海南自由貿易港實施的特殊稅收制度，是稅收制度的先行先試，為今后全國各地因地制宜采用不同的稅收制度提供經驗和參考。

二、深化稅制改革對國庫會計管理的影響和客觀要求分析

國庫會計管理是人民銀行經理國庫的基礎管理環節，在深化稅制改革背景下，加強和完善國庫會計管理，必須緊扣國庫高質量發展主線，密切審視國庫會計管理模式和流程、國庫業務系統功能、國庫會計信息化管理、國庫信息整合和綜合運用等方面存在的問題，找準深化稅制改革對國庫會計管理的影響和客觀要求，以提出有針對性的國庫會計管理高質量發展的建議。

（一）稅制改革的深化客觀上要求國庫會計管理模式和流程隨之發生深刻變化

隨著完善直接稅制度、建立和完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度等稅制改革工作的推進，國庫作為政府預算收支執行的重要環節，將面對大量個人（自然人）或家庭直接繳納稅款和退稅情況。因此，國庫的制度規定、業務流程、業務系統都應適應稅制改革所帶來的變化。隨著國庫業務電子化程度的不斷提升，收入、支出和退庫業務逐步實現了無紙化辦理。現行的國家金庫條例已經頒布了三十多年，有些規定已經不適應國庫業務發展變化。《國庫會計管理基本規定》和《國庫會計標準化指引》等文件雖然對業務處理電子化進行了規范，但所制定的條款都是原則性的，并且是基于會計核算電算化理念，還規定需要有紙質資料，這些規定已不適應當前業務全流程無紙化辦理的要求。同時，對于退庫、支出業務無紙化辦理時必須具備的條件，事前必須監督審核的內容，以及事后如何進行監督等，制度沒有進行明確和詳細的規定。同時，海南自由貿易港采用特殊稅收制度，對今后我國的稅制改革起到示范作用，是以后推廣全國性改革的試金石，相應地對國庫會計管理和系統提出了更高的要求。國庫會計管理和系統需要能夠更好地適應改革發展的新要求，更好地貼合當地稅收制度的需要。

（二）深化稅制改革對國庫業務系統能力和功能提出了更高要求

一是對業務系統承載能力提出更高要求。雖然TCBS（國庫會計數據集中系統）和TIPS（國庫信息處理系統）多次升級和擴容，系統承載能力大幅提高，但面對幾何級激增的業務量時，系統依然難以承受。比如，在處理巨量的個人所得稅匯算清繳退庫時，TCBS系統退庫信息銷號和提交速度慢，打印的往賬清算和電子退庫清單不能超過1萬條記錄。由于TIPS和TCBS無法承受城鄉居民和靈活就業人員逐筆直接繳納社會保險費入庫所帶來的業務量沖擊，而只能采用匯總繳庫方式，這表明國庫業務系統無法滿足稅制改革所帶來的新變化。二是對業務系統功能提出更高要求。TCBS功能設計不夠強大和靈活，僅滿足于常規業務核算，不能在同級國庫（沒有轄屬關系）之間進行體制分成，不能按具體企業進行分成，不能按納稅人記錄收入和退庫情況，難以滿足各地稅收管理多樣化的需要。三是對國庫業務應急保障能力提出更高要求。TIPS、TCBS作為我國重要金融基礎設施，連接著財政、稅務、海關和銀行機構，是預算資金運行的中樞。國庫業務處理高度集中，使得系統風險也高度集中，TBS（原國庫會計核算系統）作為TCBS的應急備用系統，僅能處理應急撥款和集中支付清算業務，不能滿足TCBS突發故障后全部業務的應急保障需要，對預算收入正常入庫帶來影響。

（三）深化稅制改革背景下的國庫會計管理信息化的“短板”問題亟待重視

深化稅制改革必然要求國庫會計管理信息化全面提速。然而當前由于各種主客觀因素制約，國庫會計管理信息化還存在諸多“短板”問題。一是業務信息審核自動化程度依然偏低。由于沒有事前（柜面）監督系統，雖然TIPS、TCBS對收入、支出、退庫等業務信息中預算科目、征收機關、國庫等要素進行自動審核，但對收款人賬號沒有校驗審核，出現因收款人賬號有問題而被銀行退回的情況，這種情況在個人所得稅匯算清繳退庫時尤其突出，極大增加了國庫、銀行和稅務的工作量。同時，國庫柜面監督仍以“人控”為主，在辦理退庫時，既需要人工審核征收機關提供紙制退庫申請和原繳款證明是否合規，又需要人工核對紙質退庫申請與TCBS中的電子退庫信息是否一致等，業務處理效率不高，難以適應退庫業務量激增的壓力和辦理時限的要求。并且采用人工審核方式難以發現重復退庫、超入庫金額退庫等問題，導致退庫資金風險控制不嚴。二是人工操作環節多，業務處理自動化程度相對較低。大量的重復性核算工作是手工操作，國庫辦理所有的來賬和往賬業務都需要人工操作，即使是TIPS稅款這樣的電子收入業務，也需要打印所有來賬憑證，手工進行資金稅票勾兌（按銀行逐筆）、手工提交TIPS稅票。有的對外劃款業務更是需要錄入、復核、重要要素復核三個崗位人員才能處理完畢。這不但增加了國庫人員的工作強度，制約了國庫工作效率的提高;而且業務自動化處理程度不高，難以適應稅制改革后的業務量快速增長的情況。三是對賬工作和會計檔案管理電子化程度低。國庫與稅務部門對賬仍然采用打印紙質對賬資料、人工核對方式進行，對賬效率低。同時，國庫會計檔案也是以紙質檔案為主，國庫人員每天打印整理、裝訂紙質憑證、賬表和其他會計資料，耗費了大量時間和精力，消耗了大量物力，造成資源浪費，而且占用空間大，管理成本高，給查詢和調閱帶來諸多不便。

（四）深化稅制改革背景下海量國庫信息的整合運用能力水平亟待提升

國庫擁有大量的收入、退庫等數據資源，這些數據資源存儲在數據庫里，進一步挖掘和利用的空間非常大。目前，各類業務數據總庫僅下發到省級庫，地市和縣級國庫沒有完整的業務數據資源，無法自主利用國庫業務數據為本地政府、財稅部門提供特色國庫信息服務。并且國庫不能提供某一地區內各企業和行業的納稅和退稅情況，也不能提供某個企業的納稅和退稅的明細情況。同時，國庫數據信息不能跨地區共享，國庫無法查詢本地某個企業在其他地區的納稅和退稅的情況，因此在辦理企業異地繳稅、本地退稅時，對企業提供的異地繳稅憑證無法核對其入繳國庫情況。同時，國庫業務涉及面廣、政策性強、監督難度大，要求國庫人員具有豐富的國庫監督能力和經驗，有較高的政策水平、財稅方面的理論知識和經驗。但目前基層國庫受主客觀多種因素影響，人員素質參差不齊，政策水平不高，綜合能力不強，會操作的人多，懂原理的人少，能監督的人更少。基層國庫人員多忙于日常核算業務，影響了國庫監督和統計分析作用的發揮，難以適應國庫會計發展的需求。

三、深化稅制改革背景下推進國庫會計管理高質量發展的對策建議

深化稅制改革背景下的國庫會計管理可以從以下四個方面著手（見圖1）。

（一）優化法律法規和業務流程，強化適應稅制改革的國庫制度供給

一是完善國庫相關法規，為國庫高效履職提供法律保障。對國家金庫條例及其實施細則加以充實完善，用制度規范各方行為，監督預算收支業務。細化相關業務制度，特別是要完善退庫、支出、對賬、檔案等業務電子化方面的規定，明確這些業務全程電子化所必須具備的條件和在業務全程電子化處理時事前事中事后監督的內容、方式，避免因業務電子化而削弱國庫監督力度，為提升國庫服務效率和監督質量提供制度保障。二是積極創造條件，實現非稅收入直繳入庫的集中收繳模式。豐富TIPS非稅收入功能，通過推廣POS機刷卡繳稅、銀行端查詢繳稅等業務模式，實現非稅收入直接繳入國庫;推動實現與財政部門非稅收入收繳管理系統的信息共享，加強非稅收入繳庫的全流程監督。

（二）加快金庫工程建設步伐，打造服務稅制改革的國庫信息化支撐

稅制改革對國庫系統提出了更高要求，應加快實施國家金庫工程，充分運用科技手段全面考慮財稅改革和國庫業務發展，立足基層國庫和服務對象的需求，科學合理地進行國家金庫工程總體規劃。一是科學設計系統模式。在全面總結當前“全國數據集中”模式經驗的基礎上，分析和論證“省級數據集中”模式、“區域數據集中”模式和“全國+省級數據集中”模式的可行性、優劣性，以分散單一的全國數據集中模式所帶來的業務處理、系統風險、運維管理等高度集中的壓力。二是重新設計全國統一的國庫系統功能。對現有“3T”系統進行重新定位和設計，既要滿足服務政府收支活動的需求，又要滿足國庫加強監督的需求，以全面提升國庫核心系統功能。三是建立地方特色業務系統。彌補全國系統適應性上的不足，滿足各地方財稅管理體制多樣性、復雜性、特殊性的需要，提升國庫服務對象的用戶體驗感。

（三）進一步改進和完善國庫會計核算模式，提高深化稅制改革背景下的國庫會計服務水平

一是提高國庫賬務處理的自動化水平。對于處理方式固定的業務，可由系統自動進行處理，減少國庫人員手工操作步驟，如TIPS資金清算和稅款提交業務、上下級國庫間調撥業務、退回類業務等，可以由TCBS系統自動進行記賬。二是提高柜面監督自動化水平。開發柜面監督系統，通過系統對國庫收到的收入、支出、退庫信息，按預先設定監督條件進行自動審核，審核通過后再發送到TCBS中辦理，從而實現國庫業務審核以“機控”為主、“人控”為輔，提高國庫業務辦理效率。三是推動對賬業務和國庫會計檔案管理電子化。開發使用國庫對賬管理系統，實現國庫與征收機關、銀行對賬信息通過系統自動核對，根據核對結果系統自動記錄對賬結果，形成對賬單，由對賬雙方確認對賬結果，以提升對賬效率，加強對賬工作的嚴肅性。同時，開發國庫會計電子檔案管理系統，實現對國庫會計核算產生的憑證、賬簿、報表等檔案資料的自動存儲、備份和管理。

（四）全面整合優化國庫數據運用，更好服務稅制改革和經濟社會發展

國庫部門作為連接財政、稅務、海關和各金融部門的橋梁紐帶與信息中樞，應以深化稅制改革為契機，進一步全面整合優化國庫數據運用，更好服務稅制改革和經濟社會發展。一是依托完善現有國庫系統功能，打造國庫會計信息采集高地。發揮TMIS（國庫管理信息系統）的信息聚集優勢，不斷完善其服務功能，利用系統中企業納稅信息查詢、國債管理、統計分析等功能模塊，提高基層國庫業務數據匯集的準確性和時效性，為進一步完善國庫會計服務提供更加強大的信息支撐。二是強化部門間的信息互聯互通，建立財稅庫關銀信息共享機制。借助大數據技術，加快推進國庫“3T”系統與“金稅”系統、“金財”系統、“金關”系統之間的接口改造，進一步規范系統數據的采集方式，統一數據信息口徑，實現上述各系統間信息的互聯互通，暢通國庫信息數據交流渠道。搭建國庫信息資源共享、大數據分析平臺，實現國庫與征收機關之間報表傳輸電子化。三是強化國庫會計數據資源整合運用，更好服務稅制改革和經濟社會發展。國庫部門要充分利用大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新興科技，對各類國庫數據的“原材料”進行“精加工”，通過多維度的信息統計，全方位、多角度反映國庫收支的情況，充分發揮國庫部門數據資源豐富的優勢，全面提升國庫信息挖掘和利用能力，豐富國庫會計信息的內涵，滿足各級政府、人大、財政、稅務、海關等信息使用者對國庫信息的需求。

（作者單位：中國人民銀行連云港市中心支行，

郵政編碼：222002，電子郵箱：chenxiguo1967@126.com）

主要參考文獻

范子英，高躍光.如何推進高質量發展的稅制改革[J].探索與爭鳴， 2019（7）

孫明麗.新時期央行國庫會計核算高質量發展路徑探析[J].金融會計， 2019（9）