解決農民工塵肺問題必須破除體制束縛

文/李德鴻

中國疾病預防控制中心職業衛生與中毒控制所前首席專家李德鴻長期關注農民工塵肺病問題。近期，本刊獨家約請李德鴻撰文，談破解農民工塵肺病問題的癥結所在。

塵肺病一直是我國病人最多、危害最嚴重的職業病。近年來，我國對保護勞動者健康、加強職業衛生，特別是在防治塵肺病方面做了大量的工作，也取得了一些成效。由國家衛健委發布的職業病報告顯示，塵肺病發病人數正逐年減少，職業病發病總體情況在逐步好轉，令人欣喜。

但農民工塵肺病問題依然十分嚴重。大量的農民工塵肺病人因為得不到相應正確的、科學的治療和康復，病情加重很快，病死率依舊居高不下。近幾年出現的石材加工塵肺就是典型的急進型矽肺。農民本著致富的希望去打工，卻因為塵肺病返貧。

解決農民工塵肺病問題為什么這么難？筆者認為，關鍵是體制問題，要使農民工塵肺病問題得到很好地解決，必須破除體制制度、體制思想、體制思維。

中國疾病預防控制中心職業衛生與中毒控制所前首席專家李德鴻

首先，在政策確定之后，策略是解決問題的關鍵。這些年，國家對職業危害的防治給予了足夠的重視，從立法到完善相關法律法規，做了大量的工作，我國的職業危害防治已經走上了法制化的道路。僅從《中華人民共和國職業病防治法》來看，2001 年10 月立法通過，2002 年5 月1 日正式實施。此后為了適應機構、體制和職業危害的實際情況的變化，分別于2011 年12 月、2016 年7 月 和2017 年11 月、2018年12 月進行了4 次修改。有消息稱，近期又在著手修改。一部法律在短短的19 年中進行4 次修改，不斷補充完善，這充分說明了國家的高度重視，但從另一個角度去看，也說明該法在一些方面還不夠成熟，缺乏穩定性。不管怎么說，我國職業危害防治的政策是正確的，即保護勞動者健康，不能以犧牲勞動者健康作為發展經濟的代價。政策確定之后，關鍵是如何行動，也就是策略。什么樣的策略能保證政策得到落實？眾所周知，保護勞動者健康關鍵是預防，因為一切職業危害都是可以預防的，做好預防，職業危害就可以不發生，這是職業危害防治的根本策略。要做好預防，關鍵在企業，監督好企業，真正落實企業是職業危害防治的第一責任人，這是根本。

這里我們就要想想，自《職業病防治法》頒布以來，我們對企業的管理做了什么？做得如何？不可否認，我們做了大量的工作，建立了職業危害監測及評價制度和職業衛生“三同時”制度，希望從源頭控制職業危害，企業也逐步重視起來了。但問題是，沒有一個穩定的監督機構和有效的監督機制，許多事情難免成為形式和過場。

自《職業病防治法》頒布以來，對企業的監督職能幾經改變，由社保到衛生，由衛生到安監，又由安監到衛生，哪一次變動不要幾年的時間才能理順關系？好不容易理順了，又要變了。《職業病防治法》頻繁修改，不是因為“法”有什么問題，主要是監督機構變了，策略變了，法不得不改。從這點看，不是策略跟著法，而是法跟著策略。

再看看我們在技術上做了什么？如果筆者沒有記錯的話，我們總是把“摸清底數”作為基礎工作去做，近年來，至少有二次全國或大部分省市參與的“摸底調查”，但底數清楚了嗎？底數清楚就是要精準到個位數嗎？今年清楚了，明年怎么辦？

筆者認為，我國的職業病報告制度基本上執行得很好，完善職業病報告制度，就能提供很好的基礎資料，這應該是常規要做的。預防和解決職業危害問題，是從政府到社會，從企業到個人必須堅守的道德底線，這個底線就是時刻要把保護每個勞動者的健康放在首位，這是責任，是時刻都要遵守的原則，我們要把其變成制度，變成常態，不是一時的熱情，也不是靠三年、五年的運動式躍進能解決的問題。一句話，政策要正確，策略要精準。

第二，破除體制思想和體制思維。農民工塵肺病問題解決難，關鍵還是體制問題，包括生產體制、社會保障體制、醫療體制的問題。我們的體制基本是把人群一分為二，即體制內和體制外，體制內的一切好辦，體制外的一切難辦，體制支配了思想、政策、策略和思維方式，只有破除體制思想和體制思維，才能從根本上認識和解決農民工職業健康問題。

以“塵肺病”命名為例。我國職業病目錄中，在塵肺病前面加“職業性”3 個字，叫“職業性塵肺病”。有“職業性塵肺病”，難道還有“非職業性塵肺病”？看看國際上，有國家或地區在塵肺病前面加“職業性”三個字做定語的嗎？有把塵肺病分為職業性和非職業性的嗎？應該是沒有。塵肺病是由于在工作中長期吸入生產性粉塵所致，沒有長期從事粉塵作業，就不會患塵肺病。也就是說，只要是塵肺病，就都是由于從事的工作和職業引起的，都是職業病。農民工、臨時工、合同工都是從事了粉塵作業（職業），而患上塵肺病的，也是職業病。

有人可能覺得這是咬文爵字，但仔細想一下，為什么要在塵肺病前面加“職業性”3 個字？實際上這完全是體制思想的產物，是把體制外的塵肺病人排除在外，從而使農民工的塵肺病得不到及時診斷，患病農民也得不到應得的社會保障。因此，解決這個問題，必須破除體制思想，改變體制思維。

第三，再說職業病診斷。職業病診斷就是兩個基本條件，一個是疾病，一個是職業暴露。如果有疾病，又有職業暴露，疾病和暴露之間有確定的因果關系，就可以診斷職業病，疾病和暴露之間沒有相應的因果關系，那就不能診斷為職業病，這是職業病診斷的基本原則，這里沒有勞動關系。

而我們對職業病的認定首先是要有勞動關系，沒有勞動關系，就不能進入職業病診斷程序，因為我們把有沒有勞動關系作為認定職業病的先決條件。這又是典型的體制思想和體制思維。有勞動關系就是體制內的人，就可以診斷職業病，沒有勞動關系就是體制外的人，就不能診斷職業病。

實際上有沒有職業病只和職業有害因素暴露有關，和勞動關系沒有關系。由此，筆者認為，必須從對職業病的定義和范疇入手，深入研究與探討，與國際接軌。就保護勞動者職業健康來說，應該不存在定義和范疇上的差異。