海安市重大產業項目推進對策研究

□海安市統計局課題組

投資是拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，其可控性為消費、出口不可比擬。今天的投資決定著明天的產出，“項目為零，一切為零”的理念為社會普遍認同，足見項目建設尤其是重大產業項目建設在經濟社會發展中的重要地位。

|研究背景

“十三五”至今，在海安市委市政府大力推動下，全市產業項目建設成效明顯。2021 年上半年，海安以第二名的成績在南通市項目建設綜合考評中“再扛紅旗”。這是自2016 年以來，海安在南通市項目建設綜合考評中第18次扛回紅旗（合計進行了19 次考評），其中12 次排名第一。但這其中也隱藏著個別薄弱環節，比如評估項目建設成果的重大工業項目達產考評，上半年，海安在十個被考評單位中排名第七（第九、十位的蘇錫通、通州灣為非同級別縣級單位）。

系統梳理“十三五”至今海安項目建設成果，客觀評估項目建設取得的成績，實事求是陳述項目建設過程中出現的問題，有針對性地探討推進重大產業項目建設的辦法，實現重大產業項目早達產，對海安項目建設乃至整個經濟的健康發展具有深遠意義。

為準確掌握海安項目建設特別是重大項目建設中的問題，課題組深入項目建設現場、生產一線開展調研，與投資商、項目負責人、普通工人等面對面交流。通過與區鎮招商引資部門、項目建設管理部門、工業運行管理部門、市資源規劃部門相關領導、工作人員廣泛座談，請教政策，征集對策。此外，課題組還專門赴陜西略陽實地考察，開展比較分析，探討合作投資出路。形成初步對策建議后，請項目建設、招商引資、財政稅收等方面的專家進行了可行性評估，最終確定本稿。

|產業項目建設取得的成績

（一）投資規?？涨?/h3>

“十三五”以來，海安市新開工億元以上產業項目753 個，計劃總投資3310.01 億元，平均每年開工項目136.9 個，計劃總投資601.82億元。其中，二產項目597 個，計劃總投資2512.62 億元，平均每年開工項目108.5 個，計劃總投資456.84億元；三產項目156 個，計劃總投資797.39 億元，平均每年開工項目28.4 個，計劃總投資144.98 億元。

表1 “十三五”以來海安新開工億元以上產業項目 （單位：個、億元）

五年多來，全市新開工十億元以上重大產業項目143 個，計劃總投資2395.18 億元，其中二產項目120 個，計劃總投資1883.58 億元；三產項目23 個，計劃總投資511.60億元。

（二）產出效益良好

2018 年，南通市委項目辦對年開票銷售達到計劃總投資60%以上，年增值稅達到開票銷售1%以上（即計劃投資1 億元的項目，年開票銷售6000 萬元以上，年增值稅60 萬元以上）的項目實施達產認定。當年海安通過達產認定項目65 個，平均產出（即平均年開票銷售）2.91億元，達產項目對全市開票銷售增長的貢獻率為22.3%。2019 年，達產認定稅占比標準下調至0.8%，全年海安認定達產項目147 個,平均產出1.61 億元，達產項目對全市開票銷售增長的貢獻率為45.7%。2020年達產認定范圍縮減至近兩年開工項目，海安全年認定達產項目74 個，平均產出2.20 億元，達產項目對全市開票銷售增長的貢獻率為30.5%。2021 年達產認定范圍進一步縮減至十億元以上工業項目，上半年海安市認定達產項目2 個，平均產出10.02 億元。

剔除重復納入基數的項目、剔除2020 年開工的十億元以下項目及服務業項目后，三年半達產基數合計533 個項目。累計認定達產項目288 個，達產率54.0%，平均產出2.11億元。2021 年上半年認定達產的兩個十億元以上工業項目開工時間均為2019 年，2020 年開工的項目由于建設時間較短，還沒有能夠達產。達產基數剔除2020 年開工項目后為493 個，達產率58.4%。由于2020年開始不再對2016-2017 年開工的項目跟蹤認定達產，2016-2019 年開工項目實際達產率要高于58.4%。也就是說，2016-2019 年海安市開工的493 個億元以上產業項目竣工投產后58.4%以上的項目年開票銷售超過計劃總投資的60%，增值稅超過開票銷售的0.8%。

|產業項目建設存在的問題

（一）土地瓶頸與低效利用并存

“十三五”以來，海安市億元以上產業項目總投資超過3310 億元，按每億元投資用地10 畝估算，產業項目建設用地面積超過3.31 萬畝。國土空間規劃確定海安市總建設用地面積41 萬畝，隨著近年產業項目建設的大規模推進，加上配套基礎設施改建、擴建、新建，目前全市總建設用地面積已經達41 萬畝上限（突破上限的唯一途徑是通過省級平臺購買土地指標，每畝價格80 萬元左右，加上征地、配套基礎設施建設費用等，每畝建設用地成本180萬元左右，在縣級市海安基本不可行）。也就是說，所有新建項目用地只能通過增減掛鉤、土地盤活實現。所謂增減掛鉤是指通過拆遷，拆除現有建設用地上的建筑，復墾達標，通過省級驗收后，騰出土地指標用于異地項目建設，實現建設用地占補平衡，總面積不變。所謂土地盤活是指將閑置或低效利用的建設用地轉讓給其他企業投資建設新項目，實現土地利用效率的提升。

瞬息萬變是市場經濟的重要特征。億元項目，特別是10 億元以上重大項目建設周期較長。當廠房竣工，設備進場，安裝調試完畢開始生產的時候，市場需求可能已經大幅下降。尤其是高科技類項目，產品更新淘汰周期更短。部分項目落戶建設后，根據市場需求調整規劃，縮減投資。如某10 億元項目，獲批土地94 畝，2019 年4 月開工，建廠房5 棟。廠房竣工后，自用廠房2 棟，1 棟用作生產車間，1 棟用作倉庫，年開票銷售7000 萬元左右，其余3棟長期閑置，等待出租。另有25 畝左右的建設用地長期荒廢，沒有動工建設廠房，未按規劃形成有效產能。

（二）重大產業項目達產困難

2021 年上半年，海安市列入達產基數的重大產業項目62 個（2019-2020 年開工的10 億元以上工業項目），經測算，年開票銷售達到計劃總投資60%，增值稅達到年開票銷售0.8%的項目僅2 個，達產率3.2%，其余60 個項目與達產標準相差甚遠。部分項目建設周期較長,截至今年上半年，已竣工項目13 個，其中2 個為今年上半年竣工,未竣工項目47 個。市場因素的不確定項目，對項目建設、生產都會產生重大影響。上半年，建材、大宗商品價格猛漲，部分項目出現了資金短缺問題，個別項目甚至發生了停工現象；加上新冠肺炎疫情疊加，原料、產品運輸的不確定性增加，市場前景難以預料，企業主信心不足，部分已經投產的重大產業項目采取了“隔天上班”“取消夜班”主動壓縮生產現象，開票銷售、稅收明顯低于正常水平。

表3 近三年海安市達產項目對全市開票銷售增長的貢獻率

表4 2018 年以來海安市項目達產認定情況（單位：個、億元）

|推進重大產業項目建設建議

（一）健全土地管理機制

建議成立專門的建設用地整治領導小組，市委市政府主要負責人掛帥，協調推進，綜合施策。

1.開展建設用地清查。全面掌握建設用地分布情況，準確統計每塊建設用地面積、所屬企業名稱、統一社會信用碼（或使用權人姓名、身份證號）、征地時間、建筑面積、設備投資額、廠房使用情況等指標，建立建設用地信息庫。結合稅務數據，精準測算每塊建設用地年畝均開票銷售、畝均稅收，梳理出低效、閑置用地清單。

2.依法處置閑置土地。部分《項目落戶協議》中明確規定“項目單位嚴格按照有權部門審批的規劃圖施工，將項目用地全部使用完畢。否則，按最低保護價20%的標準提請市人民政府每年收取土地閑置費或無償收回土地使用權”。要“動真碰硬”，對照項目落戶協議收取土地閑置費，或者無償收回閑置土地；依法對閑置3 年以上的建設用地實施強制無償收回。由于以上工作涉及面廣，影響大，暫無成功先例。在海安市建設用地規模已達到41 萬畝上限的情況下，對閑置用地收取閑置費、依法強制收回閑置用地勢在必行。要抓住重點項目，集中突破難題，先行先試，形成典型案例，全面推廣。

3.用好稅收財政杠桿。積極申報上調低效、閑置用地集中區域土地使用稅，提高企業留存低效、閑置用地成本，倒逼企業主動轉讓低效、閑置用地。建設用地主管部門要及時做好閑置用地調查認定，依法依規收繳土地閑置費。為不影響該區域畝均開銷售、畝均稅收較高企業的成本費用，根據畝均稅收等次，對新增加的土地使用稅實施差別化返還?？偰康氖?，用土地使用稅、土地閑置費等杠桿，倒逼企業轉讓低效、閑置用地。

完善土地轉讓獎勵政策，鼓勵項目單位自主轉讓土地。受讓土地的單位全額轉接原單位能耗、環保指標，投資項目在規定的時限內開票、納稅達到達產標準的，土地增值稅市級留存部分全額獎還原項目單位。

4.規范土地出讓條款。新增土地出讓合同嚴格約定畝均投入、畝均開票銷售、畝均稅收等指標，明確規定未達標項目土地強制收回條款，包括回購期限、回購價格等，堅決防范和打擊惡意圈地，從法律上為土地強制回購預設依據。注意維護投資商的合法權益，確因市場不確定性導致項目實施效果不好的，應給予適當緩沖期和合理補償。

（二）健全項目招租機制

現有部分重大產業項目畝均產出、畝均稅收不高，重要的原因是未按既定規劃實施投資，具體說分為兩種情況，一是部分建設用地批而未建，實際廠房建筑面積遠小于規劃；二是部分廠房竣工后長期閑置，未購進設備實施生產活動。要推進重大產業項目建設，實現早日達產，重點就是要推進建設用地建足廠房，竣工廠房滿負荷生產。

1.鼓勵單位自主招租、合作開發。部分重大產業項目從簽訂招商引資協議開始主體就是按工業綜合體模式建設，拿大片土地，建標準廠房，少量自用，大部分擬用作出租。這是前期招商引資競爭激烈的大環境下形成的歷史問題。要制定政策鼓勵、引導項目單位發揮自身在行業內的人脈關系，以標準廠房為引子，開展自主招租、精準招租。鼓勵項目單位招引合作企業，共同開發閑置土地。安全、消防、環保等部門安排專班人員，“一個項目、一套班子、一抓到底”，主動服務，依法依規保證空置廠房出租、建設規劃調整等審批環節順暢、高效。對通過廠房招租、合作開發等方式使項目達產的，原協議商定的土地、稅收返還等獎勵政策不變。

2.系統推進廠房招租、土地盤活。土地供應已達上限與部分土地低效利用并存，決定了推進“廠房招租和低效用地合作開發”兩項工作的地位將越來越重要。要全面摸清近年開工重大產業項目的行業屬性、廠房空置、土地閑置情況。安排專人逐項目走訪，收集項目單位關于廠房出租、低效用地合作開發的意見、要求。分類整理，形成系統的廠房招租、土地盤活需求信息庫。將廠房招租、土地盤活融入招商引資總體規劃，同步設置，一體推進。擴大宣傳攻勢，在全國叫響“租廠房到海安，你出設備，我出廠房，高效辦企業”的海安品牌模式。大型招商引資活動，安排廠房招租專場，為閑置廠房招租搭好平臺；安排土地合作開發專場，為閑置土地合作開發牽線搭橋。制定專門的廠房招租、土地合作開發考核獎勵政策，按照投資強度、畝均開票銷售、畝均稅收等指標情況，分類實施有差別的稅收返還政策，鼓勵閑置廠房出租、閑置土地盤活，盡快提高建設用地畝均產出、畝均稅收。對于簽訂了廠房租賃、閑置用地合作開發協議的項目，相關區鎮要成立工作推進專班，一戶一檔，商定任務書，明確時間表，主動服務，確保早投產、早達產。

3.規范廠房出租、合作開發項目管理。海安廠房出租市場較大，為防止市場失衡失序，需增設專門部門，配備專業人員管理廠房出租市場。廠房出租協議簽訂后需經政府審批，確保守住安全、環保底線。廠房出租協議需對承租廠房企業的開票銷售、稅收目標、解租條件等作出明確規定，確保產出效益不高的出租廠房解租程序順暢，承租企業能迎得進更能請得出，出租企業、承租企業、政府三方共同面對市場風險，實實在在提高建設用地的產出效益。

要加強對合作開發項目的審批管理，確保新上項目符合區域產業發展規劃。