域外青年政策的考察與借鑒

劉 悅 姚建龍

（魯東大學教育科學學院 上海社會科學院法學研究所）

[關鍵字]青年政策；青年法；青年戰略；中長期青年發展規劃

青年是推動社會變革、經濟發展和技術創新的中堅力量，也是社會財富重要的創造者，青年的想象力、理想和遠見對促進社會的持續發展至關重要。只有青年得到充分發展，青年的需求得到合理引導和滿足時，經濟社會才能繁榮昌盛。以聯合國為代表的國際組織、區域聯盟和各國政府也充分認識到青年群體的重要性，制定針對青年群體的青年政策，積極推動、促進、引導和規范青年發展。

一、國際青年政策與區域青年政策之概況

（一）國際青年政策的總體概況

聯合國及其附屬機構和組織較早認識到青年的特殊性和重要性，率先于1965年聯合國大會通過第一個全球性青年政策——《關于在青年中培養民族間和平、互相尊重及彼此了解等理想之宣言》（以下簡稱《青年宣言》）。此后，在聯合國及各國政府的積極推動下，先后通過《關于青年政策和方案的里斯本宣言》（以下簡稱《里斯本宣言》）、《到2000年及其后世界青年行動綱領》等更為詳細的青年政策，對推動區域和各國青年政策的制定發揮了重要指導作用。但遺憾的是，當前聯合國尚未出臺針對青年且對締約國有約束力的國際文書。當前，涉及青年且對締約國有法律約束力的國際文書仍然是一般性人權公約，主要包括《兒童權利公約》和《世界人權宣言》等。

《青年宣言》以聯合國憲章和國際人權宣言為基礎，確立青年平等發展等六項基本原則，內容上具有顯著宣誓性和寬泛性。《里斯本宣言》中進一步明確國際社會將繼續致力于推動各國制定本國青年政策，并且再次強調青年在參與、和平、教育、就業、健康、吸毒與濫用藥物六大領域的權利。《行動綱領》則極大地豐富了青年政策的內容，明確規定了十大青年優先發展的領域，分別為：教育、就業、饑餓和貧窮、衛生、環境、藥物濫用、青少年犯罪、休閑活動、女孩和青年婦女、青年充分有效地參與社會生活和決策。并在此十大領域的基礎上給每一領域制定行動計劃。由此，《行動綱領》也成為了國際青年政策框架和實際指導方針，是各國制定本國青年政策的基礎性文件和行動綱領。2007年，在世界經濟一體化和信息化發展的背景下，《行動綱領》執行情況十年期審查上通過了增補附件《世界青年行動綱領》，《世界青年行動綱領》將青年優先發展領域從十個擴大為十五個，新增了全球化、信息與溝通科技、艾滋病、武裝沖突和代際問題五個青年優先領域以應對青年不斷變化更新的發展需求。《聯合國少年司法最低限度標準規則（北京規則）》中對少年司法最低限度標準作出來詳細具體的規定。青年相關的定期決議的內容則是不斷重申、呼吁和敦促成員國采取措施保障青年權利，積極履行青年健康、青年就業、青年教育等各領域青年發展的承諾。

國際青年政策制定與執行層面，聯合國都是推動國際青年政策最重要的主體。在聯合國內部，由聯合國青年項目負責協調聯合國系統內的青年工作以及監督《世界青年行動綱領》的實施。該部門是聯合國經濟和社會事務部下屬的社會政策與發展司中下設的社會融合處的組成部門。

（二）區域青年政策進展狀況

由于地理位置相近、經濟社會發展水平相當和文化傳統相似，非洲地區、亞太地區、歐洲地區、中東和北非地區、拉丁美洲和加勒比海地區等各區域的國家為了促進本區域內青年的協同發展，往往也會聯合制定區域內的青年政策。在這些區域中，非洲地區、亞太地區和歐洲地區的青年政策分別代表了區域青年政策發展進程的初級階段、中級階段和高級階段，具有較強的代表性。

非洲地區青年政策代表了處于初級階段的區域青年政策，主要體現在以下三個方面：第一，非洲地區的青年政策仍以宣誓性的青年宣言為主，缺乏一部具備可操作性和實質性的青年戰略或青年政策，并且青年政策頒布時間相對較遲。如2003年的《泛非青年聯盟關于賦予非洲青年權力以促進非洲可持續發展的宣言》、2006年的《非洲青年憲章》、2008年的《非洲青年事務部部長宣言》等宣言的核心內容主要是賦權青年和促進青年發展等，可操作性不強。第二，非洲青年政策關注的重點領域主要集中于青年的生存，重視保障青年遠離HIV、提高青年的識字率等，較少涉及青年發展、青年參與等高階領域。第三，非法地區缺乏一個強有力的青年政策的制定和實施機構，區域青年政策的推動相對緩慢。在非洲，非洲聯盟是推動非洲地區青年政策的主要機構，《非洲青年憲章》和《亞的斯亞貝巴青年宣言》都由非盟通過。

亞太地區青年政策代表了處于中級階段的區域青年政策，主要體現在兩個方面：第一，亞太地區以東南亞國家聯盟（以下簡稱“東盟”）和太平洋共同體代表的區域組織推動了多項青年政策。如最早于1983年公布的《加強東盟青年合作原則宣言》、2004年的《東盟和中華人民共和國青年部長關于東盟與中國青年合作的北京宣言》和2006年的《太平洋青年憲章》，等等。第二，東盟還建立東盟事務機構框架（ASEAN Institutional Framework for Youth Matters）推動東盟地區各國對青年群體的關注，潛移默化地強調對青年群體給予積極充分保障的意識形態，對亞太各國政府出臺國家級青年政策發揮了重要的促進作用。

在歐洲政治經濟高度一體化的背景下，歐洲青年政策的發展相對全面且完善，并且非常復雜且正規，代表了區域青年政策發展的高級階段。首先，歐洲的青年政策有專門立法予以保障。2018年歐盟理事會通過的《2019—2027年歐洲聯盟青年戰略》是當前歐盟青年政策的主要立法。該法案除了正本外，還包括《歐盟青年對話》《歐洲青年目標》和《2019—2021年歐盟青年戰略工作計劃》等副本保障正本的實施和落實。在此基礎上，絕大多數歐盟國家都制定本國的青年政策，如比利時、丹麥、德國、西班牙、法國、意大利等。其次，各國政府高度重視制定青年政策。德國等歐洲多國的國家元首聯合提出的《歐洲青年條約》對歐盟地區青年政策相關問題的政治意愿和意識產生了重大影響，加速歐盟各國在青年領域的積極作為。[1]再次，由于歐盟國家絕大多數都是發達國家，能夠提供相對良好的福利保障，因此青年政策關注的重點領域主要在于促進青年發展，如青年難民的移民與融入、促進青年就業、提高青年生育率、控制青年藥物酒精濫用等方面。最后，依托已有歐盟機構保障青年政策的制定與實施，同時設立專門機構保障青年政策的執行。在歐盟復雜的機構體系下，歐洲理事會和歐洲委員會是負責推動歐洲青年政策的主要部門。在大多數情況下，青年政策由歐盟理事會根據歐盟委員會的建議與歐洲議會共同作出決定。歐盟理事會享有青年政策的執行權，但通常將執行權下放給歐洲委員會。歐洲委員會下設歐洲青年指導委員會和歐洲委員會青年咨詢委員會負責執行青年事務。其中，歐洲青年指導委員會是歐洲委員會決策系統的政府機構，成員由歐洲委員會所有成員國和《歐洲文化公約》簽署國負責青年事務的部委代表組成，主要負責執行歐洲委員會在青年領域的政府間合作計劃，包括國家青年政策審查、專家訪問和研討會、發展青年政策信息交流和組織歐洲青年事務的部長會議。歐洲委員會青年咨詢委員會則是歐洲委員會在青年領域共同管理的決策系統中的民間組織，成員由30個非政府青年組織為委員會成員組成，任期2年。

二、國家青年政策的類型與模式

進入20世紀后，“青年問題社會化，社會問題青年化”已成為多國政府執政過程中面臨的一大挑戰。[2]對此，各國政府部門積極制定不同種類的青年政策規范引導青年發展。當前，各國制定的青年政策主要包括：一是行政機關制定的專門針對青年群體發展的官方政策性文件。二是由立法機關頒布的青年相關的法律或單行的青年法。

（一）行政機關制定的青年政策

各國行政機關制定的青年政策依據制定政策的執行范圍、執行周期和內容不同也有不同劃分。

依據執行的范圍不同可以分全國性青年政策和地方（省、市、縣區）青年政策兩類，如美國聯邦政府通過的《美國青年之路——聯邦青年發展戰略》就是全國性青年政策，再如英國四個行政區的聯邦政府（英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭）分別各自制定地方青年戰略。

依據執行周期不同可分為短期青年政策、中期青年政策和長期青年政策三類，短期青年政策一般為1～3年，如法國每兩年更新一次青年政策。中期青年政策一般執行期為4～6年，俄羅斯和芬蘭等都以此周期為單位。長期青年政策的周期一般執行期為7年以上，如斯洛文尼亞和保加利亞等國都以10年為周期進行規劃，如斯洛文尼亞《國家青年方案2013—2022》。

依據內容側重點不同可分為青年政策、青年戰略（計劃）、青年皮書三類。其中，青年政策是世界大部分國家所采用的方式，也相對比較成熟的一個種類。青年政策的內容相對全面，主要涉及本國青年狀況、已有青年政策規定、青年政策的愿景和總目標、青年政策制定的原則、青年發展領域、青年發展的任務和青年發展戰略等內容。青年戰略和青年計劃、青年項目、青年綱領等具有高度的相似性，主要內容是政府需要實現青年戰略、青年計劃或青年項目制定的目標。青年皮書則屬于政府工作報告，以日本的《兒童青年白皮書》為代表，《兒童青年白皮書》是日本內閣府向議會提交的關于政府貫徹落實兒童青年狀況的工作報告，內容主要包括日本青少年現狀和兒童青年政策實施狀況。

（二）立法機關頒布的青年法

青年法，即由各國立法機關制定的青年相關的法律或單行的青年法，是青年政策的重要組成部分。青年法主要分為兩類：

一是青年相關的法律。有的國家為了體現對青年事務的重視，在憲法中規定了涉及青年的專門條款。如1978年《西班牙憲法》第48條規定：“政府當局應為青年自由和有效參與政治、社會、經濟和文化發展創造條件。”《意大利憲法》第31條規定：“共和國通過鼓勵（建立專門）機構以保護孕產婦、嬰兒和青年。”也有國家會將青年與兒童、未成年人等年齡特征相近的群體合并單獨立法的法律。如英國的《1989年兒童法》《2004年兒童法》《2008年兒童和青少年法》《2014年兒童與家庭行動》和《2017年兒童與社會工作法》等，美國的《少年法庭法》《聯邦青年矯正法》《青少年犯罪法》《青少年教養法》《少年法庭和家庭法院的標準》《防止虐待未成年人和待遇法》和《未成年人互聯網保護法》等。還有涉及青年的一般法律，如我國的《民法》《刑法》等，也都適用于青年。

二是單行的青年法。單行青年法的主要內容包括一般條款（總則）、青年工作政策、青年工作領域、青年事務的實施、監督、資金保障、附則，等等。一般總則中應對青年年齡等基本概念作出明確界定，如芬蘭將青年界定為29歲以下的人，泰國將青年界定為18～25歲，澳大利亞將青年界定為14～24歲等。單行青年法的核心是規定政府部門在各個領域青年事務中的職責，旨在明確和規范政府部門的職責，避免政府部門少作為、不作為或亂作為。如在芬蘭《青年法》（2016）中就明確規定了聯邦政府中的教育文化部是負責管理、統籌和協調青年事務的部門，每4年制定批準國家青年工作的政策與方案等是政府部門的職責。

是否具備單行的青年法也是衡量一國青年政策發展程度與階段的重要標準。一般而言，青年政策發展越是完善的國家越是重視單行青年法的制定，如芬蘭、冰島、盧森堡、韓國、日本等歐亞國家先后頒布單行青年法，旨在通過立法指導和保障本國政府積極推行青年政策，兌現政府對青年的承諾和促進青年發展。有的國家則為了在不同領域更為精準地保障青年權益，會頒布多部青年單行法，如奧地利的《聯邦青年促進法》《聯邦青年代表法》《青年教育保障法》等等。

（三）青年政策的發展模式

從各國青年政策的發展脈絡來看，主要呈現兩種發展模式：第一種模式是青年政策先行。此種模式也是大多數國家青年政策發展選擇的道路。此種模式一般先由各國的政府部門（行政機關）制定相應的青年政策，在政策經過一段時間的實施和檢驗后總結經驗，最后通過立法實現青年政策的法律化，即通過專門的青年法規范和保障青年政策的制定、實施、監測和評估等全過程。第二種模式是青年立法先行。此種模式通過先行頒布青年相關或者專門的青年法，督促和規范本國政府部門積極作為青年事務，再行由政府部門制定青年政策，主要代表國家是日本。第二次世界大戰結束后，日本面臨孤兒與流浪兒童人數激增、青少年營養不良、青少年犯罪等多重青少年事務危機，為此，日本在1947—1955年間頒布了一系列與青年相關法律，主要包括《兒童福利法》（1947）、《少年法》（1948）、《少年院法》（1948）、《義務教育費國庫負擔法》（1952）和《地方青少年問題協議會法》（1953）等予以應對。這些立法準確界定和規范政府部門對青年事務的具體職責，推動日本青少年發展發揮了重要作用。如《地方青少年問題協議會法》中規定，日本各級地方政府設立青少年問題協議會負責掌管地方政府中涉及青少年的事務。[3]

青年政策先行和青年立法先行各有其優勢。青年政策先行的優勢在于：第一，政府部門制定的青年政策相比青年法具有更強的靈活性，不僅可以隨著政策制定時的社會發展變化做出適時調整，還能夠依據各個地區的實際情況做出靈活調整，提出適宜當地實施建議；第二，青年政策先讓青年法的頒布建立在青年政策制定和實施的經驗基礎上，讓青年法符合本國實際，具備較強的可行性；第三，將青年政策轉化為法律可獲得一種政治秩序被認可的價值和權重，讓青年政策具有合法性和權威性，保證和規范青年政策的實施。[4]如立陶宛制定青年政策后，為了給青年政策的實施創造一個良好的條件和可持續的環境，專門制定了《青年政策框架法》。[5]青年立法先行的優勢在于通過立法明確規定政府對青年發展的職責，可倒逼政府部門積極作為，從而推動政府制定青年政策積極履責，避免政府對青年事務重視不足的問題，可在短期內快速、有效地推動國家青少年工作的規范化、法治化。

三、域外青年政策的借鑒

自1965年第一個全球國際青年政策的正式通過，迄今為止已半個世紀有余。在這50余年中，域外青年政策的發展也呈現出一定規律，這些規律有利于促進準確認識我國《青年規劃》，宜在此基礎上進一步完善我國青年政策。

（一）域外青年政策的發展規律

第一，青年政策的制定具有相對優先性，即青年政策的制定優先于中老年等其他年齡段群體，但后于兒童、婦女、難民等絕對弱勢群體。從政策制定的受益群體年齡來看，排除兒童這一絕對弱勢群體，青年群體相比中年、老年等其他年齡段群體是最受國際社會矚目的群體。在聯合國的公約和宣言系統中，尚未通過專門針對中年人和老年人的公約或宣言，而對青年群體則有包括《青年宣言》《里斯本宣言》在內的6部公約和宣言。但青年政策的制定，相比兒童、難民、婦女等絕對弱勢群體仍處于后位。一方面，《兒童權利宣言》（1959）、《關于難民地位的公約》（1951）和《同酬公約》（1951）的制定都早于《青年宣言》。另一方面，從聯合國公約和宣言的數量來說，上述絕對弱勢群體所通過的公約、宣言數量也都多于青年。如涉及婦女的公約宣言有《同酬公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《聯合國關于女性囚犯待遇和女性罪犯非拘禁措施的規則（曼谷規則）》等16部，涉及兒童的共有《兒童權利宣言》在內的13部，涉及難民的共有《關于難民和移民的紐約宣言》等8部。還應認識到，對兒童、難民和婦女等絕對弱勢群體優先立法，不僅符合人道主義精神，也符合絕對弱勢群體發展的需求，有其優先立法的必要性。但青年群體重要的戰略地位和發展需求讓青年政策的制定緊隨其后。各國相關政策的制定時間順序也基本與此發展規律一致，即兒童、婦女、難民等絕對弱勢群體優先立法，青年次之。如我國在20世紀90年代就已先后制定了《中國婦女發展綱要（1995—2000）》《九十年代中國兒童發展規劃綱要》，而后于本世紀的2017年制定了《中長期青年發展規劃（2016—2025）》，反映了青年政策制定相對優先的發展規律，也體現國家治理各個階段的不同需求和治理對象的逐步精準化。

第二，各國政府高度重視青年政策的制定與實施。主要體現在：首先，世界絕大多數（96%，190個國家）國家都在中央政府設立負責統籌青年事務的部級部門，如意大利、馬來西亞、利比里亞和印度等國政府設立“青年與體育部”負責青年政策的實施工作。此外，有的國家甚至設置專門機構保障青年政策的實施，如泰國設置專門國家兒童青年發展促進委員會，依據泰國《國家兒童與青年發展促進法》（2007）的規定，委員會主席由國家總理擔任，教育部和社會發展人口安全部分別擔任副主席，其他部級單位為成員，保證青年兒童工作。其次，獨立設置青年政策經費，保證經費專項使用。如芬蘭、愛爾蘭等國都將青年事務的經費獨立設置。其中，芬蘭《青年法》中作出明確規定，中央政府部門應向市級政府提供青年事務的專項經費。此外，芬蘭各類青年組織、國家青年專業技術中心等向青年提供技術服務的實體依法有資格申請獲得國家經費支持。最后，建立完善的青年政策實施監測評估體系。如瑞典的青年政策委員會對青年政策的實施進行檢測評估，包括青年參與度、預算支出等各個方面，以保證青年政策作用得到有效發揮。[6]

第三，青年政策的內容逐步細化精準。最初制定的青年政策的內容大多是賦權青年的宣言，如《青年宣言》《非洲青年憲章》等，而后期制定的青年政策則將青年發展領域進行詳細分類，并針對不同領域制定措施和行動。因此，在一定程度上，青年政策的內容精細化的過程就是賦權青年并且實現青年各項權利的步驟和過程。此外，青年政策的針對性日趨精準，在立足國情和關注青年發展重點領域的基礎上制定針對性較強的青年政策。如21世紀初，日本為了改善國內啃老族的突出問題，于2013年出臺了《振興戰略》，該戰略設定了20～34歲的青年人就業率達到78%的目標。之后日本政府有針對性地出臺了鼓勵企業雇主改變招聘方式、對年輕工人提供職業技術教育和技能培訓、改善工作條件、改進青年職業指導和制定勞動法和勞動力市場政策等多項措施，促進日本年輕畢業生、失業者和啃老族的就業。[7]

第四，青年政策的類型逐步完善。如前所述，域外青年政策的類型主要有國際青年政策、區域青年政策和國家青年政策，國家青年政策中又分為行政機關制定的青年政策和立法機關制定的青年法，由此又可細分。當前不同種類的青年政策不斷走向完善，青年政策與青年立法并存，國家青年政策、區域青年政策和國際青年政策多種形態并存，青年政策和青年法交織在一起相互促進、相互影響，共同推動世界、各區域和各國青年發展。

（二）我國青年政策的完善建議

我國黨政部門一直高度重視青年群體。早在2000年，山東省煙臺市委、市政府就頒布了我國第一部政府專項規劃的地方青年發展規劃——《煙臺市青少年發展綱要（2000—2005年）》，該綱要出臺后備受贊譽并極大地推動了其他省市青年政策的制定。從2000年到“十三五”期間，我國先后有50份地方性青年發展規劃陸續出臺。[8]在習近平總書記親自提議和推動下，2017年4月，中共中央、國務院正式印發了《中長期青年發展規劃（2016—2025年）》（以下簡稱《青年規劃》）。《青年規劃》是中華人民共和國成立以來青年政策發展的最高峰，也是我國黨和政府對青年群體作出的最高政治承諾，標志著我國青年工作正式與國際接軌。但不可否認，《青年規劃》仍有不足之處，結合域外青年政策發展的經驗，未來我國《青年規劃》可從以下三個方面予以完善：

第一，制定《中長期青年發展規劃實施細則》。在《青年規劃》的基礎上制定《中長期青年發展規劃實施細則》，建立健全每一個青年發展領域的指標體系。《青年規劃》中對我國青年發展十大領域中每一個領域的發展目標和發展措施作出了明確、細致的規定。首先，可在《青年規劃》已有規定的基礎上進一步建立健全每個青年發展領域的指標體系。其次，應當組建青年事務專家智庫，負責對《青年規劃》執行進行監測和評估。青年事務專家智庫應當依據十大青年發展領域的指標體系制定相應的監測評估標準，并通過監測評估程序，考察《青年規劃》的各個階段、各個環節，以及對《青年規劃》的產出和影響進行檢測和評價，以判斷《青年規劃》的結果是否與最初制定的發展目標、發展措施、群體需求和預期活動等相向匹配。青年事務專家智庫對《青年規劃》的監測評估是對該政策運行效果檢驗的重要手段，也是之后《青年規劃》政策調整、修正的重要依據，是我國黨政部門對青年事務科學化民主化管理的重要保證。[9]

第二，青年發展重點領域再行制定針對性的青年政策或青年項目。在青年發展的重點領域再行制定有針對性的青年政策或青年項目促進青年發展，尤其是涉及青年住房和就業等青年需求最強烈的重點領域。可參考借鑒其他國家的經驗做法，例如新加坡為降低國民高比例近視率，2001年新加坡健康促進委員會制定了國家近視預防計劃。在項目執行期間，通過兒童保育中心、幼兒園、小學和中學以及新加坡國家眼科中心的緊密合作，采取早期干預策略、設立眼鏡卷基金、教導學生養成良好的用眼習慣、通過大眾媒體平臺提高對近視的認識等措施，計劃推行5年后取得了將新加坡小學生的近視率降低近5%的重大突破。[10]

第三，重視《青年規劃》的立法轉化，制定專門的《青年法》規范和保障《青年規劃》的實施。法律是治國之重器，黨的政策是法律的淵源與來源，法律是黨的政策的轉化與固化。[11]中共十八屆四中全會提出要全面推進依法治國，《青年規劃》是黨的意志在青年事務領域的體現，《青年規劃》的立法轉化將是黨的青年政策法治化的重要組成部分。從當前形勢來看，我國已充分具備將《青年規劃》轉化為《青年法》的現實基礎。首先，隨著當前我國《青年規劃》從國家級向縣市級的縱深實施，《青年規劃》在不同地域的試點經驗不斷豐富，為《青年規劃》的法治化提供了實踐基礎。其次，我國已有政策轉化為法律的先例，讓《青年規劃》法治化有例可循。以我國推行九年義務教育為例，1993年中共中央、國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》，正式將基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲定為我國20世紀90年代的奮斗目標，[12]該政策最終在1986的《義務教育法》中正式法律化。最后，域外其他國家單行《青年法》的內容和體例對我國制定《青年法》也有一定的參考意義，應在充分考慮我國現狀和實際的情況下合理借鑒。總之，制定頒布單行的《青年法》不僅是我國青年事務發展規范化法治化發展的必然道路，也是我國法治進程發展的必然選擇。當前盡管《青年法》的制定出臺還需多年等待，可能還將面臨諸多未知的困境與挑戰，但這必然是歷史滾滾向前的車輪，不可阻擋。

青年有發展，國家有未來。《青年規劃》的出臺標志著我國拉開了青年發展新時代的序幕，正式與世界接軌。但我國制定《青年規劃》的時間尚短，《青年規劃》在地方省份地區落地實施也面臨諸多困境與挑戰。未來，我國應在參考借鑒域外各級青年政策經驗的基礎上，立足國情和各地實際發展狀況，因地制宜地積極貫徹落實《青年規劃》，讓我國廣大的青年群體真正從《青年規劃》中獲益。在此基礎上，我國還應加強國際合作，促進我國青年與世界青年的溝通交流，同時可與其他國家建立合法化的政府間合作機制，積極參加區域和聯合國關于青年的各項事務，促進我國青年全面健康發展。