俄羅斯國家青年政策的執行機制與實施

趙小華 孫銘澤

（中國石油大學（華東）外國語學院）

1995年聯合國大會第50屆會議決議《到2000年及其后世界青年行動綱領》中曾指出：“所有青年都是國家發展的重要人力資源，也是社會變革、經濟發展和技術進步的主要動力”[1]。《綱領》主張各國政府根據自身國情，加強對青年的全面教育，改善青年的整體發展狀況；呼吁各國青年發揮創造潛力，推動國家發展。這一綱領的提出極大地推動了各國青年事務的發展，成為青年工作國際化進程中的一個重要里程碑。對于俄羅斯而言，轉型時期成長起來的青年群體有著特殊的意義。成長于國家社會變革洪流中的俄羅斯青年，正處在自身與時代“融合”的階段，即繼承和發展社會規范和社會價值觀的階段。與此同時，他們逐漸從社會發展的旁觀者轉變成為社會生產和國家改革的主要參與者。角色轉變后的俄羅斯青年肩負著俄羅斯國家和民族發展與復興的時代使命，是推進國家發展和社會進程的主力軍。因此，其能否獲得積極發展，擁有良好的綜合素質，已成為影響俄羅斯國家未來發展的重要指標。關于這一點，俄羅斯總統弗拉基米爾·普京曾多次公開提到。如2018年年度記者會上，在回答與青年有關的問題時，普京稱“青年是俄羅斯今日的支柱和未來”[2]，而在2019年度向聯邦會議發表的國情咨文中他再次強調：“青年人的才華、能量和創造力是俄羅斯最具競爭力的優勢之一。”[3]

一、俄羅斯國家青年政策概念的界定

國家青年政策是一國政府為促進青年發展而制定的法律、方針及綱領的總和，它同時包括相應的實施機制。[4]它是衡量一個國家社會發展的重要方面，也是促進國家發展的重要政策機制。根據俄羅斯2020年12月30日第489號聯邦法律《俄羅斯聯邦青年政策法》的規定，俄羅斯國家青年政策是在俄羅斯聯邦中央國家機關、俄羅斯聯邦主體國家機關、地方自治機關各部門間協作以及公民社會制度、獨立法人參與基礎上所實施的集法律規范、金融經濟、組織管理、信息分析、人才和科研支持等各種措施為一體的綜合性措施體系。[5]其目標是確保青年在精神、文化、智力、社會和身體發展以及自我實現等方面享有平等條件；為青年參與社會政治、經濟、科學、體育和文化生活創造條件；增強青年群體內部的種族和信仰寬容；制定一套道德準則，以抵制基于社會、宗教、種族、國籍和其他負面社會現象的極端主義、官僚主義和歧視思想；在家庭關系中培育支持青年家庭的文化和價值觀，以改善俄羅斯聯邦人口狀況。

作為公共政策，其有效性能否得到保障在很大程度上取決于政策執行的過程。公共政策的執行是公共政策執行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等各種行動，將公共政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而實現既定公共政策目標的活動過程，是將政策理想轉化為政策現實、將政策目標轉化為政策效益的唯一途徑。[6]對此，美國學者艾利森（Graham T.Alison）也曾指出：“在達到政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，其余90%則取決于政策的執行。”[7]可以說，政策執行是整個政策活動中最關鍵的一環，而指導政策執行的實施機制則是重中之重，是確保政策執行達到預期目標的重要保障。

二、俄羅斯國家青年政策的執行機制

俄羅斯國家青年政策的實施機制是一個深受本國政治、經濟、社會發展多種因素影響的復雜互動機制體系，其運行過程本身也對國家的政治體制、社會和經濟生活、民族精神等方面產生了重要影響。具體而言，當代俄羅斯國家青年政策的實施機制為聯邦中央與聯邦主體兩級動態協作和線上線下信息支持系統協同聯動。

（一）聯邦中央和聯邦主體兩級動態協作

根據俄羅斯現行法律和國家青年政策相關法律法規規定，青年政策在俄羅斯聯邦中央和聯邦主體兩級層面上予以實施，同時輔之以市政和其他機構、組織和公民等的參與，以動態合作的方式落實相關的政策和規定。

在聯邦中央層面上，根據1997年《俄羅斯聯邦政府法》的規定，俄羅斯聯邦政府負責國家青年政策的制定并對其實施進行法律監管，履行國家青年政策公共服務和公共財產管理職能。整體而言，聯邦中央一級的國家青年政策管理制度是一個十分復雜的系統。其組織構成包括各政府部門和立法機構：俄羅斯聯邦青年事務委員會，俄羅斯聯邦教育部、體育部，國家杜馬等。上述政府部門和立法機構在青年權益保障方面的權力包括：在俄羅斯聯邦境內執行青年政策、制定青年政策領域的規章制度和國家方案、成立青年政策培訓和青年政策實施監測機構，以及通過頒布相關聯邦法律和俄羅斯聯邦總統令，將青年政策的其他權力移交給俄羅斯聯邦實體等。這一具有全面組織和廣泛權力基礎特點的實施體系能夠保障聯邦政府在集中各方力量制定青年政策和處理青年問題時具有較強的協調行動能力，并在優化資源使用方式的同時對計劃活動的執行情況進行快速監測。

在聯邦主體層面上，根據2020年《俄羅斯聯邦青年政策法》的規定，地方政府的職責是制定地區青年政策及其法律法規，提供地區青年政策領域的服務和管理地區預算，以及運營和管理俄羅斯聯邦主體的青年事務機構和市政青年事務機構。其在青年權益保障方面的權力包括：參與青年政策的制定、執行和實施保護轄區青年權利和合法權益的措施、組織和實施面向該地區青年的活動等。由于俄羅斯聯邦各個主體都有其獨特的地理、經濟、人口、文化等特點，因此，地方需根據俄羅斯聯邦中央青年政策模板和本地青年實際發展情況來制定其地方青年政策。[8]具體而言，地方當局是在遵循國家青年政策整體目標，保持國家青年政策整體框架的前提下，因地制宜，在側重于通過立法整合國家青年政策實施主要目標、方向和機制的基礎上，對聯邦層面的青年政策進行補充和調整，從而形成一個有效的執行和監管框架，使地方青年政策能夠真正符合本地區青年發展的現實狀況。例如，俄羅斯哈巴羅夫斯克邊疆區便是基于其地方青年現實發展情況，陸續通過頒布《開展國家青年政策領域社會公益項目競賽》（2012）、《哈巴羅夫斯克2025年前國家青年政策發展構想》（2015）、《哈巴羅夫斯克邊疆區青年和青年政策法》（2015）、《哈巴羅夫斯克邊疆區青年政策發展》（2016）等法令法規，為國家青年政策的實施構建了較為完善的法律保障框架體系。[9]

此外，地方層面在制定和實施青年社會發展方案時，還會考慮到地區的特點和人口傳統，且輔以市政層面的支持。例如，氣候寒冷、人口稀少、交通不便，俄羅斯人口常年呈負增長趨勢，且不斷向西部外流是俄羅斯遠東地區重要的地區和人口發展特點。2010年、2013年哈巴羅夫斯克邊疆區高校青年社會問卷調查結果表明，55%的受訪年輕人渴望永遠離開他們所居住的城市（農村），41%的年輕人則渴望搬到俄羅斯的其他地區居住和生活。[10]因此，青年人才流失，長期吸引不到優質的資本與勞動力成為制約該地區發展的首要因素。鑒于此，在俄羅斯國家青年政策的實施中，基于自身的地區特點和人口發展傳統，遠東地區積極推動青年勞動價值觀念和勞動道德的形成，同時以勞動力移民計劃、“遠東一公頃”計劃、“濱海邊疆區職業指導”計劃、“專業城市”項目等為保障，來積極解決遠東地區青年人才流失問題，確保其經濟生產的關鍵資源和基本條件。

基于這一理念，各聯邦主體在俄羅斯青年政策管理的實踐中逐漸形成了其地方經驗和管理框架，并在與聯邦中央的動態協作中建立了一種“補充合作”模式。如在青年就業、創業領域，俄羅斯的青年創業支持系統便是由聯邦中央（俄羅斯聯邦經濟和社會發展部、俄羅斯聯邦農業部、俄羅斯聯邦青年事務署以及俄羅斯聯邦教育和科學部）和聯邦主體的各組織機構組成，其總體發展方向根據《2020年前俄羅斯聯邦社會經濟長期發展構想》《聯邦預算撥款扶持聯邦主體中小企業計劃》《2025年前俄羅斯聯邦國家青年政策準則》等法規的目標和任務、法律框架予以確定。作為國家對中小企業支持措施的主要政府實施機構，俄羅斯聯邦經濟和社會發展部負責確定面向俄羅斯公民，尤其是俄羅斯青年公民創辦的中小型企業優先支持領域、向小額信貸機構申請貸款，以及建立區域擔保基金等工作。而聯邦主體相關機構則負責區域擔保基金的運作任務。根據地區創業就業的實際情況向處于成長期的科技型、創新型、創業型、吸納就業型的中小企業提供融資擔保服務、創業場地和設備租賃等服務。在青年參政領域，俄羅斯聯邦中央則通過創立青年自治機構“國家青年隊”、發展青年議會制，來尋找、挑選和培養能夠參與社會和政治管理的青年領導人，加強聯邦中央和聯邦主體與青年、青年組織，以及其他組織、媒體間的合作，在各級政府機構中建立能夠代表和維護青年合法權益的有效機制。而聯邦主體除發展地區青年議會制和聯邦青年議會制的共同合作外，會對鼓勵青年參政議政的措施作進一步的延伸。如奧廖爾州政府在《俄羅斯聯邦主體青年議會制的發展》（2003）、《聯邦專項綱要“俄羅斯青年（2001—2005）”》的基礎上，于2012年出臺了《奧廖爾州青年政府條例》，設立“青年政府”這一咨議機構，讓青年積極參與分析奧廖爾州地區當前社會經濟和青年發展狀況，組織青年就該地區社會經濟發展和青年政策執行問題進行討論，以及吸引青年積極參加該地區及聯邦中央青年政策的制定和實施等。

（二）線上線下信息支持系統協同聯動

線上信息支持系統主要是指借助俄羅斯電子政務系統來推行青年政策。在全球互聯網技術不斷發展的背景下，當代俄羅斯的優先任務之一便是實現向信息社會的過渡。自1999年起，俄羅斯相繼頒布《俄羅斯信息社會構想》《信息社會》系列規劃、《電子俄羅斯》系列規劃、《俄羅斯聯邦信息社會發展戰略》系列規劃等文件，從數字經濟、數字政治、數字文化等方面為未來的信息社會發展指明了方向。其中，在數字政治領域的一項重要措施是——推行“電子政府”計劃。“電子政府”是指政府各部門的國家機關以電子方式處理、傳送和分發信息，并通過電子網絡為各類公民提供服務，從而完成公共行政組織工作的政府機構。作為俄羅斯最大的信息擁有者，俄羅斯政府將信息資源共享不僅可以加強政府部門間的溝通，還可以為公眾了解政府信息提供準確、高效的渠道。早在1994年，俄羅斯便發布《關于完善俄羅斯聯邦政權機構信息化領域活動的總統令》，正式宣布建設俄羅斯政府網。2004年則正式提出了“電子政府”的概念。2008年出臺的《2010年前俄羅斯聯邦電子政府建設構想》將政府信息公開和提供國家服務作為電子政府的兩個主要目標，這標志著俄羅斯電子政府總體發展戰略的最終確立。[11]隨著“電子政府”計劃的全面推行和實施，該概念也被引入青年政策實施領域。

在國家青年政策領域，俄羅斯政府主要是通過建立青年政策的信息支持系統來實現信息化。互聯網信息技術的普及使得廣大青年已將其作為信息獲取的重要途徑，他們的活躍陣地也轉移到社交軟件和互聯網世界建立的獨立“社區”。Mediascope調查數據表明，目前，俄羅斯12～24歲年齡段年輕人中的網民比例已幾乎接近100%。[12]因此，高效、準確的信息獲取和反饋途徑對于俄羅斯青年社會參與的發展具有重要意義。對此，《2025年前俄羅斯聯邦國家青年政策準則》中明確規定政府有責任為青年提供電子政務服務，主要包括網上征集意見建議、青年政策內容和執行機構公開、執行過程和結果公開等，這使得青年群體能夠潛移默化地接受并踐行青年政策，極大地提高了俄羅斯國家青年政策的觸達性。

此外，在俄羅斯聯邦國家青年政策實施框架下，俄羅斯聯邦政府于2014年11月29日批準建立了俄羅斯“青年信息統一發布平臺”。該項目由俄羅斯“青年世界”跨地區公共基金會與俄羅斯聯邦國家杜馬共同實施，旨在形成向俄羅斯青年傳播社會信息的有效機制；培養俄羅斯青年對社會的積極態度；塑造和宣傳成功的俄羅斯青年的形象等。該信息平臺統籌青年保健、體育、教育、住房、休閑、工作、公共和私人生活、家庭、國際關系領域的社會信息和網絡教育工作，通過社會公益廣告在俄羅斯青年中普及健康、工作、家庭、寬容、人權、愛國主義、為祖國服務、積極生活和公民地位和責任等價值觀，讓俄羅斯青年積極參與到尋找、創造、使用、分享和普及積極信息和價值觀的過程中，提高了俄羅斯國家青年政策的有效性。

線下部分主要是重點加強科學信息獲取和青年社會服務兩個領域的相關機制。在科學信息獲取領域，俄羅斯國家青年政策從聯邦主體城市和地區信息中心、高等和中等專業教育機構信息中心、企業和社會組織信息中心三個層面為青年群體打造了全方位的線下信息系統。這些線下信息系統對所搜集到的俄羅斯聯邦青年政策執行狀況和青年發展狀況信息進行處理和分析，為俄羅斯國家青年政策的修訂和完善提供數據支持；而在青年社會服務領域，則是不斷加強俄羅斯國家青年政策實施的配套設施建設，從城市配套社會服務機構、地區附加社會服務機構和共和國社會服務機構三個級別層面建立了包括社會服務中心、社會援助中心、社會康復中心、就業中心等在內的青年社會服務機構，為青年提供了全方位的社會保障。例如，在俄羅斯梁贊市政府的領導下，由學校活動中心、兒童協會總部和青年活動中心共同組建了 “潛力青年社會積極性發展中心”。[13]該中心在兒童運動、學校自治、社團發展等領域開展了多方面的活動。如社會俱樂部工作發展中心下設有青年媒體俱樂部、動畫俱樂部、聲樂俱樂部等社團。莫斯科、圣彼得堡等市則建立了青年就業指導中心。這些中心不僅會發布其所在城市的長期就業機會信息，為青年提供臨時的、季節性的和一次性的工作機會，還會對青年勞動力市場信息進行分析和預測，宣傳青年就業相關法律常識，以便從宏觀和微觀兩方面把握青年就業形勢，為青年就業提供有力的信息和服務支 持。

三、俄羅斯國家青年政策執行中面臨的挑戰

通過對俄羅斯國家青年政策執行機制的分析，我們可以看出，目前，俄羅斯國家青年政策已經形成了較為成熟的執行機制。盡管如此，其執行還存在一些問題亟需解決，如行動主體間協作的系統性和協調性不足、評價機制維度的缺失等。

（一）行動主體間協作的系統性和協調性不足

俄羅斯國家青年政策的行動主體主要包括聯邦中央和聯邦主體的立法機關、行政機關，被賦予執行權的其他公共權力機構及公職人員等執行主體，以及青年和青年組織等執行對象。然而，在俄羅斯國家青年政策的執行實踐中，作為政策行動主體的聯邦中央和聯邦主體、執行機構和執行對象兩個維度間的協作卻缺乏良好的系統性和協調性。

1.聯邦中央和聯邦主體執行國家青年政策時脫節

俄羅斯聯邦中央的權力由總統、聯邦會議、聯邦政府和最高法院行使，而聯邦主體的國家權力則由各主體自身的國家權力機構行使，地方自治機關則由當地居民民主選舉產生，不納入國家權力機關體系，享有立法、執行、財稅等廣泛權力。因此，對于俄羅斯各聯邦主體而言，聯邦中央所制定的國家青年政策的大多數規定和目標本質上只是建議性的，這使得部分地區所實施的青年政策與現行俄羅斯國家青年政策存在脫節，表現出滯后性。如烏德穆爾特共和國薩拉普爾市目前所實施的青年政策是根據1999年第120號聯邦法律《預防未成年人失管和違法法》制定的，其內容與俄羅斯現行國家青年政策嚴重脫節，且未制定單獨的市政青年政策發展方案。[14]而別爾哥羅德州現行的青年政策《別爾哥羅德州國家青年政策戰略》還是其2007年根據俄羅斯聯邦政府2006年發布的《俄羅斯聯邦國家青年政策戰略》[15]制定的，此后并未根據俄羅斯現行國家青年政策的發展及時進行修訂和完善。這些問題妨礙俄羅斯聯邦和地方層面青年事務機構統一工作的推進，導致俄羅斯國家青年政策在該地區的執行效果大打折扣。

俄羅斯各地區在社會經濟、教育和文化、收入水平方面存在較大差異。據統計，21世紀初，俄羅斯各地區間的收入差異為13倍。[16]而青年政策獲得有效執行的重要保障是聯邦中央在制定青年政策規劃時能夠統籌全局，地方當局則能夠基于本地區青年發展現實情況的差異性，實施真正適合本地區的青年政策。但當代俄羅斯青年政策執行的現實困境卻是，國家青年政策規定的各優先事項必須在聯邦中央和地方得到具體落實，否則其有效性無法得到保障，而這使得地方政府只能在聯邦中央制定的青年政策體系和框架下工作，缺乏完全獨立的青年政策制定體系和地區青年狀況診斷社會監測系統，以及評估地區青年政策實施效果的通用方法。而所有這些情況在一定程度上阻礙了地方一級政府職能的有效發揮。聯邦中央只有邀請地方當局參與聯邦青年政策具體實施細節的制定，對稅收、勞動、家庭、住房、社會、行政和衛生、地方政府、社會組織、廣告和媒體等領域的法律法規不斷進行修訂和完善，才能夠保障國家青年政策的因地制宜和與時俱進。

2. 國家和青年組織在執行國家青年政策時脫節

國家和青年組織工作脫節的首要表現是政策決策權脫節。在當代俄羅斯，青年政策優先方向的決定權掌握在政府及其相關政權機構，而非青年組織手中，這使得俄羅斯國家青年政策的主體與青年組織間缺乏有效的互動和協調機制，未能做到“上情下達，下情上傳”。國家和青年組織脫節的第二個表現則是政策信息與監管脫節。一方面，政策主體較為多元，惠及青年組織的政策執行涉及國家的絕大多數行政部門，但各部門間的協同機制并不完善；另一方面，俄羅斯國家對于此類政策執行的監督，實際上是處于管理缺失狀態，這導致國家青年政策執行時各執行機構間權責不清，一些政策無法真正觸達青年組織。與此同時，在可及的政策中，一些青年組織由于不占有話語權，無法通過系統的渠道和途徑真實表達和反饋政策的執行和接收情況，且在面對繁雜的法律條文和政策主體時也經常無從下手，所有這些使得青年政策的執行缺乏有力可靠的保障。伴隨著社會的不斷向前發展，青年發展中的新問題、新現象也層出不窮，國家青年政策對青年組織的關注往往滯后于青年組織自身的發展步伐和需求，這在一定程度上阻礙了青年組織的快速健康發展。

（二）評價機制維度缺失

公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策的績效、效率及價值進行判斷的一種評價行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據。[17]預評價、執行評價和后果評價是構成政策評價的三個方面。預評價是對政策執行前方案本身進行的價值、可行性和結果的分析；執行評價是對政策執行過程中決策實施效果的跟蹤反饋研究；后果評價則是根據決策目標的實現程度和實施效果，對決策質量的檢查與核實。[18]在對政策進行評價時，三個方面缺一不可。在國家青年政策的執行實踐中，在俄羅斯大多數地區，評估青年政策有效性的原則和方法均與該地區實行的青年政策的有效性指標密切相關，主要分為兩大類，一是從社會學視角分析青年政策在國家和市政計劃的實施中所產生的社會影響，二是從經濟學視角計算付出和產出的相關成本。但無論是哪一類，對于俄羅斯國家青年政策的評價主要側重于后果評價，如《聯邦專項綱要“俄羅斯青年”》（2001—2005）、《俄羅斯聯邦國家青年政策戰略》的評估方式——青年生活質量和社會化程度，以及根據一些青年人口比例、聯邦預算來衡量青年政策的有效性，這些都是在政策實施一段時間后從政策制定者的角度對政策作為或不作為的后果評價，卻很少對政策執行過程中決策實施的效果進行跟蹤反饋研究。

國家青年政策執行目標的不明確還導致評價標準模糊。有關青年政策執行活動的眾多規范性文件中，在對青年政策的目標進行表述時，通常使用的是“有效的自我實現”“社會化”“可持續的社會經濟發展”“全球競爭力”等較為抽象的詞語，如《俄羅斯聯邦國家青年政策戰略》（2006）將“國家青年政策”定義為旨在為青年社會化和有效自我實現創造條件和機會，確保青年競爭力的國家優先事項和措施。[19]《俄羅斯聯邦青年政策法》（2020）將“青年政策”定義為由聯邦政府機構、俄羅斯聯邦主體機構、民間社會機構、法治實體、企業主和俄羅斯聯邦公民組成的機構間合作執行的法律、金融、經濟、組織管理、信息分析、人事、科學和其他方面的綜合措施，致力于為青年在不同領域的發展和自我實現創造條件，對青年公民進行愛國主義和精神道德教育以實現社會經濟的可持續發展、保持全球競爭力和維護國家安全。[20]但實際上，在青年政策評估的實踐中，根據這些較為抽象的指標來衡量其有效性是極其困難的。可以說，截至2020年年末，俄羅斯國家青年政策領域仍未形成明確的多維度評價機制。因此，今后俄羅斯國家青年政策應進一步明確其政策目標和形成更為成熟的數據治理評估體系，從政策制定者和政策客體角度對國家青年政策的實際執行情況進行多維度的考量，而各級青年政策執行機構則可借助數據治理，主動審視自身在組織、制度、機制、系統建設方面的短板，從而使國家青年政策的制定和執行機制得到進一步的完善。

四、俄羅斯國家青年政策執行機制評價

得益于俄羅斯聯邦國家的高度重視和支持，歷經20余年的發展，當代俄羅斯國家青年政策已衍變成為具有兩級動態協作和線上線下聯動執行機制的國家級戰略性政策，并呈現出下述特點：首先，以公平為立足點，保障青年發展。俄羅斯國家青年政策通過各種協調、補償措施，在就業、教育、住房和社會服務等重要領域盡量實現社會階層間、代際間青年發展機會的公平、平等和公正；其次，以聯動為切入點，激活政策內部發展機制。俄羅斯國家青年政策的實施主體、實施對象、實施內容隨著社會發展處于不斷變化的狀態中，俄羅斯國家青年政策的制定和實施也遵循社會進步和青年發展要求，發展多級聯動實施體系，保障政策運行的動態平衡；最后，以引導為生長點，形成合理社會秩序。社會活動主體青年的行為是可進行規范和引導的，俄羅斯國家青年政策正是針對青年發展需求與社會所能提供的發展環境間的矛盾而引發的青年問題去確立一定的行為準則，從而改變俄羅斯社會人力、物力和財力等資源的空間分布和流動，使青年的各種行為被有效地納入統一軌道。

與此同時，當代俄羅斯國家青年政策的執行仍存在一些問題。在當前執行機制下，俄羅斯地方一級缺乏獨立的青年政策制定體系和地區青年政策執行效果評估通用方法，這導致青年政策的執行在不同地區形成“斷層”，產生政策孤島現象。俄羅斯國內尚未形成完整有效的青年政策評估和監察體系，建立評估標準是青年政策評估工作的起點和核心內容，也是判斷該政策的效果及預期目標進展的重要基礎。為有效實施國家青年政策并在青年工作中取得切實成果，需要對國家青年政策重新進行審視和思考，將其視為一個有著自身機構、組織和財務機制、科學信息系統、專業工作人員和合理評估標準的獨立政策領域，組建專門致力于研究行業高效發展的專家團隊，在了解現代社會和青年發展的復雜性以及調查代際關系的基礎上，從政策主體和政策客體角度分別對各項青年項目的實際執行結果進行詳細分析，制定可量化、質化的多元評估指標。