地方公債的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策研究

葉俊 侯文躍

摘要：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范地方政府舉債，嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，既是深化財(cái)稅改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵之一。我國地方政府存量債務(wù)可控，但局部地區(qū)仍然存在風(fēng)險(xiǎn)，如何才能有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，本文通過淺略的分析，針對(duì)當(dāng)前地方債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)提出可供參考的建議。

關(guān)鍵詞：政府;公債;風(fēng)險(xiǎn)

一、地方公債存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）在制度層面上，地方政府發(fā)行公債缺乏相關(guān)法律規(guī)定

與地方政府發(fā)行公債相關(guān)的法律待完善。2015年，新的《預(yù)算法》開始實(shí)施。2018年，對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修正。新的預(yù)算法取得了重大的突破。在預(yù)算管理上，公開透明、科學(xué)有序、執(zhí)行有效、紀(jì)律嚴(yán)明。在財(cái)政功能上，正確地處理了政府和市場的關(guān)系。但是與地方政府公債還是缺少相應(yīng)的法律法規(guī)。一方面，這種新預(yù)算法也有其缺陷。第一，違法行為的類型不全面。在新預(yù)算法中，主要涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等方面的違法行為，而不涉及預(yù)算審批中的預(yù)算監(jiān)督。二是責(zé)任形式不完備;由于新預(yù)算法增加了刑事責(zé)任條款，使預(yù)算法律責(zé)任的形式包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任，這是一項(xiàng)進(jìn)步，因?yàn)轭A(yù)算法是法律，具有較高的效力水平，有利于追究預(yù)算違法行為，加大懲罰力度。但由于上述原因，只有行政責(zé)任和刑事責(zé)任兩種責(zé)任形式，而沒有經(jīng)濟(jì)責(zé)任，故責(zé)任形式尚不完備。

（二）在地方政府投資水平上，地方公債存在著投資風(fēng)險(xiǎn)

1.地方政府存在著巨大的無形債務(wù)。盡管表面上，有些地方政府的財(cái)政赤字并不大，但實(shí)際上財(cái)政赤字已經(jīng)很嚴(yán)重了。有些地方出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，迫使政府為了維持現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)而出售國有資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)大幅縮水。所以一些專家認(rèn)為，今天的債務(wù)危機(jī)比金融危機(jī)更嚴(yán)重。

2.發(fā)行新債償還舊債。如果地方政府不能償還債務(wù)，則向中央政府申請(qǐng)?jiān)侔l(fā)行公債來償還尚未償還債務(wù)。它造成了嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一旦債務(wù)鏈斷裂，就需要中央政府收拾殘局，讓社會(huì)經(jīng)濟(jì)陷入混亂。片面追求“政績”。地方政府為追求政績，往往會(huì)追求預(yù)算最大化，而非效率最大化。這不但會(huì)使地方政府產(chǎn)生巨大的債務(wù)，而且往往這種約束條件下的公共產(chǎn)品數(shù)量多，較為浪費(fèi);質(zhì)量低，不能滿足民眾的公共需要。

（三）地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險(xiǎn)

這其中包括償債風(fēng)險(xiǎn)、宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等，近年來，一些地方政府長期大量舉債，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過大。造成這些風(fēng)險(xiǎn)的原因很多，可以歸納為以下幾個(gè)方面：第一，信息不對(duì)稱。當(dāng)市場的變化無法有效預(yù)測時(shí)，各種政策的實(shí)施也就無法合理。在市場機(jī)制下，地方政府還受宏觀調(diào)控政策的影響，有時(shí)無法有效地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。第二，財(cái)政分權(quán)制度的缺陷。地方政府擁有較大的管理權(quán);這導(dǎo)致了財(cái)政權(quán)力的分離，盡管中央政府進(jìn)行了一定程度的轉(zhuǎn)移支付，但地方政府在經(jīng)濟(jì)上完全依賴中央政府，把中央政府作為最后的擔(dān)保。第三，利益誘導(dǎo)。為了擴(kuò)大公共投資的傾向，地方政府在缺乏大量資金的情況下，就會(huì)向中央政府申請(qǐng)發(fā)行公債，實(shí)際上這是與國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不符的，也是一種浪費(fèi)。

二、地方公債相關(guān)建議

（一）建立地方公債預(yù)算管理體系

實(shí)施全面的財(cái)政預(yù)算。當(dāng)前，我國地方公債籌資已被納入預(yù)算管理體系，但預(yù)算編制制度還不夠完善，精確度不高，透明度不夠，預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全，流于形式，預(yù)算執(zhí)行不力，預(yù)算約束薄弱。2013年，國務(wù)院把建立“公開透明、規(guī)范完整”的預(yù)算體系作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。開放、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度有利于維護(hù)投資者權(quán)益，將政府收支納入公共視野，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

提高預(yù)算編制的科學(xué)性。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)條件和政策目標(biāo)等宏觀因素，科學(xué)合理地編制政府預(yù)算，確保預(yù)算編制的真實(shí)性和必要性，增強(qiáng)預(yù)算約束的剛性。各地要根據(jù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需資金數(shù)額和當(dāng)?shù)刎?cái)政盈余情況，確定發(fā)行地方公債的大概規(guī)模，并向中央提出具體申請(qǐng)，以求細(xì)化預(yù)算管理，提高預(yù)算編制對(duì)公眾透明。

（一）強(qiáng)化地方債券市場的金融生態(tài)建設(shè)

健全有關(guān)法律法規(guī)，為發(fā)行和流通地方公債創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。地方公債獨(dú)立發(fā)行的前提和保障是法律。因此，必須在法律層面上對(duì)地方公債發(fā)行規(guī)模、發(fā)行渠道進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范和監(jiān)管，特別是要明確地方政府償債責(zé)任及相關(guān)債務(wù)違約措施，才能保證地方公債合理有效的流通。盡管我國在2014年審議通過了新《預(yù)算法》，明確允許地方政府適度舉債，但在舉債規(guī)模和流通方面卻沒有相應(yīng)的規(guī)定。進(jìn)一步推進(jìn)地方公債市場化，完善債券流通制度和責(zé)任追究制度。

推動(dòng)利率市場化。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方債券應(yīng)逐步由政府定價(jià)轉(zhuǎn)為利率市場化。只有在利率市場化的條件下，我們才能更直觀地判斷出市場對(duì)地方公債的需求，以便中央政府更好地進(jìn)行宏觀調(diào)控。在當(dāng)前情況下，我們可以通過推動(dòng)銀行從存貸結(jié)合轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合經(jīng)營，擴(kuò)大債券市場規(guī)模，增加債券品種，促進(jìn)地方債券利率市場化。在利率市場化的背景下，后期我國還可以建立國際債券交易平臺(tái)，推動(dòng)國際債券市場的發(fā)展，進(jìn)一步拓寬我國地方政府融資渠道，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高國際競爭力。

（二）構(gòu)建政府債券風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

1.設(shè)立償債機(jī)制

設(shè)立償債專項(xiàng)基金，保障地方公債安全。我們發(fā)行的地方公債是基于地方政府債券或?qū)ｍ?xiàng)債券的收益。所以，地方公債的安全性并沒有得到很好的保證。建立專門的償債基金，將其納入政府預(yù)算管理，并對(duì)償債基金進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督管理，根據(jù)償債基金的實(shí)際情況，評(píng)估地方公債信用狀況，保障投資者的權(quán)益。

2.設(shè)立財(cái)政緊急控制機(jī)制

管理財(cái)政赤字。政府支出規(guī)模擴(kuò)大，超過了政府收入所能彌補(bǔ)的范圍，是造成我國財(cái)政赤字的主要原因。因此，要使地方政府財(cái)政赤字控制在正常范圍內(nèi)，就必須將地方債務(wù)納入預(yù)算管理體系，使細(xì)化后的政府預(yù)算向公眾公開，增加財(cái)政預(yù)算可讀性，加強(qiáng)公共監(jiān)督，增加地方債務(wù)透明度。要加強(qiáng)政府治理能力建設(shè)，完善和強(qiáng)化政府管理，降低行政成本。同時(shí)，我國政府的職能開始轉(zhuǎn)變，逐步簡政放權(quán)，從激發(fā)市場主體的創(chuàng)新活力和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力兩方面入手，減少直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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重慶工商大學(xué)? 葉俊? 侯文躍