唐宋國家治理盜耕種自然資源土地資產述論

陳明光，靳小龍，毛 蕾

（廈門大學 人文學院，福建 廈門361005）

唐宋的土地產權體系，由自然資源土地資產產權、私田產權和官田產權三大類構成。其中，自然資源是指與人類社會發展有關的，能被利用來產生使用價值并影響勞動生產率的自然諸要素，包括土地、水體、動植物、礦產等。一般而言，我國現代自然資源資產產權體系建設，包括所有權、占有權、使用權、經營權、監管權等不同層面的制度規范。在中國古代，自然資源資產產權制度其實也包括這些層面，并且有過不小的變化。例如，歷代的 “山澤之禁” 或者 “弛山澤之禁” ，都意味著山澤等自然資源資產的所有權、使用權、監管權的變化。①例如，關于秦漢時期的變化，如《漢書》卷一九上《百官公卿表上》載： “少府，秦官，掌山海池澤之稅，以給共養。” （北京：中華書局，1964年，第731頁）《史記》卷三十《平準書》載： “山川園池市井租稅之入，自天子以至于封君湯沐邑，皆各為私奉養焉，不領于天下之經費。” （北京：中華書局，1963年，第1418頁）漢武帝時， “大農上鹽鐵丞孔僅、咸陽言：山海，天地之藏也，皆宜屬少府，陛下不私，以屬大農佐賦。’” （第1429頁）古代自然資源資產產權的變化，也包括水體產權以及與水體相關的自然資源土地資產產權的變化，宋代的 “廢湖為田” 和 “退田為湖” 就是典型事例。唐宋國家對盜耕種自然資源土地資產的治理，不僅涉及產權關系，也關系到財政問題，并且與地方經濟秩序、自然環境保護等的治理也有諸多關聯。關于中國古代的盜耕種，學界尚無專題研究，近期我們撰有《論唐宋國家治理 “盜耕種” 與私有土地產權及財政考慮》一文，對唐宋國家治理盜耕種私有土地問題加以討論。②該文在 “第四屆財稅史論壇暨中國財政史研究的概念、理論與方法學術研討會” （上海華東師范大學，2020年）上發表。本文則論述唐宋國家治理盜耕種自然資源土地資產的相關問題。

一、唐宋有關盜耕種的立法與自然資源土地資產產權

盜耕種，是唐朝首次在法律文本運用的法律術語，并有專項法律條文。《唐律疏議》卷一三《戶婚律》稱： “諸盜耕種公私田者，一畝以下笞三十，五畝加一等；過杖一百，十畝加一等，罪止徒一年半。荒田，減一等。強者，各加一等。苗子歸官、主。（注：下條苗子準此）”①長孫無忌等撰，劉俊文點校：《唐律疏議》卷一三，北京：中華書局，1992年，第244-245頁。這條律文明確地把盜耕種涉及的土地產權分為公有和私有兩大類。這條律文也適用于盜耕種自然資源土地資產。

唐朝針對自然資源土地資產產權有專門的立法。首先，關于水體資源公共產權。《唐律疏議》規定： “諸盜決堤防者，杖一百；（注：謂盜水以供私用。若為官檢校，雖供官用，亦是）若毀害人家及漂失財物，贓重者，坐贓論；以故殺傷人者，減斗殺傷罪一等。若通水入人家，致毀害者，亦如之。” 【疏】議曰：

有人盜決堤防，取水供用，無問公私，各杖一百。故注云 “謂盜水以供私用。若為官檢校，雖供官用，亦同” 。水若為官，即是公坐。 “若毀害人家” ，謂因盜水泛溢，以害人家，漂失財物，計贓罪重于杖一百者，即計所失財物， “坐贓論” ，謂十匹徒一年，十匹加一等。 “以故殺傷人者” ，謂以決水之故殺傷者，減斗殺傷罪一等。若通水入人家，致毀害、殺傷者，一同盜決之罪，故云 “亦如之” 。②長孫無忌等撰，劉俊文點校：《唐律疏議》卷二七《雜律》，第505-506頁。

其次，關于自然資源土地資產產權的歸屬。例如，因水流改道出現的 “新出之地” 的產權處理，唐朝《田令》規定： “諸田為水侵射，不依舊流，新出之地，先給被侵之家。若別縣界新出，依收授法。其兩岸異管，從正流為斷，若合隔越受田者，不取此令。”③《宋刑統》卷一三《戶婚律》 “占盜侵奪公私田” 條引《田令》，北京：法律出版社，1999年，第230頁。水流改道引起的 “新出之地” 本屬自然資源土地資產，具有公共產權的原始屬性。對此唐朝《田令》區分不同情況作出歸屬處理。一是優先補償給被侵失地之家，即成為私有產權；二是 “新出之地” 不在被侵之家屬地的 “別縣” ，則 “依收授法” ，就是根據《田令》的有關規定，先收為公有田地，再酌情授予該縣缺地少地的農戶。但是，如果被水侵之家按規定可以越縣受田，則另作別論。

再如荒地。《唐律疏議》稱： “不耕謂之荒，不鋤謂之蕪。”④長孫無忌等撰，劉俊文點校：《唐律疏議》卷一三《戶婚律》 “諸部內田疇荒蕪者” 條【疏】議，第248頁。可知荒地包括私荒田、官荒田，以及作為自然資源土地資產的無主荒地。對荒地的產權歸屬，唐代法令有三種處理規定：一是荒廢的私田，田主擁有私人產權和優先經營權。例如，唐朝官員選舉考試的一道判案試題是： “諸畿縣置屯田，佃百姓荒地。主令復業，請自耕種，屯司不與。縣司執申，若不還地，人即卻逃。”⑤董浩等編：《全唐文》卷四〇八，賀蘭廣：《對屯田佃百姓荒地判》；卷九〇二，李暄：《對屯田佃百姓荒地判》，北京：中華書局，1983年，第4181、9414頁。可見 “百姓荒地” 的私有產權是縣司為之申訴復業的依據。二是荒廢的公田即官田，仍由官府掌握產權。對于公私荒田的不同產權歸屬，唐《田令》區分得很清楚，《田令》規定： “諸公私[田]荒廢三年以上，有[能]佃者，經官司申牒借之，雖隔越亦聽……私田三年還主，公田九年還官。”⑥天一閣博物館等：《天一閣藏明鈔本天圣令校證（附唐令復原研究）·田令》（下冊），北京：中華書局，2006年，第258-259頁。三是作為自然資源土地資產的 “無主荒地” ，具有公共產權的原始屬性，既允許私人開墾，也可以由官方支配。例如，唐《田令》規定： “諸田有山崗、砂石、水鹵、溝澗之類，不在給限。若人欲佃者聽之。” “諸五品以上永業田，皆不得于狹鄉受，任于寬鄉隔越射無主荒地充。”⑦天一閣博物館等：《天一閣藏明鈔本天圣令校證（附唐令復原研究）·田令》（下冊），第255頁。不過，受 “普天之下，莫非王土” 的傳統觀念影響，唐朝政府對于無主荒地具有普遍性的管轄權和優先處理權，所以《田令》規定官府可以把寬鄉的無主荒地授給五品以上官員充作永業田。五代也是如此，如廣順元年（951）八月，王景言： “幽州饑，繼有流民入界。” 周太祖敕稱： “其滄、景、德管內甚有河淤退灘之土，蒿萊無主之田，頗是膏腴，少人耕種，可令新來百姓量力佃蒔。”①王欽若等編：《冊府元龜》卷一六七《帝王部·招懷第五》，北京：中華書局，1960年，第2012-2013頁。

上述唐朝關于自然資源資產產權的立法規定涉及的土地資產產權，如水流改道的 “新出之地” “無主荒地” ，如果發生盜耕種，也適用以 “盜耕種” 律文論處。

宋朝在自然資源資產產權的立法方面，除水體資源之外，對作為自然資源的土地資產產權進一步作出明確的法律規定。《慶元條法事類集》卷四九《農桑門·農田水利》收錄的《田令》稱：

諸江河、山野、陂澤、湖塘、池泊之利與眾共者，不得禁止及請佃、承買，監司常切覺察，如許人請佃、承買，并犯人糾劾以聞。河道不得筑堰或束狹以利種植。即潴水之地，眾共溉田者，官司仍明立界至，注籍。（注：請佃及買者，追地利入官）②謝深甫等纂修，戴建國點校：《慶元條法事類》卷四九《農桑門·農田水利》，楊一凡等主編：《中國珍稀法律典籍續編》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002年，第684頁。

所引《戶婚敕》也規定： “諸潴水之地（注：謂眾共溉田者），輒許人請佃、承買，并請佃、承買人各以違制論，許人告。未給、未得者，各杖一百。”③謝深甫等纂修，戴建國點校：《慶元條法事類》卷四九《農桑門·農田水利》，楊一凡等主編：《中國珍稀法律典籍續編》，第683頁。《賞格》規定： “諸色人告獲請佃、承買潴水之地（注：謂眾共溉田者），每（取）畝錢三貫（注：一百貫止）。”④謝深甫等纂修，戴建國點校：《慶元條法事類》卷四九《農桑門·農田水利》，楊一凡等主編：《中國珍稀法律典籍續編》，第685頁。這種法令仍然賦予這些自然資源土地資產公共產權的原始屬性。

同時，宋朝也制定了關于土地自然資源土地資產產權轉換的法令。一是對江河 “不循舊流而有新出地” 的處置。《慶元條法事類》卷四九《農田水利》載： “準《田令》，諸田為水所沖，不循舊流而有新出之地者，以新出地給被沖之家（注：可辨田主姓名者，自依退復田法），雖在它縣亦如之。兩家以上被沖而地少給不足者，隨所沖頃畝多少均給。其兩岸異管，從中流為斷。”⑤謝深甫等纂修，戴建國點校：《慶元條法事類》卷四九《農桑門·農田水利》，楊一凡等主編：《中國珍稀法律典籍續編》，第683頁。比起上引唐《田令》，宋《田令》規定 “雖在它縣亦如之” ，進一步突出了被沖之家從 “新出地” 獲得補償的優先權。所謂退復田，既有荒廢的民田，也包括水流新出之地。如果盜耕種，則 “論如《盜耕退復田法》” 。⑥徐松輯、劉琳等點校《宋會要輯稿》食貨一之三〇《農田雜錄》載，紹圣二年（1095）三月三日，工部言： “諸黃河棄堤退灘地土堪耕種者，召人戶歸業，限滿不采，立定租稅，召土居五等人戶結保，通家業遞相委保承佃，每戶不得過二頃。（此處當有缺字）論如《盜耕退復田法》，追理欺隱稅租外，其地并給告人仍給賞。” 從之。上海：上海古籍出版社，2014年，第5961頁。

二是關于堿地的處理。《慶元條法事類集》卷四九《農桑門·勸農桑》引《賞令》稱：

諸有堿地，縣令、佐能勸誘民戶開耕者，先具堪與不堪開耕，看望四至頃畝，報主管官檢察籍記，申州審實，申茶鹽司，于他處差官驗訖，內堪者，令開耕。⑦謝深甫等纂修，戴建國點校：《慶元條法事類》卷四九《農桑門·勸農桑》，楊一凡等主編：《中國珍稀法律典籍續編》，第682頁。

可見堿地作為自然資源土地資產也具有公共產權的原始屬性，如果要讓私人開墾并轉化為私有產權，必須先經官方實地勘察，允許后辦理地籍登記。同時，宋朝《賦役令》規定： “諸人戶開耕堿地種成苗稼者，令、佐親詣驗實，標立頃畝四至，取鄉例立定稅租，以五分為額，仍免四料催科。”①謝深甫等纂修，戴建國點校：《慶元條法事類集》卷四七《賦役門一·拘催稅租》，楊一凡等主編：《中國珍稀法律典籍續編》，第612頁。淳熙六年（1179）五月，浙西提舉顏師魯言： “今鄉民于自己磽確之地開墾，以成田畝，或以陳起租稅，而為人首。聞官司以《盜耕種法》罪之，將何以勸力田者？乞止令打量畝步，參照契簿內元業等則起立稅租，毋得引用《盜耕種法》輒奪而予他人。” 朝廷從之。②徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨六之二七《限田雜錄》，第6100頁。可知堿地經私人開墾后要轉化為私有產權，必須以交納稅收為最終依據。如果能交納稅租，就不予盜耕種論處。

宋朝關于 “堿地” 產權轉換為私有必須以交納租稅為最終依據的立法精神，也適用于荒地。在唐代荒地產權規定的基礎上，宋代進一步把荒地產權劃分為兩大類。一類稱為 “私荒田” 。如徽宗政和元年（1111）七月，臣僚言： “私荒田，法聽典賣與觀寺。”③徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之三一《農田雜錄》，第5963頁。可見 “私荒田” 的產權屬于私人，可由田主在法律允許的范圍內典賣。不過，在戰爭環境下，宋朝政府也有把 “公私荒田” 一起撥充屯田的特殊處置。④李心傳：《建炎以來系年要錄》卷一八五，紹興三十年七月戊戌記事，北京：中華書局，1956年，第3108頁。另一類稱為 “在官荒田” 或 “沒官荒田” “系官荒田” ，其中包括作為自然資源土地資產的 “天荒田” ，其產權歸官方處置。《慶元條法事類集》卷四九《農桑門·勸農桑》引《賞格》稱： “有堿地，縣令、佐能勸誘民戶開耕收刈苗稼者（注：系官荒田有堿，召人請佃開耕，收刈苗稼者，亦準此）三頃，升半年名次；七頃，升一年名次；十頃，減磨勘一年；二十頃，減磨勘二年；三十頃，減磨勘三年。”⑤謝深甫等纂修，戴建國點校：《慶元條法事類》卷四九《農桑門·勸農桑》，楊一凡等主編：《中國珍稀法律典籍續編》，第682頁。政和元年五月，臣僚言：

天下系官田產，在常平司有《出賣法》，如折納、抵當、戶絕之類是也；在轉運司有《請佃法》，天荒、逃田、省莊之類是也。自余閑田，名類非一，往往荒廢不耕，雖間有出賣，請佃之人又為豪右之侵冒，輸官租賦十無一二，欺弊百出，理難齊一。其請佃人戶又以經系官田，不加墾辟，遂使民無永業，官失主戶。公私利害，所系非輕。乞命官總領條畫以聞。

六月，戶部侍郎范坦奏稱：

奉詔總領措置出賣系官田產，欲差提舉常平或提刑官專切提舉，管勾出賣。凡應副河坊沿邊招募弓箭手，或屯田之類，并存留。凡市易、抵當、折納、籍沒、常平、戶絕、天荒、省莊、廢官職田、江漲沙田、棄堤退灘、瀕江河湖海自生蘆草荻場、圩垾湖田之類，并出賣。⑥徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之三一《農田雜錄》，第5962-5963頁。

其中列舉的天荒田、江漲沙田、棄堤退灘、瀕江河湖海自生蘆草荻場等四類，都屬于自然資源土地資產，這時已經明確地被劃歸 “系官田產” 。

宋朝對系官田產中的自然資源土地資產，或予出賣給私人，或撥充職田、屯田等官用，⑦徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨六九之六八載，嘉泰三年（1203）十一月，寧宗南郊赦文稱：官員職田， “在法以官荒及五年以上逃田撥充” 。第8083頁。更多的是招佃取租。如熙寧二年（1069）八月， “中書言：‘黃河北流，今已淤斷，所有恩、冀以下州軍，黃河退背田土頃畝不少，深慮權豪之家與民爭占，及有元舊地主因水荒出外未知歸請。’詔河北轉運司：‘應今來北流閉斷后黃河退背田土，并未得容人請射及識認指占。聽候朝廷專差朝臣往彼，與本處當職官同行標定訖，收接請狀，紐定租稅，均行給受。’”⑧徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之二七《農田雜錄》，第5958頁。元祐五年（1090）十一月戊子，中書省欲差朝官 “詣河北東西、府界沿河，與州縣同括民間冒佃河灘地土，使出租” 。劉摯建議說： “括田取租，固未敢言不可，但恐遣使不便。不若下轉運司令州縣先出榜，令河旁之民凡冒佃河田者，使具數自首，釋其罪，據頃畝自令起租，嚴立限罰。若限滿即差官同河埽司檢按。”①李燾：《續資治通鑒長編》卷四五〇，北京：中華書局，2004年，第10821頁。宣和元年（1119）八月，農田所奏：

應浙西州縣，因今來積水減退露出田土，乞每縣選委水利司諳曉農田文武官，同與知、佐，分詣鄉村檢視標記，除出人戶已業外，其余遠年逃田、天荒田、草葑茭蕩及湖深退灘、沙墜等地，并打量步畝，立四至坐落，著望鄉村，每圍以《千字文》為號，置簿拘籍，以田鄰見納租課比撲，量減分數出榜，限一百日，召人寔封后（投？）狀，添租請佃。限滿拆封，給租多之人，每戶給戶帖一紙，開具所佃田色、步畝、四至、著望、應納租課。如將來典賣，聽依《系籍田法》請買，印契書填交易。②徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之三三《檢田雜錄》，第5964-5965頁。

政和末年，西城所管轄的官田收入中， “盡山東、河朔天荒逃田與河堤退灘租稅舉入焉，皆內侍主其事，所括為田三萬四千三百余頃”③《宋史》卷一七四《食貨志二·賦稅》，北京：中華書局，1977年，第422頁。。這些河灘地土、天荒田、草葑茭蕩及湖深退灘、沙墜等地，都屬于自然資源土地資產，這時都被一一檢視標記為官田，或 “括田取租” ，或 “添租請佃” 。

宋朝在沿承唐朝盜耕種法的基礎上④竇儀等編、薛梅卿點校《宋刑統》卷一三《占盜侵奪公私田》規定： “諸盜耕種公私田者，一畝以下笞三十，五畝加一等，過杖一百，十畝加一等，罪止徒一年半。荒田減一等，強者各加一等，苗子歸官、主。” 律文與唐律相同。北京：法律出版社，1999年，第228頁。，又制定《盜種法》《盜耕退復田法》《盜決侵耕之法》等法律，同時用敕、格、令等法律形式加以補充。這些法令也適用于處理盜耕種自然資源土地資產。宋人對耕盜種行為，也使用 “侵耕冒佃” “侵冒” “冒種” “冒占” “冒佃” “侵冒” 等俗語加以表達。

總之，不管是在唐代，還是在宋代，自然資源土地資產產權都受到法律保護。宋朝進一步擴大唐朝以來政府對自然資源土地資產行使的普遍管轄權和優先處理權，直至把 “天荒田、江漲沙田、棄堤退灘、瀕江河湖海自生蘆草荻場” 等都劃歸 “系官田產” ，明確地賦予官有產權。唐宋國家治理盜耕種自然資源土地資產，就是以這種產權規定和盜耕種法令為法律依據的政府行為。

二、唐宋國家治理盜耕種自然資源土地資產的財政考慮

唐宋國家治理盜耕種自然資源土地資產，無疑具有明顯的財政考慮。

唐朝鼓勵地方官員采取措施，勸課開墾包括自然資源土地資產在內的 “公私荒田” ，以此作為地方官員考績內容之一。唐《考課令》規定： “其勸課農田能使豐殖者，亦準見地為十分論，每加二分，各進考一等（注：此謂永業、口分之外，別能墾起公私荒田者）。其有不加勸課以致減損者（注：謂永業、口分之內有荒廢者），每損一分，降考一等。”⑤杜佑：《通典》卷一五《選舉三·考績》，北京：中華書局，1988年，第87頁。《唐律疏議》還規定： “諸占田過限者，一畝笞十，十畝加一等，過，杖六十。二十畝加一等，罪止徒一年。若于寬閑之處者不坐。” 對此，【疏】議解釋說：

王者制法，農田百畝，其官人永業準品，及老小寡妻受田，各有等級。非寬閑之鄉，不得限外更占。……又依令： “受田悉足者為寬鄉，不足者為狹鄉。” 若占于寬閑之處不坐，謂計口受足以外仍有剩田，務從墾辟，庶盡地利。故所占雖多，律不與罪。仍須申牒立案，不申請而占者，從 “應言上不言上” 之罪。⑥長孫無忌等撰，劉俊文點校：《唐律疏議》卷一三《戶婚律》，第244頁。

顯然，于寬鄉多占之田包括開墾荒地， “律不與罪” 之律也包括 “盜耕種” 律文。但是，【疏】議也指出，在寬鄉墾辟包括荒地在內的 “剩田” ，仍然必須事先向官府申請備案，否則要依 “應言上不言上” 論罪。這體現了唐朝政府對無主荒地所具有的普遍性管轄權。

在唐朝前期，鼓勵開墾荒地最直接的財政效益是可以增收地稅。在唐朝后期，特別是在農業經濟凋弊的階段，唐朝政府采取減免一定年限稅收的政策鼓勵私人開墾無主荒地，提高納稅人的稅負能力，限期過后依然要征收賦稅。例如，代宗大歷四年（769）十二月辛酉， “敕京兆府稅宜分作兩等，上等每畝稅一斗，下等稅六升，能耕墾荒地者稅二升”①《舊唐書》卷一一《代宗本紀》，北京：中華書局，1975年，第294頁。徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨七之四六《水利三》，第6140頁。。太和三年（829）五月，中書門下奏請改善對地方官員政績的考核辦法，其中指出： “如稱墾辟田疇，則云本墾田若干頃，在任已來加若干頃，并須申所司，附入簿籍。如荒地及復業戶，自有年限，未合科配者，亦聽申奏，明言合至其年并收租賦。”②王溥：《唐會要》卷六八《刺史上》，北京：中華書局，1955年，第1204頁。會昌元年（841）正月，武宗制稱： “如有荒閑陂澤山原，百姓有人力能墾辟耕種，州縣不得輒問，所收苗子，五年不在稅限；五年之外，依例收稅。”③王溥：《唐會要》卷八四《租稅下》，第1543-1544頁。五代時期的有關政策也是如此。④例如，后晉高祖天福二年（937）二月敕曰： “宜令逐處長吏遍下管內，應是荒田，有主者一任本主開耕；無主者一任百姓請射。佃蒔三年內，并不在收稅之限。” （《冊府元龜》卷七〇《帝王部·務農》，第793頁）后漢隱帝乾祐元年（948）正月乙卯制稱： “……應天下戶口，夏稅見供輸頃畝稅賦外，一任人戶開墾荒地及無主田土，五年之內，不議納稅。” （《冊府元龜》卷九五《帝王部·赦宥第十四》，第1135頁）這反映出唐五代政府鼓勵開墾自然資源土地資產時經濟效益與財政效益兼顧的政策取向。

有如唐朝，宋朝為了鼓勵墾荒，也制定了免稅、減稅政策。如乾德四年（966），太祖下詔： “自今百姓有能廣植桑棗、開荒田者，并令只納舊租，永不通檢。”⑤《宋大詔令集》卷一八二《政事三十五·田農》，北京：中華書局，1962年，第658頁。《賦役令》規定： “諸人戶開耕堿地種成苗稼者，令、佐親詣驗實，標立頃畝四至，取鄉例立定稅租，以五分為額，仍免四料催科。”⑥謝深甫等纂修，戴建國點校：《慶元條法事類集》卷四七《賦役門·催拘租稅》，楊一凡等主編：《中國珍稀法律典籍續編》，第612頁。“諸己業田已有稅額而后加墾辟若栽植桑柘者，不在增稅之限。”⑦謝深甫等纂修，戴建國點校：《慶元條法事類集》卷四七《賦役門·受納租稅》，楊一凡等主編：《中國珍稀法律典籍續編》，第621頁。至道三年（997）七月，太宗詔： “應天下荒田，許人戶經官請射開耕，不計歲年，末議科稅，直候人戶開耕，事力勝任起稅，即于十分之內，定二分永遠為額。”⑧徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨六三之一六三《農田雜錄》，第7698頁。特別是經北宋末年戰亂對地方農業經濟的較大破壞之后，南宋多次調整包括開墾自然資源土地資產在內的荒田起稅政策。例如，孝宗乾道四年（1168）二月，知鄂州李椿言： “本州荒田甚多，往歲間有開墾者，緣官即起稅，遂致逃亡。乞募人請佃，與免三年六料稅賦，三年之外，以三之一輸官，所佃之田給為已業。至六年，遞增一分，九年然后全輸。或元業人有歸業者，別給荒田耕種。” 獲得批準。⑨徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨六一之八四至八五《墾田雜錄》，第7491頁。

比起唐朝，宋朝治理盜耕種自然資源土地資產時帶有更加明顯的財政考慮。

第一，有關政策法令更加明確地指出，治理盜耕種自然資源土地資產是為了增加稅收，特別是糾查逃稅。以治理荒地的盜耕種為例。哲宗紹圣二年（1095）三月，工部言： “諸黃河棄堤退灘地土堪耕種者，召人戶歸業，限滿不來，立定租稅，召土居五等人戶結保，通家業遞相委保承佃。每戶不得過二頃，論如盜耕退復田法，追理欺隱稅租外，其地并給告人，仍給賞。”⑩徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之三〇《農田雜錄》，第5961頁。高宗紹興十三年（1143）三月，明州上言： “契勘廣德湖下等田畝，緣既已為田，即無復可為湖之理，不免私自冒種，非惟每年暗失官租三千余碩，而元佃人戶詞訟終無由止息，又因緣有爭占斗訟，愈見生事。欲乞依舊為田，令元佃人戶耕種。”?《舊唐書》卷一一《代宗本紀》，北京：中華書局，1975年，第294頁。徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨七之四六《水利三》，第6140頁。紹興十五年（1145）二月，王鈇措置兩浙經界時，上奏說： “人戶將天荒產段并淹泊之類修治埂道，圍里成田，自系額外產土。欲令逐州知、通、令作一項保明，供申朝廷，量行起稅。”①徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨七〇之一二八《賦稅》，第8174頁。孝宗乾道四年五月，湖北運副楊民望言： “諸州荒田，多無人開耕，間有承佃之家盡力墾辟，往往為人告訐，稱有侵冒頃畝，官司從而追納積年稅租，遂致失所。乞自今后，遇有親耕之人，止催納當年租稅，日前者并與蠲放。”②徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨六之一八《墾田雜錄》，第6095頁。乾道年間（1165—1173），湖北轉運司下達處理盜耕種荒田的 “指揮” ： “應見佃荒田之家，如有開辟過數，止令輸納舊稅，更不通計。其妄執契書告訐之人，官司不得受理。”③徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨六一之八七《墾田雜錄》，第7493頁。他們的建議都獲得批準。可見宋朝治理 “盜耕種” 自然資源土地資產的重要目的，在于糾查逃稅，增加田賦收入。盜耕種者只要交納了賦稅，就不以盜耕種論處。這與上述宋朝處理自然資源土地資產產權私有化時以納稅為最終依據的立法精神是一致的。也就是說，宋代實施盜耕種法是把財政利益置于首位的。

第二，出于增加中央財政專項收入的特定考慮。對此可以南宋開展治理盜耕種沙田、蘆場等自然資源土地資產專項行動為例加以說明。

關于南宋初期淮東、浙東、江東三地開展盜耕種沙田、蘆場專項治理的經過，李心傳《建炎雜記》甲集卷一五《都下馬料（淮浙江東沙田蘆場本末）》有專門記載。不過，宋朝對沙田、蘆場產權及應征租稅的治理并不始于南宋。

前已指出，宋朝把沙田、蘆場這兩項自然資源土地資產列為系官田產。沙田，又稱沙洲田、江漲沙田。另有海田，又稱海退泥田④《宋史》卷一七三《食貨上一·農田》載：紹興六年（1136），詔 “諸路總領諭民投買戶絕、沒官、賊徒田舍及江漲沙田、海退泥田” 。第4191頁。，也是同類型的自然資源土地資產。梁克家撰《淳熙三山志》卷一二《版籍類三》 “沙洲田” 條載： “紹圣《常平興修法》：‘陸可為水，水可為陸。海退泥淤沙塞，堿鹵可變膏腴之類，許民陳請，依法成田請稅。’” 其 “海田” 條載： “初，香嚴寺福清上下洋田與民訟不決。熙寧二年，程大卿師孟表其狀于朝，明年可其請，令自今沿海泥淤之處，不限寺觀、形勢、民庶之家，與筑捍為田，資納二稅。” “（福清）海中又有放牧地八百里（海壇里），皇佑中，許民請射如荒田法。今或可耕。”⑤除海田之外，宋朝對海洋自然資源土地資產征收的專項稅收還有 “砂岸租錢” 或稱 “砂岸錢” “砂租錢” ，主要是對寧波一帶海洋漁場、海島田地和海涂征收的，其中一部分征收對象也是自然資源土地資產。參見倪濃水、程繼紅：《宋元 “砂岸海租” 制度考論》，《浙江學刊》2018年第1期。可見北宋時期對于沙田、蘆場、海田的請射開墾和 “成田起稅” ，已經有《常平興修法》《荒田法》可循。

南宋紹興年間，由于軍費開支浩大，中央財政困難，宋廷把出賣或者治理 “兼并之家” 盜耕種沙田、蘆場，作為浥注中央財政的新手段。例如，紹興六年（1136）二月庚戌，高宗根據三省的奏議， “詔江、浙、閩、廣諸路總領賣田監司榜諭人戶，依限投買鄉村戶絕并沒官及賊徒田舍與江漲沙田、海道泥田，昨為兼并之家小立租額佃賃者，永為已業，更無改易”⑥李心傳：《建炎以來系年要錄》卷九八，第1614頁。。其后更是開展對盜耕種沙田、蘆場并起稅立租的專項治理。

紹興二十七年（1157），宋廷為解決和糴 “都下馬料” 的經費來源，決定治理淮東、浙西、浙東三地的盜耕種沙田、蘆場， “將以其租為馬料之費” 。⑦李心傳：《建炎以來朝野雜記》甲集卷一五《都下馬料（淮浙江東沙田蘆場本末）》，北京：中華書局，2000年，第336頁。當年十二月乙未，兩浙轉運副使趙子瀟 “被旨措置鎮江府沙田” ，提出治理方案為： “乞委官檢踏打量，取見的實頃畝數目措置，各隨田地肥瘠高下，輕立租課，就令見租火客耕種，專委知縣拘收樁管。如形勢之家尚敢占吝，不即交割，即具名聞奏，取旨施行。所有以前違法占種人戶收過租課，合盡行追納入官。”①徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之三九《農田雜錄》，第5971頁。李心傳《建炎以來朝野雜記》甲集卷一五《都下馬料（淮浙江東沙田蘆場本末）》載，紹興二十九年五月， “福建江海之濱，亦有新出沙田。戶部聞之，遽下常平司出賣。而殿院任信儒以為，此皆民間自備錢本興修，數年之間，償費未足，望少寬之。乃止” 。第337頁。高宗即下詔： “人戶冒佃，積年收過租課，特免追納。其田疾速拘收措置。”②李心傳：《建炎以來系年要錄》卷一七八，第2929頁。這是要把被盜耕種的沙田、蘆場全部 “拘管” 為系官田產，仍然由現佃人耕種，但轉而直接向官府交租，完全剝奪 “形勢之家” 既有的占有權、出佃權和收益權，只豁免他們之前獲取的租利。次年正月，議事者認為： “拘收入官，固有目前之利，數年之后恐更費力。不若令見占人且行管佃，凈認租課為便。”③徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之三九《檢田雜錄》，第5971頁。這就改為繼續承認形勢之家的占有權和出佃權，但要他們拿出一部分收益作為租課交給官府。我們不妨概括為 “官私分利” 的治理原則。當年二月，高宗詔： “沙田、蘆場止為勢家詭名冒占，其三等以下戶勿例根括。”④徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨八之二至三《檢田雜錄》，第6147頁。六月， “詔浙西、江東沙田、蘆場，官戶十頃、民戶二十頃以上并增租，余如舊。”⑤《宋史》卷一七三《食貨上一·農田》，第4190頁。可見經過討論，宋廷把治理淮東、浙丁、江東三地盜耕種沙田、蘆場的對象，限定為四等以上主戶及形勢之家，對他們詭名冒占超過十頃或二十頃的沙田、蘆場征收租課，作為國家財政的專項收入。這個治理實施方案仍然以 “官私分利” 為基本原則。紹興二十九年（1159），朝廷 “以莫蒙經量沙田、蘆場失實，責監饒州景德鎮稅。遂詔盡罷所增租”⑥《宋史》卷一七三《食貨上一·農田》，第4190頁。。但是，治理工作并未停止。紹興三十二年（1162）九月，趙子瀟言： “浙西、江東、淮東沙田，往年經量，有不盡不實處，為人戶包占。期以今冬自陳，給為已業，與免租稅之半；過期許人告，以全戶所租田賞之。其蘆場量力輕租。” 孝宗詔以馮方措置。⑦《宋史》卷一七三《食貨上一·農田》，第4190頁。十一月，因 “民間以為擾，訴訟不絕” ，孝宗 “乃詔沙田、蘆場指揮更不施行” 。⑧李心傳：《建炎以來朝野雜記》甲集卷一五《都下馬料（淮浙江東沙田蘆場本末）》，第337頁。

總之，紹興末年宋廷治理淮東、浙丁、江東三地的盜耕種沙田、蘆場，分割了形勢之家的一部分既得經濟收益作為中央財政收益。對此，有不少朝臣和地方官員持有異議。例如，御史葉審言對高宗說： “陛下初欲免歲糴馬料，為國便民。然三路遼遠，使者豈能盡行？必有強增其數，以希進者，于有力之家，初無加損，而害及貧民，慮致逃移，坐失稅額。”⑨李心傳：《建炎以來朝野雜記》甲集卷一五《都下馬料（淮浙江東沙田蘆場本末）》，第336頁。莫蒙被貶也是 “言者論其丈量失實，征收及貧民”⑩《宋史》卷三九〇《莫蒙傳》載： “除戶部員外郎。朝廷遣蒙措置浙西、江淮沙田蘆場，上語之曰：‘得此可助經費，歸日以版曹處卿。’蒙多方括責，得二百五十三萬七千余畝。言者論其丈量失實，征收及貧民，責監饒州景德鎮。” 第11957頁。。 “言者” 都聲稱是為貧民請命。然而，盡管治理過程中確實出現超出治理范圍、起稅立租過重等現象，但是有能力 “自備錢本” 開發沙田、蘆場?徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之三九《農田雜錄》，第5971頁。李心傳《建炎以來朝野雜記》甲集卷一五《都下馬料（淮浙江東沙田蘆場本末）》載，紹興二十九年五月， “福建江海之濱，亦有新出沙田。戶部聞之，遽下常平司出賣。而殿院任信儒以為，此皆民間自備錢本興修，數年之間，償費未足，望少寬之。乃止” 。第337頁。，甚至盜耕種1000畝以上或2000畝以上的絕非 “貧民” ，而是 “豪強坐據” 。?樓鑰撰《攻媿集》卷九〇《侍御史左朝請大夫直秘閣致仕王公行狀》稱： “沙田、蘆場議起租稅，民以為病，無敢言者。公乃極論之。其略曰：‘沙漲之地，未嘗耕耨，施工布種，乃是務本之民。既未能如漢置立田科以勸農，而可擾之乎？蘆葦之生，本非種植，各以其力樵刈，必非游手之徒。既未能如古捐山澤之利以予民，而可困之乎？豪強坐據，雖曰非法，然怨不及上。今朝廷遣官增稅，怨始有歸矣。’上感悟，即令罷去，以便貧民。” 文淵閣《四庫全書》，第1153冊，第385頁。這些反對治理盜耕種者，有的是以偏概全，欲因噎廢食，更多的其實是在為 “形勢之家” “有力之家” 代言。

過不到三年，從乾道元年（1165）起，孝宗朝廷再次在淮東、浙西、江東三路開展治理盜耕種沙田、蘆場并 “起理租稅” 的工作。關于其財政考慮，史文明言： “乾道元年，臣僚言：‘浙西、江東淮東路沙田蘆場，頃畝浩瀚，宜立租稅，補助軍食。’”①《宋史》卷一七三《食貨上一·農田》，第4190頁。

乾道年間治理的核心問題，是在 “官私分利” 的原則基礎上，改進 “起理租稅” 的具體辦法。乾道元年七月，臣僚言： “浙西、江東、淮東路，沙田、蘆場多系官戶、形勢之家請買租佃，未立稅額。今朝廷軍食用廣，每歲和糴。乞將官民請買到沙田圍垾成田，見今布種，比附平田，及蘆場頃畝并令立稅。其經官請佃之數，核實頃畝，別行立租。如不愿租佃者，所屬拘收，申取朝廷指揮。” 孝宗下詔派高州刺史幹辦、皇城司梁俊彥與楊倓、張津同共措置。②徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之四三《農田雜錄》，第5975頁。梁俊彥提出， “官民請買之田立稅，請佃之田立租” 。這是要區分不同的產權歸屬，或征稅，或收租。 “沙田折納米，沙地及蘆場并紐折見錢” 。③李心傳：《建炎以來朝野雜記》甲集卷一五《都下馬料（淮浙江東沙田蘆場本末）》，第337頁。九月，措置浙西江東淮東路官田所奏稱：

諸州縣沙田，蘆場有見行法起理租稅，止緣官戶侵耕冒佃，見占頃畝，致失常賦，及租佃人戶計囑州縣從輕立租。昨雖紹興二十八年委官措置，緣督責嚴速，開具不寔，所立租數，不照鄉原體例一等施行，詞訟不已，致有沖改。今來除已立式行下州縣，開具四至，取赤契、砧基照驗。如已經經界，立定二稅，即依舊拘催。內沙田若圍裹成田，已經成熟，即依平田立稅。其官、民戶有侵占寬剩頃畝，及有經官請佃之數，并合取見詣寔，照色額肥瘠，比見立稅上添立租課。仍許見占田人限一月自首，如限滿不首，許諸色人陳告取賞，將所告之數全給告人承佃。……官、民戶請佃沙田、蘆場，別立租。如不愿租佃，即行拘收，或作官莊，或召人請佃，隨宜處置。④徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之四三《農田雜錄》至四四《檢田雜錄》，第5975頁。該方案提出對盜耕種的沙田、蘆場的產權作出兩種處理：一是私有化，征收二稅；一是仍為系官田產，召佃收租。其中特別指出，紹興二十八年（1158）治理時所立租數，沒有依照 “鄉原體例一等” 施行，即缺乏一致的征收標準。⑤按，宋代的 “鄉原體例” 或稱 “鄉例” ，有民間和官府兩種，各地并不一致。參見包偉民、傅俊：《宋代 “鄉原體例” 與地方官府運作》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2008年第3期。

乾道二年（1166）， “輔臣奏：‘俊彥所上沙田、蘆場之稅，或十取其一，或取其二，或取其三，皆不分主客。’朝廷疑之”⑥《宋史》卷一七三《食貨上一·農田》，第4190-4191頁。。乾道六年（1170）二月，朝廷統一制定了分別按經營沙田、蘆場所得征收租、稅的比率，規定： “已業沙田所得花利，每米一石，于十分內以一分立租；已業蘆場等地田主所得花利，紐錢一貫，欲十分內以一分五厘立租。租佃沙田主分得花利，每米一石，欲于十分以二分立租。租佃蘆場等地田主所得花利，紐錢一貫，欲以十分之三輸官。”⑦徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一〇之二七《賦稅雜錄》，第6207-6208頁。這就是也適用于圍田起立租稅的 “省則” 。⑧徐松輯、劉琳等點校《宋會要輯稿》食貨一〇之二一《賦稅集錄》載： “乾道二年五月十一日，詔平江、湖、秀三州已開掘圍田，稅賦即行除訪，將經界后圍田今來不經開掘者，候農隙，州委噩明官分頭詣逐縣，打量的確頃畝，并依省則，紐立合起稅色，保明申州，類聚申省部，隨稅起理。” 第6204頁。八月，言者以為： “向來措置之初，止為有力之家侵耕冒占，而奉行之際，乃并人戶租產口業，一概打量，加立新租數倍，人戶有逃移者。” 孝宗下詔： “已業蘆場、草地所納賦稅，并減五厘，租田與減一分。”⑨李心傳：《建炎以來朝野雜記》甲集卷一五《都下馬料（淮浙江東沙田蘆場本末）》，第338頁。

可知乾道年間治理盜耕種沙田、蘆場的方案，繼續實行 “官私分利” 的原則，由中央財政與以 “形勢之家” 為主的實際占有者分割利益。宋朝對已經實現私有產權轉換的 “已業沙田、蘆場” ，沙田按畝產量征收稅率為9.5%的實物二稅，蘆場按所得計錢征收稅率為10%的貨幣稅；對作為系官田產被私人占有出佃的，沙田以其所得的20%交租米，蘆場以其所得的30%交租錢。總之，宋朝以占有者交納一定數額的租利，作為承認其占有權和經營權的交換條件。于此再次顯示，宋朝治理盜耕種自然資源土地資產是把財政考慮置于首位的。

三、宋朝治理盜耕種自然資源土地資產與地方治理

宋朝治理盜耕種自然資源土地資產與地方治理的關系，就財政經濟利益的博弈而言，有三個博弈方：一是中央政權，二是地方政府，三是地方豪強。就治理效果而言，由于存在著中央與地方的財政收益分配、中央政權與地方豪強的經濟利益沖突，以及地方政府與地方豪強的利益博弈，我們必須區分不同類型的自然資源土地資產，再結合不同博弈方的得失分別作出分析。

首先，關于治理盜耕種沙田、蘆場、海田等。不同于盜耕種熟田，盜耕種此類自然資源土地資產必須先投入較多的人力、物力等生產成本，贏利往往要在數年之后。①李心傳《建炎以來系年要錄》卷一八二載，紹興二十九年五月，高宗下詔戶部停止出賣福建路的新生沙田，因為殿中侍御史任古言： “此皆民間自備本錢興修，數年之間，償費未足。出賣太早，其擾不細。” 第3019頁。《宋會要輯稿》食貨六之三一《墾田雜錄》載，嘉定二年（1210）正月，知湖州王炎奏： “本州境內修筑堤岸，變草蕩為新田者，凡十萬畝，畝收三石，則一歲增米三十萬碩。前日朝旨決其堤岸而毀之，則一歲損米三十萬石。今既許其修筑，復為新田，然必畝納一石，然后官始給據。夫先納米后給據，此富民之利，貧民不便也。不若候其修筑畢工，種藝有收，然后畝納一石。” 第6102頁。所以，有能力盜耕種者有限，多出自 “有力之家” “官戶、形勢之家” 。由于博弈對象相對有限，特別是宋朝中央所采取的 “官私分利” 治理原則，比較能為盜耕種者所接受，加上宋朝中央政權出于增加中央財政收益的迫切需求，加大介入的力度，多次制定和調整有關法規、政策，除了戶部主管之外，還曾先后設立提領官田所、措置浙西江東淮東路官田所作為專管機構，數次派遣朝廷命官下地方主持治理活動，因而治理比較成功。如紹興二十八年的治理效果是： “淮東、浙西、江東三路沙田、蘆場之籍，總二百八十萬畝有奇。凡為沙田，則起催小麥、米、絲；沙地則起催豆、麥、絲、麻；蘆場則起催柴蕟。”②李心傳：《建炎以來朝野雜記》甲集卷一七《都下馬料（淮浙江東沙田蘆場本末）》，第337頁。中央財政獲得不小的收益。這些收益曾經由具有皇帝內庫性質的南庫掌管，如乾道元年、二年共征收得 “租錢六十萬七千七十余緡” ，詔 “并赴左藏南庫送納” 。③徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨六三之二一七至二一八《農田雜錄》，第7728頁。淳熙十年（1183）八月，南庫改隸屬戶部，移交錢物賬目時， “南庫例還戶部沙田錢二十三萬緡，又在其外” 。④李心傳：《建炎以來朝野雜記》甲集卷一七《財賦四·左藏南庫》，第383頁。此后，中央財政繼續向地方財政爭奪這部分收益。例如，《景定建康志》卷四一《田賦志二》載： “沙租云者，沙磧之地，民墾而業之，或以種谷，或以長蘆，而縣乃收其租焉。自淳祐八年，田事所差官經理，縣不得有其租，而隸之總領所。”⑤周應合：《景定建康志》卷四一《田賦志二》，《宋元方志叢刊》，北京：中華書局，1990年，第1998頁。

當然，由于宋廷治理沙田、蘆場之類的盜耕種，采取招標 “增租刬佃” 的形式，其中也存在吏治之弊。真德秀在《申戶部定斷池州人戶爭沙田事狀》記錄的一樁案例頗為典型，從中可以看到從提舉常平司到本州主管官，從原佃人到爭佃人，在 “增租刬佃” 過程中不遵守有關法令的細節。⑥真德秀：《西山文集》卷八《對越甲藁·申戶部定斷池州人戶爭沙田事狀》，文淵閣《四庫全書》，第1174冊，第120-125頁。不過，這些參與爭奪 “增租刬佃” 的人戶都是經濟實力比較雄厚的 “形勢之家” 。總之，相對于治理盜耕種其他自然資源土地資產，宋廷治理盜耕種沙田、蘆場、海田等的財政效益和社會效益都是比較良好的。

其次，關于治理盜耕種圍田、湖田、圩田等。北宋末年到南宋初期，東南地區特別是兩浙的湖田、圍田、圩田等自然資源土地資產開發愈演愈烈，同時存在著嚴重的盜耕種行為。按照宋朝保護自然資源土地資產公共產權的法令，這種盜耕種行為無庸置疑是違法的。正如衛涇上書光宗所說的： “國朝成憲，應江河、山野、陂澤、湖塘、池泊與眾共者，不得禁止及請佃、承買。官司常切覺察，如許請佃承買，并犯人糾劾以聞。及潴水之地，輒許人請佃、承買，并請佃、承買人各以違制論。立法之意，可謂明白。” 他接著指出，在二浙， “自紹興末年，始因軍中侵奪，瀕湖水蕩，工力易辦，創置堤埂，號為壩田。民田已被其害，而猶未至甚者，潴水之地尚多也。隆興、乾道之后，豪宗大姓相繼迭出，廣包強占，無歲無之，陂湖之利，日朘月削，已亡幾何。而所在圍田則遍滿矣。以臣耳目所接，三十年間，昔之曰江曰湖曰草蕩者，今皆田也”①衛涇：《后樂集》卷一三《論圍田札子》，文淵閣《四庫全書》，第1169冊，第652頁。。顯然，對如此嚴重的盜耕種行為，宋廷并沒有放任不管。

如同盜耕種沙田、芒場等一樣，盜耕種湖田、圍田、圩田等也必須先投入較多的人力、物力作為生產成本，獲利的時間也比較長，盜耕種者同樣多是 “有力之家” 。不過，盜耕種圍田、湖田、圩田等對于農田水利資源有著直接的影響，其經濟影響和社會影響更加廣泛。同時，宋代圍田、湖田、圩田等的開發也有階段性，而以南宋為盛。因此，宋朝中央在治理過程中，對中央財政利益的考慮，與地方政府和地方豪強的博弈都更為復雜。

中央政府在治理盜耕種湖田、圍田、圩田等自然資源土地資產時，面臨著短期財政收益與長遠財政收益的沖突。開發及盜耕種湖田、圍田、圩田等之所以在北宋末南宋初愈演愈烈，重要原因之一在于，朝廷出于增加中央財政短期收益如皇室收入、軍費、省稅等的考慮，予以縱容，乃至公開支持。政和年間（1111—1118），浙東由知越州王仲主持的鑒湖湖田化和由知明州樓異主持的廣德湖湖田化就是典型事件。②徐松輯、劉琳等點校《宋會要輯稿》食貨七之四一《水利上》載，紹興三年（1133）三月二十九日，紹興府上虞令趙不搖言： “本縣所管夏蓋等湖一十三處，自廢湖為田，租米皆屬御前，省稅即隸戶部。官吏知有湖田數千碩之利，而不知奪此水利，檢放省稅，歲乃至萬碩。建炎以后，湖租盡入戶部。” 吏部侍郎李光言： “自政和以來，樓異知明州、王仲薿知越州，內交權臣，專務應奉，將兩郡陂湖廢為田。” （第6173頁）有關的研究論文，可參見寧可：《宋代的圩田》，《史學月刊》1958年第12期；梁庚堯：《南宋的農地利用政策》，《臺灣大學文史叢刊》，臺北：臺灣大學出版中心，1977年；鄭學檬：《宋代兩浙圍湖墾田之弊——讀〈宋會要輯稿〉 “食貨” “水利” 筆記》，《中國社會經濟史研究》1982年第3期；張芳：《宋代兩浙的圍湖墾田》，《農業考古》1986年第1期；寺地遵：《南宋時期浙東的盜湖問題》，《浙江學刊》1990年第5期；莊華峰：《古代江南地區圩田開發及其對生態環境的影響》，《中國歷史地理論叢》2005年第20卷第3輯；沈世培：《南宋江南圩田開發中政府公共職能探析》，《中國農史》2017年第2期；沈世培：《南宋江南圩田經濟地位試探》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2017年第6期；等等。

但是，湖田、圍田、圩田等自然資源土地資產的過度開發及盜耕種，也大大破壞了自然生態環境和農田水利的自然系統，危害農業經濟，在旱澇之年表現尤其顯著，從而損害南宋長期的國家財政利益。對此，時人多有揭示。例如，宣和三年（1119）二月，徽宗詔稱： “越州鑒湖、明州廣德湖自措置為田，下流堙塞，有妨灌溉，致失陷常賦。又請佃人多是親舊權勢之家，廣占頃畝，公肆請求，兩州被害民戶，例多流徙。”③徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨一之三三至三四《農田雜錄》，第5965頁。光宗時，衛涇上書批駁 “圍田既廣，則增租亦多，其于邦計不為無補” 之論，指出： “殊不思緣江并湖民間良田何啻數千百頃，皆異時之無水旱者。圍田一興，修筑塍岸，水所由出入之路頓至隔絕，稍覺旱干，則占據上流獨擅灌溉之利，民田坐視無從取水。逮至水溢，則順流疏決，復以民田為壑設。若圍田僥幸一稔，增租所入有幾？而常歲倍收之田，少有水旱，反為荒土。常賦所損，可勝計哉！”④衛涇：《后樂集》卷一三《論圍田札子》，文淵閣《四庫全書》，第1169冊，第652頁。他們所說的對國家財政長遠利益的損害，包括廢湖為田減少了原有耕種面積，降低了畝產量，從而損害了普通納稅農戶人的稅負能力，甚至引起民戶流移，加上因災減免賦稅，結果損失了 “常賦” 。對于其中的得失，時人也有了比較詳細的計算。例如，李心傳在《舊聞證誤》指出： “明、越州鑒湖、夏蓋、白馬、竹溪、廣德等十三湖，自唐長慶中創立，湖水高于田，田又高于江海，旱澇則遞相輸放，其利甚溥。自宣、政間樓異守明，王仲薿守越，皆內交權臣，專事應奉，于是悉廢二郡陂湖以為田。其租悉屬御前。重和元年二月甲子，詔鑒湖田租以備繕修原廟之需，不許他司奏請。他皆類此。由是民失水利，而官失省稅，不可勝計。紹興元年，李莊簡為吏部侍郎，奏請復之。上虞令趙不搖奉詔考究，自宣和元年至今，湖田凡得米三萬三千余斛入御前，而納（減？）放者，省稅米十四萬六千余斛，得不償失。”①李心傳：《舊聞證誤》卷三 “王仲薿” 條，北京：中華書局，1981年，第43-44頁。紹興九年（1139）五月，權發遣明州周綱言：廣德湖 “自政和八年守臣樓異請廢為田，召人請佃得租米一萬九千余石。至紹興七年，守臣仇悆又乞令見種之人不輸田主，徑納官租，增為四萬五千余石。臣嘗詢之老農，以謂湖未廢時，七鄉民田每畝收谷六七石，今所收不及前日之半，以失湖水灌溉之利故也。計七鄉之田不下二千頃，所失谷無慮五六十萬石”②徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨六一之一一〇《水利雜錄》，第7519頁。按，史籍關于紹興年間地方官員對明州、越州廢湖為田得不償失的計算有不同的數字，當是所計算的地域范圍大小不同。如《宋會要輯稿》食貨七之四一《水利》記載，紹興三年三月，紹興府上虞令趙不搖言： “本縣所管夏蓋湖等一十三處，自廢湖為田，租米皆屬御前，省稅即隸戶部。官吏知有湖田數千碩之利，而不知奪此水利，檢放省稅歲乃至萬碩。” 五月，知紹興府張守言： “被旨令相度上虞、余姚兩縣湖田復廢為湖，經久利害以聞。守契勘民戶所納苗米，較兩年號為豐熟，但秋夏雨水稍不應時，其減放之數，以湖田所收補折外，官中已暗失米計四千二百余碩，民間所失當復為數倍。” （第6173頁）施宿等撰《會稽志》卷一〇《水·上虞縣·夏蓋湖》稱： “紹興二年，上虞縣令趙不搖言：‘縣所管夏蓋湖等一十三處為田不便。’吏部侍郎李光奏：‘一方利害，無甚于湖田。乞比較興湖為田以來，所失常賦孰多孰少，自政和以來以湖為田者，乞復為湖。’得旨：‘張守真經久利害以聞，限三日。’知越州張守言：‘上虞縣夏蓋湖改為田者一百三十一頃二十四畝，余姚縣汝仇湖等湖一十三所改為田八十一頃四十九畝，二年內暗失米四千二百三十六石八斗有零，民間所失當復數倍。乞復廢為湖，自此兩縣可望全熟，委是經久，有害無利。’奉圣旨：‘依。仍自三年正月為始。” （北京：中華書局，1990年，第6891-6892頁）徐光啟撰《農政全書》卷一六《水利·浙江水利》載：紹興初，傅嵩卿知越州時，陳橐上《夏蓋河議》稱：夏蓋湖 “涸之為田” 之后， “計司常賦虧失尤多，雖盡得湖田租課，十不補其三四。又況每遇旱歲，湖田亦隨例申訴，官中檢放，與民田等。昨見上虞丞言：‘曾蒙上司差委，相度湖田利害，因點對靖康元年建炎元年，湖田租課，除檢放外，兩年共納五千四百余石，而民田緣失陂湖之利，無處不旱，兩年計檢放秋米二萬二千五百余石。’只上虞一縣如此，以此論之，其得其失豈不較然，民間所損，又可見矣” 。（參見石漢聲校注《農政全書校注》卷一六，上海：上海古籍出版社，1979年，第388頁）。

總之，南宋治理盜耕種以兩浙地區為主的圍田、圩田、湖田、河田等自然資源土地資產時的政策搖擺和成效好壞，中央財政的短期利益和長遠的財政利益之間的博弈是極為重要的影響因素。

在治理中，中央政府與地方政府的博弈焦點是爭奪盜耕種圍田、湖田、圩田等的租稅。宋人指出，宋朝中央在未作治理之前，不少地方政府以 “起立租稅” 為條件，縱容當地盜耕種圍田、湖田、圩田等，將所征租稅作為本級財政的額外收入，自行加以支用。例如，紹興五年（1135）閏二月，知湖州李光言： “自壬子歲入朝，首論明、越間廢湖為田之害。蒙獨罷余姚、上虞兩邑湖田。其會稽之鑒湖、鄞之廣德湖、蕭山之湘湖等處，其類甚多，州縣官往往利為圭田，頑猾之民因而獻計，侵耕盜種，上下相蒙，未肯盡行廢罷。”③徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨七之四三《水利上》，第6138頁。此前他已指出，余姚、上虞兩邑縣收入的湖田租課有 “數千斛”④徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨八之一《水利下》，第6147頁。。光宗時，衛涇上書指出，圍田 “所謂增租，既不系省額，州縣得以移用，徒資貪黷之吏耳！”⑤衛涇：《后樂集》卷十三《論圍田札子》，文淵閣《四庫全書》，第1169冊，第652頁。在這種情況下，中央政府對有些地方退田為湖的決斷就比較明快。如上述紹興二年宋廷對上虞縣夏蓋湖、余姚縣汝仇湖等地退田為湖的決策。而地方政府為了維持地方財政的既得利益，則想方設法加以拖延。史載，紹興五年，李光上奏建議治理 “明、越間廢湖為田之害” 時，還建議： “其江東、西圩田，蘇、秀圍田，令監司守令條上。” 于是高宗 “詔諸路漕臣議之。其后議者雖稱合廢，竟仍其舊” 。⑥《宋史》卷一七三《食貨志一·農田》，第4183頁。同樣的，如果治理會損害中央財政的直接收益，宋廷也會拖延不決。如欽宗靖康元年（1126）三月，臣僚言： “東南地瀕江海，舊有陂湖蓄水，以備旱歲。近年以來，盡廢為田。澇則水為之增益，旱則無灌溉之利，而湖之為田亦旱矣。民既承佃，無復可脫，租稅悉歸御前，而漕司暗虧常賦，多致數百萬斛，而民之失業者眾矣。乞盡罷東南廢湖為田者，復以為湖。” 詔： “令逐路轉運、常平司計度以聞。”①徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨七之四〇《水利上》，第6136頁。顯然，此時退田為湖，必然損害 “悉歸御前” 的租稅收益，結果朝廷不了了之。再如，紹興九年（1139）五月，權發遣明州周綱上奏朝廷，要求廢除廣德湖的湖田，退還租稅， “依舊為湖” 。雖然高宗 “詔依，令轉運司疾速措置申尚書省” 。可是，紹興十三年（1143），明州以 “廣德湖下等田畝，緣既已為田，即無復可為湖之理，不免私自冒種，非唯每年暗失官租三十余石，而元佃人戶詞訟，終無由止息。又因緣有爭占斗訟，愈見生事。欲乞依舊為田，令原佃人戶耕種。” 高宗即加以批準。②徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨六一之一一〇《水利雜錄》，第7519頁。可見周綱的建議在數年間一直沒有被付諸實行。這是因為廣德湖的租課收入屬于中央財政收益。③徐松輯、劉琳等點校《宋會要輯稿》職官四三之一七《提點司》載：建炎三年（1129）正月十一日，吏部尚書呂顧浩等言： “越州鑒湖、湖州廣德湖、潤州練湖所收租課，依靖康元年五月五日指揮，發運翁彥國拘收，專充糴轉般代發斛豆斗本錢，皆系常平司所管田產。始者取充應奉，次取充漕計，見取充發運司糴本。伏望追還常平司樁管，以待朝廷緩急移用。” 第4120頁。

中央政府出于社會經濟影響的考慮，對盜耕種圍田、湖田、圩田等的地方豪強，曾采取比較強硬的治理措施。如紹興十五年（1145）二月，王鈇上報朝廷，稱措置兩浙經界的內容之一是： “人戶將天荒產段并淹泊之類，修治埂道，圍裹成田，自系額外產土，欲令逐州知、通令作一項保明，供申朝廷量行起稅。”④徐松輯，劉琳等點校：《宋會要輯稿》食貨六之四三《經界》，第6108頁。這顯然也適用于治理圍田、湖田、圩田等的盜耕種。

不過，受時局、中央財政狀況、地方吏治等的影響，南宋治理盜耕種圍田、湖田、圩田等的效果，是因時因地而異的。如寧宗時盜耕種的治理就缺乏成效。⑤徐松輯、劉琳等點校《宋會要輯稿》食貨六一之一四六《水利四》載，嘉泰三年七月，臣僚言： “乃者朝廷分遣使者，將奏冊曾經有籍開掘之田，許人戶入米，仍舊圍里，已降指揮，不許稍有過數。竊聞豪民臣室，并緣為奸，廣行圍里，殆且加倍。又連年亢旱，江湖之濱，涂狀旋生，囑托胥吏，偽造干照，或就懸起立稅租，納錢請佃，多圍成田。又所在水蕩，自來止是栽種茭蘆菱荷之屬，不妨潴水。今亦憑籍再圍指揮，影射包占，不顧眾戶灌溉之利。” （第7545頁）食貨六一之一四八載：嘉定七年（1214）七月，臣僚言： “嘉泰以來，權奸用事，私欲橫生。其微至於西湖草塘，亦復徇情，聽民請佃，日漸月積，種荷之地寢廣，而湖面之水愈狹。” （第7546頁）食貨六一之一四九至一五〇載：嘉定十五年（1222）四月，臣僚言： “越之鑒湖，受溉之田幾半會稽。往者累任帥臣時加浚治，故民被其利。今官豪侵占殆盡，填淤益狹，所余僅一衣帶水耳。興化之木蘭陂，始為富人捐金，興筑民田萬頃，歲飲其澤。今釃水之道，多為巨室占塞。” 第7547頁。所以不能籠統言之。

最后，關于治理天荒田的盜耕種。前已指出，宋朝從一開始就立法把天荒田這類自然資源土地資產列為 “系官田產” ，治理法規與政策都比較明確，成為地方治理的常規內容之一。但是，治理能否取得效果，則須視地方政府官員的作為而定。宋朝治理盜耕種天荒田的主要內容也包括 “詭名挾佃” 和包占，和治理盜耕種私有田產的 “詭名挾佃” 和包占一樣，從總體上看是失敗的。現有研究已經指出，宋朝以賦稅征收為主的農村地方治理，依靠的是地方州縣的 “公吏” 以及主要由形勢之家把持的鄉司。州縣公吏與鄉司之間的相互利益輸送，使得南宋中央的賦稅治理難有成效。⑥王棣：《論宋代縣鄉賦稅征收體制中的鄉司》，《中國經濟史研究》1999年第2期。宋朝治理荒田的盜耕種從總體上看之所以成效極其為限，主要也是州縣公吏與鄉司之間的相互利益輸送所致。

四、余論

關于宋朝是否實行 “田制不立” 及 “不抑兼并” 的政策，近年來學術界有所爭論。其中，楊際平先生認為，古今人所說宋朝 “田制不立” 的 “田制” ，其含義之一是指各種土地政策、土地法規；這種意義的 “田制” ，從兩漢至宋代都有。①參見楊際平：《宋代 “田制不立” “不議兼并” 說駁議》，《中國社會經濟史研究》2006年第2期；薛政超：《也談宋代的 “田制不立” 與 “不議兼并” ——與〈宋代 “田制不立” “不議兼并” 說駁議〉一文商榷》，《中國農史》2009年第2期；楊際平：《宋代 “田制不立” “不議兼并” 說再商榷——兼答薛政超同志》，《中國農史》2010年第2期；楊際平：《論北朝隋唐的土地法規與土地制度》，《中國社會科學》2021年第2期。李華瑞先生認為： “在經濟活動中，土地兼并主要是指土地所有權（產權）的轉移” ， “宋朝對于土地兼并（買賣、交易）是不加抑制的，而對于既成事實的土地占有也不能‘制限’” ， “對于土地兼并活動宋朝不加抑制，但是對兼并活動之后不斷生長的兼并勢力對國家賦役造成的危害則有清醒的認識” ，并且采取 “無所不在的抑兼并” 措施。②李華瑞：《宋代的土地政策與抑制 “兼并” 》，《中國社會科學》2020年第1期。他們的這些見解頗值得重視。

如果從土地政策、土地法規和土地產權的角度加以審視，如同本文所考察的，宋朝進一步擴大了唐朝以來國家對自然資源土地資產行使的普遍管轄權和優先處理權，直至把 “天荒田、江漲沙田、棄堤退灘、瀕江河湖海自生蘆草荻場” 等都劃歸 “系官田產” ，明確地賦予官有產權；同時宋朝繼承發展唐朝的《盜耕種法》，制定了《盜種法》《盜耕退復田法》《盜決侵耕之法》等專項法律，并用敕、格、令等法律形式加以補充，作為治理耕盜種自然資源土地資產的法律依據，其中包含著干預土地產權轉移、抑制兼并勢力、維護國家賦稅收益等多種考慮。其實，不止是對自然資源土地資產，宋朝對私田也同樣制定了產權保護制度，實施《盜耕種法》，并制定包括對私有逃田產權處置的有關政策，作為與《盜耕種法》并行的經濟法，其中同樣包含著干預土地產權轉移、抑制兼并勢力、維護國家賦稅收益的意圖。③關于宋朝處理盜耕種私田與土地產權、財政考慮和地方治理的關系問題，我們擬另文論述。

總之，《宋史》卷一七四《食貨志·賦稅》稱： “宋克平諸國，每以恤民為先務……而又田制不立，甽畝轉易，丁口隱漏，兼并冒偽，未嘗考按，故賦入之利視前代為薄。” 這一概括失之籠統。我們應該從更多的角度和不同的層面，去認識和闡釋所謂宋朝 “田制不立” “不抑兼并” 的歷史事實和歷史內涵。