基于城市系統(tǒng)論的政策性金融機構(gòu)作用機制研究

豐子順

【摘? 要】在政策性金融機構(gòu)與城市發(fā)展關(guān)系的已有研究中，兩者之間缺乏有機聯(lián)系，缺少基于系統(tǒng)視角的認(rèn)識。論文基于城市系統(tǒng)論的基本框架，將政策性金融機構(gòu)作為一個適應(yīng)性主體，分析了政策性金融機構(gòu)在城市系統(tǒng)中的作用機制，在此基礎(chǔ)上，通過美國住宅政策性金融機構(gòu)影響城市發(fā)展的案例研究，以期為我國政策性金融機構(gòu)助力城市發(fā)展提供新的思路。

【Abstract】In the existing studies on the relationship between policy-based financial institutions and urban development， there is a lack of organic connection between the two and an understanding based on a system perspective. Based on the basic framework of urban system theory， the paper takes policy-based financial institutions as the adaptive subject to analyze the action mechanism of policy-based financial institutions in urban system. Based on this， the paper studies the cases of American housing policy-based financial institutions affecting urban development， with a view to providing new ideas for China's policy-based financial institutions to help urban development.

【關(guān)鍵詞】政策性金融機構(gòu);城市系統(tǒng)論;作用機制

【Keywords】policy-based financial institutions; urban system theory; action mechanism

【中圖分類號】F299.2;F832.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）03-0099-03

1 引言

政策性金融機構(gòu)多為政府投資設(shè)立或提供擔(dān)保，配合政府政策實現(xiàn)特定目標(biāo)，不以盈利為目的一種特殊的金融機構(gòu)，主要以銀行、保險形式為主。盡管學(xué)界對政策性金融機構(gòu)的作用有諸多質(zhì)疑，但實踐證明，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政策性金融機構(gòu)在一國金融系統(tǒng)中均發(fā)揮著巨大作用，擁有不可替代地位。在我國，白欽先（1989）在其專著《比較銀行學(xué)》中正式提出“政策性金融”這一概念，該書圍繞這一制度的產(chǎn)生背景、基本特征和基本戰(zhàn)略構(gòu)想進(jìn)行了初步闡述[1]。當(dāng)今城市已成為現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動引擎，抽離出城市發(fā)展的歷史沿革，城市作為一個典型的復(fù)雜系統(tǒng)，本身有其自身的特性、演化歷程和動力機制，但目前對于政策性金融機構(gòu)與城市系統(tǒng)關(guān)系的研究，或建立在政策性金融機構(gòu)支持的具體建設(shè)項目的微觀案例研究基礎(chǔ)上，或建立在城市規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀視角分析上，與城市系統(tǒng)本身的特性缺乏有機聯(lián)系，結(jié)合不緊密，因而難以解釋政策性金融機構(gòu)與城市系統(tǒng)之間內(nèi)在的作用機制，更無法有效指導(dǎo)決策者通過政策性金融機構(gòu)推動城市系統(tǒng)健康發(fā)展。本文認(rèn)為，政策性金融機構(gòu)與城市系統(tǒng)的關(guān)系可以應(yīng)用劉春成、侯漢坡提出的城市系統(tǒng)論進(jìn)行分析，城市系統(tǒng)論脫胎于約翰·霍蘭德（1994）提出的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（Complex Adaptive System，CAS）理論[2]，美國圣塔非研究所（Santa Fe Institute，SFI）已應(yīng)用復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論對社會經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行大量綜合性及系統(tǒng)性研究。仇保興（2012）提出了認(rèn)識城市的復(fù)雜系統(tǒng)觀及相應(yīng)的規(guī)劃理念[3]。劉春成、侯漢坡（2012）應(yīng)用復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，搭建出城市系統(tǒng)論，構(gòu)筑了其他學(xué)科應(yīng)用于城市發(fā)展的理論橋梁[4]。孫夢水（2012）基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論提出了認(rèn)識城中村的基本框架。周瑜（2018）設(shè)定城市復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)為認(rèn)知基礎(chǔ)，提出以數(shù)字孿生技術(shù)為實現(xiàn)手段，構(gòu)建實體城市的數(shù)字孿生城市并將其應(yīng)用于雄安新區(qū)規(guī)劃研究。本文以城市系統(tǒng)論為認(rèn)知城市系統(tǒng)的理論框架，對政策性金融機構(gòu)在城市系統(tǒng)中的作用機制進(jìn)行初步研究。

2 基于城市系統(tǒng)論的政策性金融機構(gòu)分析

城市系統(tǒng)論認(rèn)為，城市系統(tǒng)由具有主動性和適應(yīng)性的“主體”（包括人、由人構(gòu)成的組織及人類活動的載體）構(gòu)成，主體以“聚集”“流”“多樣性”“非線性”“積木塊”“內(nèi)部模型”“標(biāo)識”這七個特性為基礎(chǔ)，構(gòu)建起城市系統(tǒng)。根據(jù)城市中不同主體發(fā)揮的不同功能還可以將城市系統(tǒng)有機地解構(gòu)為四個子系統(tǒng)，分別是規(guī)劃子系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施子系統(tǒng)、公共服務(wù)子系統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)。本文將政策性金融機構(gòu)作為城市系統(tǒng)中的一個主體，對其七個特征在城市系統(tǒng)中的作用進(jìn)行拆解分析，并將政策性金融機構(gòu)置于產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)中，探尋與其他子系統(tǒng)的互動關(guān)系。

2.1 城市系統(tǒng)的“主體”

主體是城市系統(tǒng)論中最重要的概念之一，主體是城市系統(tǒng)中的基本元素，是指大量存在的具有主動適應(yīng)性，能夠感受外部環(huán)境、自主學(xué)習(xí)、主動調(diào)整、改變自身以便適應(yīng)環(huán)境的個人、由人構(gòu)成的組織及人類活動的載體。主體之間、主體與系統(tǒng)之間的相互影響和相互作用是一個系統(tǒng)演化的主要動力，也正是主體這種適應(yīng)性造就了城市系統(tǒng)的復(fù)雜性。人作為最重要的“城市主體”，是研究政策性金融機構(gòu)對城市發(fā)展作用的出發(fā)點，建筑物、交通路網(wǎng)等各種能承載人類活動的物體，企業(yè)、社團(tuán)等由人構(gòu)成的組織也是城市系統(tǒng)的主體。

政策性金融機構(gòu)作為城市系統(tǒng)中的一個主體，根據(jù)政府為實現(xiàn)特定目的而設(shè)定的“標(biāo)識”，運用“內(nèi)部模型”為其他主體供給資金“流”，從而引導(dǎo)其他主體在城市系統(tǒng)“聚集”。

2.2 城市系統(tǒng)中的子系統(tǒng)

將城市系統(tǒng)進(jìn)行向下拆分，可進(jìn)一步解構(gòu)為四個子系統(tǒng)：展現(xiàn)同期城市人群在人文、科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的最高水準(zhǔn)，并體現(xiàn)一個城市的學(xué)習(xí)能力、糾錯能力和創(chuàng)造能力的規(guī)劃子系統(tǒng);如同城市的骨骼，支撐著城市發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施子系統(tǒng);為人類在城市生存提供基本保障，在需求與欲望、平等與競爭、穩(wěn)定與創(chuàng)新這兩種截然相反的力量間維系著平衡的基本公共服務(wù)子系統(tǒng);為城市提供發(fā)展動力的產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)。

政策性金融機構(gòu)在城市系統(tǒng)中歸屬于產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)，與其他金融機構(gòu)共同構(gòu)成產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)中的金融“積木塊”，與其他產(chǎn)業(yè)主體共同形成了城市系統(tǒng)發(fā)展的動力。

2.3 城市系統(tǒng)“主體”的特征

2.3.1 “標(biāo)識”和“聚集”

標(biāo)識是引導(dǎo)主體之間相互識別與選擇的一個機制。城市系統(tǒng)中，往往通過規(guī)劃子系統(tǒng)中的主體設(shè)定標(biāo)識，即由政府頒布各種發(fā)展規(guī)劃吸引不同地域人們來工作和生活，從而帶來聚集和發(fā)展。

聚集是指城市系統(tǒng)中各主體通過相互作用，形成更大更高層次主體的行為，聚集是單個主體形成復(fù)雜系統(tǒng)過程中一個重要機制。單個主體的行為模式都相對簡單、容易理解，但當(dāng)大量主體聚集到一起，其復(fù)雜程度超出人們的預(yù)想，簡單的主體間關(guān)系就演變?yōu)閺?fù)雜系統(tǒng)。俗語“物以類聚、人以群分”中的“類”和“群”就說明了標(biāo)識的作用，“聚”和“分”說明了聚集的過程。

城市系統(tǒng)中，政策性金融機構(gòu)主要根據(jù)政府政策行動，如政府特定的產(chǎn)業(yè)政策會給政策性金融機構(gòu)直接的指標(biāo)壓力，讓其為符合產(chǎn)業(yè)政策的特定主體供給資金，或提供保險、擔(dān)保、評級等金融服務(wù)，促進(jìn)主體聚集。政策性金融機構(gòu)自身在城市系統(tǒng)中的聚集主要表現(xiàn)實體機構(gòu)集中營業(yè)，如今世上幾乎各大城市、城市群都已發(fā)展出自己的金融區(qū)甚至金融城，如紐約、倫敦、上海等。

2.3.2 “流”

流是指物質(zhì)、信息、資金等資源在城市系統(tǒng)中的流動，城市主體間通過各種流來實現(xiàn)資源傳遞，流在主體間的傳遞渠道和傳遞速度直接影響城市系統(tǒng)的演化發(fā)展。

政策性金融機構(gòu)帶來的是典型的資金流，資金流具有貨幣的乘數(shù)效應(yīng)，因此，只要在一些關(guān)鍵節(jié)點上注入資源，通過城市系統(tǒng)主體間阡陌縱橫的互動傳遞會帶來投入數(shù)倍的總效應(yīng)。

2.3.3 “內(nèi)部模型”

內(nèi)部模型是城市系統(tǒng)主體間遵循的互動規(guī)則，主體間的物資、信息、資金等會隨著標(biāo)識引導(dǎo)，按內(nèi)部模型設(shè)定的規(guī)則進(jìn)行“流”動。內(nèi)部模型是主體通過對大量經(jīng)驗提煉、歸納并將其轉(zhuǎn)化而成的，通過對內(nèi)部模型變量的改動，可以改變流的變化甚至城市系統(tǒng)的發(fā)展。內(nèi)部模型不是一成不變的，而會根據(jù)外部環(huán)境不斷重塑更新，發(fā)展為最有利于主體間互動的模型。

在政策性金融機構(gòu)中，調(diào)節(jié)存貸款利率政策可看作內(nèi)部模型的具體例子。

2.3.4 “積木塊”

積木塊與主體的區(qū)別在于主體是城市系統(tǒng)中不可拆分的基本元素，而積木塊可以根據(jù)需要在分析城市系統(tǒng)過程中進(jìn)行拆分。積木塊不是簡單的多主體聚集，它來自對內(nèi)部模型中那些已被有效性檢驗過的主體的聚集，當(dāng)內(nèi)部模型調(diào)整時，主體會進(jìn)行相應(yīng)組合調(diào)整，形成新的積木塊。

在城市系統(tǒng)分析中，可以將政策性金融機構(gòu)與其他非政策性金融機構(gòu)共同組成一個金融積木塊進(jìn)行整體分析，亦可將金融積木塊進(jìn)一步細(xì)分，對銀行積木塊與非銀行積木塊等進(jìn)行分析。

2.3.5 “非線性”和“多樣性”

非線性是指城市系統(tǒng)的主體之間不是單向、簡單的影響，而是雙向、交互的關(guān)系。城市系統(tǒng)中影響主體的各種因素不可計數(shù)，且主體間互動關(guān)系極其復(fù)雜多樣，從而最終使城市系統(tǒng)呈現(xiàn)非線性發(fā)展。

多樣性是區(qū)分復(fù)雜系統(tǒng)與簡單系統(tǒng)的一個明顯標(biāo)志。多樣性是環(huán)境變化的產(chǎn)物，系統(tǒng)發(fā)展過程中不能適應(yīng)環(huán)境的主體會逐漸消失，能夠適應(yīng)環(huán)境的主體會產(chǎn)生并填補，并經(jīng)過非線性發(fā)展而產(chǎn)生多樣性，它不是偶然的，而是主體動態(tài)地適應(yīng)環(huán)境而孕育的新形態(tài)。

非線性意味著經(jīng)過一定時期，主體間會產(chǎn)生幾乎無窮的差異性，從而導(dǎo)致多樣性產(chǎn)生，正是由于城市系統(tǒng)主體發(fā)展非線性，各國政策性金融機構(gòu)的發(fā)展路徑和現(xiàn)狀才各不相同，當(dāng)人們將政策性金融機構(gòu)放置于不同國家的城市系統(tǒng)中觀察時，發(fā)現(xiàn)各國的政策性金融機構(gòu)如今在所有制形式、參與市場方式、服務(wù)領(lǐng)域上已變得迥然不同，這也使得對政策性金融機構(gòu)影響城市系統(tǒng)的分析工作難以用傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)方法完成。

政策性金融機構(gòu)與城市系統(tǒng)其他主要主體的關(guān)系見圖1。

3 以點見面——美國住宅政策性金融機構(gòu)對城市系統(tǒng)發(fā)展的影響

政策性金融機構(gòu)對城市系統(tǒng)發(fā)展的影響廣泛深遠(yuǎn)，本文通過美國住宅政策性金融機構(gòu)影響美國城市發(fā)展這一案例簡述其作用機制。

3.1 美國住宅政策性金融機構(gòu)概述

美國住宅金融機構(gòu)發(fā)展較早且較有特點，其主要分為一級市場住宅金融機構(gòu)和二級市場住宅金融機構(gòu)。一級市場上，購房借款人向住房抵押貸款經(jīng)營機構(gòu)申請貸款，市場參與者主要包括住房抵押貸款經(jīng)營機構(gòu)和住房抵押貸款擔(dān)保機構(gòu)，除部分擔(dān)保機構(gòu)外，均為商業(yè)性金融機構(gòu);二級市場上，住房抵押貸款經(jīng)營機構(gòu)出售住房抵押貸款以便回籠資金，出售的住房抵押貸款在經(jīng)政府或私營擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保后，可以發(fā)行住房抵押貸款證券（Mortgage Backed Security，MBS），將其出售給投資者，目前，美國住宅政策性金融機構(gòu)集中于二級市場。

3.2 美國住宅政策性金融機構(gòu)對城市發(fā)展的影響

根據(jù)1913年《聯(lián)邦儲備法》規(guī)定，全美國劃分為12個聯(lián)邦儲備區(qū)，每個儲備區(qū)相對獨立管轄業(yè)務(wù)，儲備區(qū)的設(shè)立避免了粗暴碎片化按州行政邊界進(jìn)行管轄權(quán)地理分割，在儲備區(qū)中，金融政策保持穩(wěn)定一致，便于資金流聚集。彼時美國城市發(fā)展方興未艾，由于人口大量向城市聚集，必然帶來住房緊張問題，如何讓城市居民及時獲取住宅信貸資金，是解決住房問題的關(guān)鍵。

從城市系統(tǒng)論視角分析，美國的主要解決方法有兩點：一是設(shè)定“標(biāo)識”，美國政府發(fā)布了一系列住房領(lǐng)域指導(dǎo)政策。1937年頒布的《國民住宅法》規(guī)定聯(lián)邦政府出資，由地方政府負(fù)責(zé)建造廉價、衛(wèi)生、合乎標(biāo)準(zhǔn)的公共住房供低收入家庭租用，隨后于1965年頒布《城市與住房發(fā)展法》，1990年頒布《國民可承擔(dān)住宅法》等一系列解決住宅問題的法律，從而以法律的形式引導(dǎo)資金投入居住領(lǐng)域。二是改變“內(nèi)部模型”。“兩房”通過固定抵押貸款利率將美聯(lián)儲利率等貨幣政策傳導(dǎo)至住房抵押貸款的一級市場。根據(jù)房地美公司披露的住宅固定抵押貸款利率數(shù)據(jù)，1971-2019年，住宅30年固定抵押貸款利率由7.54%降至3.94%，手續(xù)費率由1.11%降至0.52%，1991-2019年，住宅15年固定抵押貸款利率由8.41%降至3.39%，手續(xù)費率由1.76%降至0.48%。與此同時，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，美國城市化率從1971年的73.61%發(fā)展到1991年的75.7%，截至2018年底為82.26%。

可以看出，美國政府將一系列住宅相關(guān)法律政策作為“標(biāo)識”釋放出明顯信號，美聯(lián)儲配合調(diào)整“內(nèi)部模型”，使得利率整體下降，然后通過住宅政策性金融機構(gòu)把資金傳導(dǎo)至一級市場，最后購房者獲得資金購買住宅，見圖2。加之美國自羅斯福新政到冷戰(zhàn)結(jié)束前半個多世紀(jì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施大量建設(shè)，產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施子系統(tǒng)帶來的就業(yè)機會進(jìn)一步促進(jìn)資金“流”和人“流”不斷在城市求學(xué)、工作、置業(yè)、定居，形成“聚集”，促進(jìn)城市發(fā)展。逐漸零散、規(guī)模不一、聯(lián)系較弱的單個城市通過不同主體聚集作用機制結(jié)合在一起，形成多城市在一定區(qū)域空間內(nèi)的聚合發(fā)展的城市群。如今美國已形成了東北部波士頓——華盛頓城市群、太平洋沿岸圣地亞哥——舊金山等世界級城市群。

美國住宅政策性金融機構(gòu)的關(guān)鍵樞紐地位同時也帶來了巨大災(zāi)難，由于監(jiān)管的缺失，“兩房”和美國金融機構(gòu)的無節(jié)制創(chuàng)新，將抵押貸款分級打包再多次售賣，金融創(chuàng)新導(dǎo)致復(fù)雜性的提升帶來金融鏈條脆弱性的增長，這也改變了住宅政策性金融機構(gòu)提供資金流的內(nèi)部模型，致使美國房地產(chǎn)泡沫愈演愈烈，最終次貸危機爆發(fā)。

4 結(jié)論與展望

城市系統(tǒng)的健康良性發(fā)展關(guān)系到所有居民的利益，從規(guī)劃子系統(tǒng)中政府主體角度出發(fā)，結(jié)合本文案例，提出以下三點啟示：第一，政府應(yīng)認(rèn)識到城市系統(tǒng)是由大量“活”的主體組成，應(yīng)當(dāng)拋棄過去固化、僵硬的管理機制，積極與其他城市群主體進(jìn)行互動，通過不斷調(diào)整政策，設(shè)定明確標(biāo)識，修改內(nèi)部模型，影響城市群系統(tǒng)的發(fā)展，從而達(dá)到管理目的。第二，要想實現(xiàn)城市系統(tǒng)發(fā)展，必須在城市間打破區(qū)域行政分割，使得勞動力、資金、技術(shù)和信息等要素更順暢地向城市聚集，降低交易成本。城市共享的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)會比城市原來各自獨立運行時期非線性增長，為各主體聚集提供可靠的支撐。第三，由于資金具有乘數(shù)效應(yīng)，一旦監(jiān)管出現(xiàn)漏洞，勢必會造成資金迅速投入某一領(lǐng)域形成泡沫，因此，必須對政策性金融機構(gòu)供給的資金進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，監(jiān)管范圍包括政策性金融機構(gòu)本身及資金使用方，對政策性金融機構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品實行審批制，避免造成資金空轉(zhuǎn)甚至形成泡沫，保證資金流入需求領(lǐng)域。

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