反家暴治理體系的構建現狀及對策探析
——以杭州市為例

黃學溢

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

根據《反家庭暴力法》第一章第二條之規定：家庭暴力是指家庭成員之間以毆打、捆綁、殘害、限制人身自由以及經常性謾罵、恐嚇等方式實施的身體、精神等侵害行為。家庭暴力嚴重破壞家庭幸福和諧，輕者導致受害者受傷，重者導致受害者喪命。根據法律法規的授權，政府職能部門及時介入家庭有法可依，在社會綜合治理的大背景下，從事反家暴工作的有關部門通力協作，致力于將家暴治理提上現代化進程。

一、反家暴治理體系的工作現狀

我國已基本形成了反家暴的多機構合作干預機制：以政府指導各職能部門分工配合，婦聯擔當組織、協調、指導、督促的角色，在國省市縣鄉各級部門治理家暴中形成介入網絡。杭州市各部門現有的反家暴模式與之類似，以公安、婦聯為觸角，其他部門后續跟進解決的形式。（如圖1）

圖1 家暴治理體系示意圖（部分）

（一）公安成為每戶家庭堅強的后盾

公安機關在家暴治理體系中處于核心地位，“有事撥打110”廣為流傳，最先接觸到家暴案件的公安機關起到了關鍵作用。在防治家暴工作中，行政機關是公權力的一個主要組成部分，可以在家暴發生的事前、事中、事后進行全過程的合理合法的介入與干預。［1］公安機關作為國家的暴力機關，具有行政強制權，是受害者最后的安全保障。造成受害者輕傷及以上的，公安機關可以依法追究施暴者的刑事責任。對于未造成嚴重后果、情節輕微的，可以適用治安調解，也可以依據受害者實際傷勢情況與情節作出是否行政處罰的決定及種類，如：批評教育施暴者、開具《家庭暴力告誡書》、處以罰款、警告甚至行政拘留等行政處罰。但在一些有一定社會危害性的家暴案件中，在家屬極力反對的情況下，公安機關很難直接對施暴者進行處罰，治安拘留反而起到了不好的效果，公安機關可以根據案件性質移交給其他部門進一步處理。如將案件移交給婦聯，由婦聯的工作員對案件進一步處理，剛柔并濟，多管齊下，徹底解決矛盾。若僅靠公安機關處理家庭暴力糾紛，限于警力資源不足、行政強制機關執法者身份、專業能力欠缺等影響因素，處置效果會大打折扣。

（二）市婦聯與公安協同作戰

杭州市公安局與杭州市婦聯聯合成立“杭州婦聯110聯動平臺”，婦聯通過聯動平臺共享到家暴類警情信息。婦聯對前一天發生的家暴案件進行回訪，回訪采用兩種形式：一是對于受害者發送關心類短信，關心受害者的身心狀況，詢問是否需要幫助，安撫受害者。二是通過電話回訪，了解最新的家庭關系進展、民警的處置結果、雙方是否已解決家庭糾紛、提供法律咨詢與心理咨詢等服務，并根據實際情況提供可行的建議措施。婦聯通過電話回訪與簡要案情的資料評估家暴的危險程度，必要時通知社區、街道的工作人員協助現場走訪，主動介入到家庭內部的糾紛中。而江干公安與區婦聯走在杭州市反家暴聯合行動的前列，實行聯動“出警”：民警在一線接到家暴警情后，直接將警情具體信息傳達到工作群中，婦聯的工作人員（調解員）隨后到達現場，處理矛盾，化解糾紛。婦聯為受害者提供心理疏導與法律咨詢等服務，若夫妻雙方達成一致，可前往婦聯現場調解家事。為了能夠高效實現上述措施，杭州市婦聯通過公開征集民間非政府組織機構的相關競選，使用政府財政預算購買民間組織的服務，為廣大家暴受害者提供幫助。

（三）其他各部門的配合

反家庭暴力的工作是整個社會部門聯合的過程。公安、檢察院、法院、司法、民政、教育、衛健委、新聞出版廣電局、總工會、團區委、婦聯、殘聯等相關部門都在為反家暴工作做出自己的努力。近年來中央一直推進服務型政府的建設，轉變政府職能，其他各政府職能部門的協同參與有利于反家庭暴力工作的開展。筆者列舉了其中幾項具有典型性、代表性的部門實施的相關措施。

1.對于需要調解的家庭

“平安杭州”的建設推動了多元化糾紛調解機制，杭州堅持發展“楓橋經驗”，逐步建立了“和事佬協會”等以合作共治為原則的多元合作矛盾調處機制。在傳統型小社會中，更多的是街坊鄰居親朋好友的介入參與調解。而現在，夫妻雙方可以到社區、街道、法院等調解辦公室請求人民調解，可以在公安機關的主持下進行治安調解，可以到司法局進行司法調解，也可以到一些民間調解組織進行調解，雙方當事人可以自行選擇，充分尊重雙方的意思自治。調解的方式多種多樣，目的都是為了解決矛盾，化解糾紛。

2.對于需要法律幫助的受害者

受害者可以尋求司法局進行法律援助或是單獨委托律師，向法院起訴離婚或申請人身安全保護令，通過法律渠道維護自身合法權益。維權時可請求公安機關協助提供家暴的相關證明（包括當時的出警記錄、驗傷報告、調解協議、開具的告誡書等），也可以請求婦聯等單位提供必要的協助，法院會根據受害者的訴求與實際情況即時判決以維護當事人的權利。若是能夠得到政府相關部門的支持，受害者進行維權活動會更加便利。

3.對于需要緊急庇護的受害者

在一些極端的案例中，家暴案件中處于弱勢地位的一方若是沒有經濟獨立，完全依賴于施暴者一方的，受害者可能會出現無家可歸、有家不敢回的現象。民政單位管理的民政避難所是政府設立可以臨時保障受害者的人身安全的場所，能夠保障基本的飲食與住宿條件。

二、反家暴治理體系中存在的不足

隨著城市化進程的加快，多層住宅成為城市居住的主流模式，社區內鄰里關系淡漠，“家丑不外揚”，往往家庭內部發生的矛盾糾紛外人難以察覺，更無從化解。原來傳統的觸及社會各個角落的那種鄰里之間守望相助的有效管理控制體系，在許多地方已名存實亡，而新的覆蓋全社會的治安防控基層社會治理體系未能完全建立，導致治理能力的缺失。

（一）基層治理資源緊缺

在反家暴工作中財物保障、考核監督、信息共享平臺等方面建設薄弱，相關部門口頭支持多、提出要求多，提供指導和支持較少，如未積極配備必需人員、未積極提供必需的充足經費等現象。以公安機關為例，作為反家暴工作的核心力量，基層警力不足已是公認的問題，轄區較大的派出所一天就要處理幾十起警情，值班民警更是24小時不停歇地工作，每位民警不僅要處理家暴警情，還需處理轄區內發生的其他治安案件，加上有時還需參加宣傳、大清查、走訪等治安管理活動，工作壓力之大使民警疲憊不堪，導致處置家暴案件時力不從心。因此，對嚴重影響家庭和諧與穩定的反家暴的糾紛化解工作，必須作為相關部門的重要工作職責加以明確，緩解基層警力資源緊缺的問題。

（二）機構間職責分工模糊

目前，杭州雖然初步建立了“多元共治”“整體聯動”的基層社會治理體制機制，但總體而言，還處于淺層次、低頻率、短效化的協同，政府不同層級間的縱向聯動以及部門之間、政社之間的橫向協同機制仍不順暢。由于上述有的政府部門理解存在偏差，加劇了一些基層組織和部門簡單化地認為，反家暴工作只是公安一家的事情，與己無關。導致“獨木不成林”、彈唱不出社會治安綜合治理和反家暴的“協奏曲”。

（三）部門間存在信息壁壘

部門間信息共享程度不夠，溝通不夠順暢，導致一些顯性、可化解矛盾糾紛的案件不夠深入有效。如存在著有的公安機關接觸家暴警情、進行調解談話告誡后，相關情況社區或婦聯未能及時了解，也就未做后期跟蹤回訪；被公安機關多次因家庭暴力處罰的施暴者人員信息，未能實現與社區、婦聯等部門共享，因而難以落實對此類重點對象的管控，相關單位對施暴者的前科行為并不了解，處置效果大打折扣。以上種種部門間的信息壁壘都導致矛盾糾紛化解工作效率低下，反家暴工作推進效果甚微。

（四）多元矛盾糾紛化解的局限性

有效的多部門聯動的多元化解機制尚存在著一些不足，特別是針對“家長里短”類矛盾糾紛調解機制建設相對滯后、力度偏弱。公安機關、婦聯、街道、社區、司法、法院等多部門都設有人民調解員，各地各部門的調解政策、調解水平、知識儲備參差不齊，化解矛盾糾紛的隊伍力量配備不足，管理培訓不夠，從業人員年齡偏大等都是基層部門的常見問題。很多調解員為了達到考核績效，草率調解，流于表面，在調解過程中一定程度上存在著簡單化“和稀泥”現象。對有的對象，工作目標明確，但調解深度、效果不佳；有的則因當事人是“外來”“臨時”，對象不明，無法開展調解工作。加之有的地方開展考評，注重“量”而非“質”，也十分不利于上述問題的及時糾正。對矛盾糾紛的接待受理、分流指派、協調調度和督辦指導等四項職權沒有完全落實到位，直接影響其作用發揮。

三、健全反家暴治理體系的若干思考

（一）引導文化觀念、加強普法宣傳工作

近代以來，我國政府致力于提升婦女地位，并取得良好效果。應繼續堅持男女平等的基本國策，營造對家暴零容忍的社會氛圍，引導人民正確的文化觀、思想觀、價值觀。充分發揮政府職能部門的社會引導和規制影響，必要時走訪基層人民群眾了解價值導向，因地制宜，消除落后封建的思想觀念。同時正確引導下一代青少年的平等兩性觀，構建“男女平等”的家風建設，以家庭為單位，鼓勵兩性平等。

針對我國法制教育還存在一定不足的情況，在正確引導文化觀念的基礎上，要加強法制宣傳教育，貫徹落實依法治國的基本方略。首先相關部門作為領導者自然成為法制宣傳教育的責任主體，面向群眾要做好法制宣傳教育的傳授者，形成政府主導、民眾參與的法制宣傳模式；其次要鼓勵社會各界參與法制教育的學習與傳授，包括律師、法官、檢察官等法律職業者，一些民間組織和各類媒體等，提高法制宣傳的效率和覆蓋面；再次要完善法律咨詢的相關制度，耐心講解，循循善誘，讓更多的群眾能夠享受高質量的法律服務，增強法律意識。

（二）提高調解質量、深化多元調解機制

為了提升調解員的個人素質、調解水平、服務質量等專業素養，需定期組織相關專業能力提升培訓。同時建立調解員分類回訪過往案件制度：以公安機關處理意見作為參考，根據家暴次數、情節、受傷程度等具體情況進行評估，將家暴案件分等級處理。一級事件應當聯系區婦聯工作人員或社區調解員（社工）等前往家庭現場訪問，幫助調解。二級事件應存檔，具有未來可能復發的潛在性，做到定期回訪。三級事件是一些行為顯著輕微的事件經過處理后可以忽略。不同嚴重程度的家暴案件分等級處理，篩選分流危害性高，中，低三種不同社會危害程度的家暴案件，必要時與考核績效掛鉤，責任倒查等，使調解員對每一起調解案件負責，做到一案一調解。

在落實調解員責任制的基礎上，深化多元化糾紛調解機制。多元化糾紛調解機制的創建有利于當事雙方自主選擇信任的部門或者調解員進行調解，提高調解的效率和效果，貫徹“專業的人做專業的事”原則。并且可以重整現有社會資源，依托鄉鎮、街道、社區等基層調解組織，動員網格員、德高望重的鄉賢、退休老黨員干部、社區律師、婦女代表等當地有一定威望的人士參加兼職調解工作。在當事人自愿合法的前提下，依托熟人社會關系，選用有威望的調解員進行調解效果更好。

（三）加強部門間聯動、健全社區網格化治理［3］

一方面可以擴大聯動部門的范圍，將社區、村委會、司法局、教育局、衛健委等其他部門共同納入聯動模式中。公安機關為“第一責任人”，接觸到家暴案件后進行分流，若要將相關案件移交給其他部門處理，應當在聯動平臺上標明步驟與進度，以便其他部門更好地處理該案件。另一方面，補足多部門聯動平臺警情信息的滯后性。公安機關的接處警是一套快速反應系統，從接警到出警警情下達順暢迅速，遵循“時間就是生命”的原則。多部門聯動平臺上的家暴警情傳達若能夠同步“110接處警”系統，其他職能部門也能夠在第一時間做出反應。因此，合理地配置聯動模式既減輕了公安機關的壓力，避免造成公安部門單打獨斗的局面，也提高了其他部門的行政效率，使得家暴案件得以盡快地處置。在加強部門聯動的同時也要分配好責任分工，防止造成責任推諉的現象。

網格治理體現高效便民原則，表明基層職能部門積極由管理型政府向服務型政府轉變。因為地理的優勢，鄉鎮單位離家暴案件發生地更近，工作人員對轄區內情況更為了解，更容易加強各部門的聯動。從鄉鎮街道到村委會、社區，層層下達，抽絲剝繭。應加快網格化制度完善的進程，合理設置組織架構、轄區范圍、人員配置等內在因素，做到組織合理，資源不浪費；且要重服務輕管理，推進服務型政府的轉變，充分發揮城市社區網格化的地理優勢，體現“為人民服務”的宗旨和原則，切勿將網格成為新一級行政力量的延伸。

（四）統一公安隊伍執法規范、發揮社區警務防治優勢

因公安機關在家暴治理體系中的特殊地位，公安民警的處置結果很大程度決定了家暴的后續發展，民警個人的執法水平參差不齊造成一些家暴案件沒有得到有效的處置，不少實務中的家暴案件因取證問題難以對施暴者進行實質處罰，公安機關的處置沒有達到應有的行政效果。在實務中處置家暴警情往往呈現：“很高的證據認定標準，中庸的解決方式，極低的處罰方式”。［4］因此各地區公安隊伍應致力提高處置家暴案件的能力。一方面要轉變執法觀念，清楚認識到公安機關是受害者最后一道保障的行政地位，打消“清官難斷家務事”等消極執法觀念，積極主動介入家暴案件中化解矛盾糾紛；另一方面要提升公安民警的執法專業能力，在前期處置過程中應當對相關證據進行固定，在處理家暴案件時靈活應對，貫徹處罰與教育相結合原則，根據具體情況合理、合法、合規進行行政管理。

社區警務是扎根在基層底部的警務力量，是在社會治理中的先天優勢，合理運用社區警務的警力能夠在家暴防治中得到良好成效。早在2002年公安部就已經在杭州試行推進建設社區警務，如今已積累了豐富的社區管理經驗，但仍存在進一步提升的空間：首先要明確社區警務的主體職責，做到合理分工、職責明確、配置合理；其次在已有的社區警務管理模式的框架下，健全社區警務的整體體制建設，警務人員（社區民警）聯合社區其他工作人員形成一套完善的警務治理模式，營造警民協作共同治理的氛圍；再次要加大排查力度，深度融入社區居民中，重點關注“家暴多發”家庭，及時予以介入，防止家暴案件的進一步升級。

四、結語

反家暴治理體系的健全不是僅靠某個部門的改革就能實現，是在社會綜合治理的大背景下貫徹多元治理的方針，各部門通力協作，盡好應盡的義務，發揮部門的治理優勢，深度化解家庭矛盾糾紛，抑或是及時處置違法犯罪分子，保障當事人的人身安全。總而言之，只要在全社會的共同努力下，就能夠譜寫家暴治理的新篇章。