新居民集聚地黨建工作探索與實踐

李益模

[摘? 要]新居民集聚地基層黨組織積極探索構建組織體系聯建、帶動全域治理，教育管理聯做、帶動隊伍建設，平臺陣地聯用、帶動文明創建，服務群眾聯心、帶動問題化解，作用發揮聯評、帶動爭先創優的“五聯五帶”新居民集聚地黨建模式，通過建強組織堡壘、延伸治理路徑、促進文化融合、推動制度賦能等，為新形勢下黨建引領基層社會治理創新提供可行的路徑。

[關鍵詞]新居民集聚地;黨建;“五聯五帶”黨建模式

[中圖分類號]D267? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）03-0034-06

“當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。”[1]57目前，新居民集聚地是伴隨我國城鄉基層社會結構變化、生產方式變遷而呈現的一種“新形態”，聚焦新居民這一群體，要讓“旁觀者”變“參與者”，“異鄉人”變“新居民”，“融入者”變“反哺者”，都迫切要求黨的基層組織有所為，進而引領基層有效治理，實現治理現代化。我國人員流動廣泛，給基層社會治理帶來諸多新的挑戰，對黨建工作的拓展、方式的轉換、載體的創新都提出更高的要求。加強新居民集聚地黨的建設是新形勢下基層黨建工作的新課題，是推動基層黨建“全領域建強、全領域提升”的重要內容，是推動區域經濟高質量發展、加強基層社會治理的重要舉措。

一、加強新居民集聚地黨建工作的必要性

1.從黨的組織體系建設的角度看，加強新居民集聚地黨建工作是加強黨的全面領導，夯實執政根基，引領區域經濟高質量發展的需要。習近平總書記指出：“要建立健全堅持和加強黨的全面領導的組織體系、制度體系、工作機制，切實把黨的領導落實到改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各領域各方面各環節。”[2]一方面，加強新居民集聚地黨建工作是強化黨的領導核心作用，鞏固基層政權的固本之舉，是推動基層黨建“全領域建強、全領域提升”的題中應有之意，是教育管理新居民集聚地的黨員貫徹黨的路線、方針、政策，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的鼎新之措，能夠有效團結帶領廣大新居民集聚地黨員和新居民群體為基層社會治理貢獻力量。另一方面，加強新居民集聚地黨建工作能夠助推區域經濟高質量發展。隨著社會的不斷進步，新居民在地區經濟發展中起到的作用越來越明顯、扮演的角色越來越重要，新居民日漸成為集聚地區域經濟發展的重要用工來源。加強新居民集聚地黨建工作，強化黨組織凝心聚力作用，能夠進一步穩定勞動用工，為經濟發展提供用工保障。同時，加強新居民集聚地黨建工作，可以將黨管人才理念傳遞給每一個新居民集聚地黨組織，強化黨組織政治引領、政治吸納作用，提高新居民集聚地黨組織對人才的引進力度，進一步增強新居民推動集聚地區域經濟發展的認同感和責任感，發揮新居民創新創業的智慧和力量。

2.從黨建引領基層治理的角度看，基層治理過程中，新居民集聚地的黨建工作存在“短板”，黨組織引領作用還有待加強。習近平總書記指出：“要構建黨組織統一領導、各類組織積極協同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系。”[3]從實踐看，一方面，部分地區新居民集聚地黨組織黨建工作的方式簡單，未能適應新居民這一特殊群體的需求。在思想意識上，部分新居民集聚地基層黨組織存在怕麻煩的心理，認為新居民黨員流動性太強、組織關系轉接頻繁而不愿意接納他們。在組織設置上，部分新居民集聚地基層黨組織認為如果新居民集聚地黨員所在的單位建立了黨支部，就沒有必要再進行屬地管理，而是應該由單位黨組織管理。另一方面，部分基層黨組織抓黨建的能力較為薄弱，對新居民集聚地黨建工作的重視程度、投入精力還不夠，對新居民和新居民黨員的教育管理方式不夠豐富，黨建工作開展缺乏針對性和吸引力。傳統的純粹依托自上而下權力的組織動員方式、“控制管理型”的理念，難以回應新居民群體的多元化訴求。部分基層黨組織建設呈現弱化、虛化、邊緣化的現象，部分基層黨組織政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力沒有得到充分發揮，陷入黨組織建設的“懸浮化”困境。因此，從這個角度看，加強新居民集聚地黨建工作是基層黨組織自我完善、自我發展的內在要求。

3.從新居民群體特征屬性的角度看，新居民呈現出流動性強、組織化程度低、歸屬感弱等特征，需要黨組織等外部力量加以引領和再組織。流動性強是新居民群體的主要特征，也是新居民集聚地黨建工作面臨的最大挑戰。新居民離鄉離家辛勞奔波，其中一些黨員也因頻繁流動而逐漸脫離組織的直接管理，不參加黨組織生活。比如，在工作單位，如果單位沒有建立黨組織，新居民黨員就無法轉接組織關系，他們也不愿意亮出黨員身份，時間一長就混同于普通群眾，基本不參加黨組織生活，黨員的意識也逐漸淡化。在生活居住地，如果居住地黨組織未將他們納入黨組織，新居民黨員潛意識中就會自我感覺是“外地人”，和本地人或多或少存在“不融合”的狀態，始終無法安心，無法真正“安家”。因此，從這個角度來看，加強新居民集聚地黨建工作，一方面，要組織新居民黨員參加基層黨組織活動，引導新居民黨員履行黨員義務，管好自己和家人，帶頭融入集聚地基層社會治理，彰顯黨員的先進性。另一方面，要架起基層黨組織與新居民之間的溝通橋梁，發揮新居民黨員了解掌握第一手信息的地緣優勢、就地就便協調化解矛盾糾紛的親緣優勢，進一步增強新居民黨員和新居民骨干協助配合集聚地黨組織排查化解風險隱患、促進社會治理的思想自覺和行動自覺，通過他們“以新帶新”“以新管新”，促進社會平安和諧。

二、新居民集聚地開展黨建工作的實踐

長三角X區，位于浙江省北部，與江蘇省交界。據相關部門數據顯示，截至2019年底，該區新居民已達34萬余人，新居民與戶籍人口比達到1∶1.13。全區146個村（社區）中，有43個村（社區）的戶籍人口和新居民人口出現“倒掛”（即外來人口超過戶籍人口），其中7個村（社區）的新居民集聚人口已經超過1萬人。為適應城鄉新居民集聚和結構新變化，改善基層社會治理方式，提高基層社會治理能力，長三角X區以“五聯五帶”新居民集聚地黨建為抓手，強化基層黨組織對新居民群體的引領作用，加強兩者之間的互動與融合，著力推進長三角X區社會治理現代化。

1.組織體系聯建，帶動全域治理。組織聯建不僅有利于在短時間內擴大黨組織的“覆蓋面”，也為日后開展活動、組織動員群眾夯實了基礎。一是推進組織覆蓋，優化網格治理。按照“應建盡建、全面覆蓋”的要求，全面推進非公企業、集貿市場、樓宇商圈、項目工地、個體工商戶等生產集聚區，城市老舊小區、農村新社區、城鄉接合部等生活集聚區以及重點來源地的組織覆蓋。根據區域、機構和村（社區）調整變化，及時優化調整網格設置，并明確網格邊界，實行統一編碼，實現地理信息數據化。依托全科網格，行政村按照200戶左右設置網格，城市社區按500戶左右設置網格，建立黨小組。對新居民人數1萬人以上的倒掛村（社區）制訂“一村（社區）一方案”。統籌市區聯系機關部門及鎮、村干部，“兩代表一委員”，“三官三師”（警官、法官、檢察官、律師、教師、醫師），黨建工作指導員，志愿者，群團組織等組建網格服務團隊。充分發揮老干部、老黨員的作用，每個網格配備一名網格監督員。二是注重縱橫交叉，健全管理體系。建立健全鎮（街道）新居民黨員綜合黨委（服務中心）、新居民黨支部、新居民黨員戶等組織體系。在鎮（街道）新居民人口倒掛村（社區）明確1名支部委員負責抓新居民集聚地基層黨組織建設。對來源地屬于同一縣（市、區）的新居民人口超過500人的村（社區），吸納該來源地新居民黨組織書記或新居民黨員兼任該村（社區）黨組織平安書記或支部委員。建立健全網格員激勵機制，暢通優秀網格員進入村（社區）后備干部、兩委班子的渠道，鼓勵新居民經過合法途徑擔任村委會、居委會委員，新居民可被合法推選為居民代表或居民小組長，充實參與村（社區）治理的新居民力量。探索將新居民協管員納入全科網格隊伍，新居民管理服務等工作融入全區現有人口全科網格建設，把新居民黨員培養成協管員，把新居民協管員培養成黨員。三是夯實物質基礎，落實經費保障。建立健全新居民集聚地黨組織經費保障體系，對新建的新居民集聚地黨組織由區、鎮（街道）財政按1∶1比例給予5000元的一次性工作經費補助。新居民集聚地黨組織成立后，鎮（街道）財政每年按2000元標準給予每個新居民集聚地黨組織工作經費補助，每年按1200元標準給予每個新居民集聚地黨組織書記崗位補貼。

2.教育管理聯做，帶動隊伍建設?；鶎狱h組織在實現對新居民群體的組織覆蓋后，若僅僅止于組織覆蓋而忽視工作覆蓋，黨組織的運行就可能出現“空轉”甚至“停轉”。因此，要深化對新居民黨員的教育管理，增強其對黨組織的情感價值認同。一是探索“雙聯共管”，抓實教育管理。加強與新居民黨員流出地黨組織的溝通聯系，建立新居民流入地屬地管理、流出地延伸管理、流入地流出地雙向聯系與共同管理的“雙聯共管”機制。著力推進新居民黨組織的標準化、規范化建設，嚴格落實“三會一課”、主題黨日、民主評議等制度，堅持與本地黨員同質化、規范化，不斷抓實教育管理。二是堅持“以新管新”，注重創新服務。組建“鄉音”調解隊、“老鄉調解工作室”、“五湖四海”服務隊等新居民志愿者服務隊，常態化開展志愿服務活動。抓好黨建帶群建，做好新居民集聚地的群團工作，引導成立各類新居民群團組織，常態化開展各類群團服務活動。借助小區物業、業委會等力量，打造“睦鄰驛站”，開展“老鄉接待日”“創業就業學堂”“四點半課堂”等活動。三是推動“法潤民心”，注重暖心幫扶。開展新居民“黨建引領，法潤民心”的法治工作，推動律師行業黨組織與新居民集聚地黨組織結對共建，將新居民黨員的黨性教育與法治教育有機結合，帶動提升新居民群體的法治意識。打造新居民法治、德治教育點，抓好新居民黨員子女的教育與引導工作。結合元旦、春節、“七一”、中秋等時間節點，做好針對新居民困難黨員、老黨員以及新居民困難群眾的走訪慰問工作，切實幫助生活困難的新居民家庭解決實際問題。

3.平臺陣地聯用，帶動文明創建。黨的組織力、影響力、戰斗力，必須落實到實際的黨建工作和服務行動中，只有立足于新居民所需，不斷創新活動內容與方式，組織活動才能有聲有色地開展起來，黨的聲音才能在新居民群體中愈發響亮。長三角X區通過平臺陣地聯用，充分利用現有的文化陣地，搭建新居民群體的活動平臺，把黨的宗旨、理念、價值有機融入各種文化活動中。一是共享平臺陣地。例如，長三角X區的H鎮，大力實施“1+12+N”新居民流動黨員的黨建共享陣地建設，計劃建設63個黨建共享陣地，包括1個鎮級黨群服務中心，12個村（社區）黨群服務中心，黨員先鋒站、“一盞燈”紅色驛站、黨員中心戶、彩虹驛站等N個服務站點。二是堅持“以文化人”。文化能滋養心靈、涵育德行、引領風尚。定期舉辦各類文藝演出、運動會等喜聞樂見的活動，豐富新居民的精神文化生活。三是營造良好氛圍。開展最美新居民黨員、最美新居民與“草根明星”等評比活動，營造全社會尊重、理解、關愛新居民的良好氛圍。

4.服務群眾聯心，帶動問題化解。當前，基層黨組織要實現從組織“覆蓋”到深度“融合”的轉變，從黨組織“有形覆蓋”向“有效覆蓋”的轉變，關鍵是要通過服務凝聚人心。一是開展“聯新聯戶”活動。以“就近、就親、就熟”為原則，將新居民黨員納入黨員連片責任區工作體系。每戶新居民黨員聯系5—15戶以上的新居民家庭，對新居民黨員開展經常性走訪宣講、民情收集等工作，當好政策宣傳員、民情信息員、矛盾調解員和工作聯絡員。二是集中力量下沉走訪。結合“365群眾工作制”①，運用信息化手段，推動各類“網格紅管家”力量下沉到網格，每月下網格走訪，推進“網格聯心，組團服務”工作，做好新居民人員信息登記、社情民意收集、維穩信息排摸、矛盾糾紛調解、安全生產檢查、衛生環境保潔等工作，切實把群眾的滿意度和問題是否解決作為檢驗工作成效的標準，確保全年轄區內不發生影響力較大的新居民群體性事件。三是有效回應利益訴求。建立健全“一聯三會兩公開”的工作機制，黨員干部聯系走訪群眾的同時，推動網格議事會、村（社區）民情分析會、鎮（街道）“一線黨委會”等會議制度切實發揮作用，實現一般問題定期議、緊急問題隨時議、重大問題黨委議，并在網格內設置“問題墻”“回音壁”，積極回應群眾的訴求。

5.作用發揮聯評，帶動爭先創優。當前，對于正處在起步探索階段的新居民集聚地黨建工作來講，亟須基層黨組織以制度規范為其提供政策供給與制度保障。只有加強制度建設，才能保證黨建工作的規范性和可持續性。一是亮身份踐承諾。長三角X區建立健全新居民黨員“雙報到、雙評議”制度，定期開展新居民黨員信息排查工作，引導新居民黨員亮明身份并做出承諾，主動到新居民黨支部和居住地網格黨支部報到，并自覺接受新居民黨支部和居住地網格黨支部的評議，把評議結果作為黨員年度評先評優的重要標準。二是注重政策激勵。研究制定年度新居民子女積分制入學自定項目加分標準，將黨員雙報到情況、走訪聯系新居民情況、上報群眾訴求情況、解決群眾矛盾問題情況、參與黨員志愿活動情況等納入加分項目，增強新居民黨員亮身份、當先鋒的積極性，進而增強他們的榮譽感與歸屬感。三是助力中心工作。引導新居民黨組織、新居民黨員積極參與區、鎮（街道）的“五水共治”“三改一拆”“小城鎮環境綜合整治”“生態環境問題大排查大整治”等各項中心工作，帶動新居民共建美好新家園。

三、新形勢下加強新居民集聚地黨建工作的路徑

加強新居民集聚地黨建工作，既是鞏固黨的執政地位的必然要求，也是推進區域經濟社會和諧發展的重要保障。長三角X區探索形成的“五聯五帶”新居民集聚地黨建模式，致力于破解因新居民群體流動性強帶來的了解難、融入難、管理難等問題，為推動基層治理提供了有益的經驗與啟示。

1.建強堡壘：實現黨的組織有效覆蓋?；鶎狱h組織要根據新居民群體的發展變化，構建覆蓋嚴密、貫通上下、聯通左右的組織體系，做到“哪里有黨員哪里就有黨組織，哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發揮”[4]。一是優化組織設置。新居民黨員從業結構的多樣性，決定了黨組織設置不能單純固守地域原則，要改變傳統的組織設置方式，爭取橫向到邊、縱向到底，組織建設無盲區，組織的設置與新居民黨員的流動和經濟社會發展同步。在具體執行過程中，對于新居民黨建工作的組織覆蓋一定要充分考慮新居民群體的特點，不斷優化細化黨組織設置方式。新居民黨員工作單位建有黨組織的，應當及時編入工作單位黨組織，工作單位沒有黨組織的，就近就便編入居住地黨組織，或“按照地域相鄰、行業相近、規模適當、便于管理的原則，成立聯合黨支部”[5]7，也可編入商會、行業協會等的黨組織。二是選優配強“領頭雁”。注重將政治過硬、黨性強、表率作用發揮好、新居民認可度高的新居民黨員骨干培養為黨組織書記。建立新居民黨員后備人才庫，組織開展定期培訓、重點培養工作。充分發揮“以新帶新、以新管新、以新治新”的作用，重點培養一批新居民工作黨員骨干，多管齊下，不斷強化新居民自我教育、自我管理、自我服務的氛圍。

2.延伸路徑：由科層管理轉向服務治理。一些基層黨組織往往采取的是“橫向到邊，縱向到底”的行政式推進方式，能夠在短時間內提高黨組織在新居民集聚地的覆蓋率，但這并不意味著黨的實際工作和影響力能真正下沉到新居民群體中，如果不能在組織覆蓋的基礎上有新作為，勢必會在一定程度上影響基層黨組織發揮作用。因此，在現有組織覆蓋的基礎上，應深入拓展工作覆蓋的方式與路徑，即在注重黨組織政治功能屬性發揮的同時，在新居民集聚地凸顯基層黨組織的服務功能?；鶎狱h組織要樹立“領導就是服務”的理念，以組織中的新居民黨員為觸角，準確感知新居民的需求，以精準的服務供給、靈活多樣的服務方式不斷強化服務功能，提高服務能力，以服務凝聚人心。隨著新居民生活水平不斷提高，對教育、醫療、娛樂生活、民主權益等方面的需求越來越高。目前，針對新居民的公共服務產品較為單一，特別是子女入學和就醫方面，難以滿足新居民的需求，應通過不斷完善積分入學、積分房補、積分體檢、積分旅游、積分贈書等新居民所需項目，推進基本公共服務均等化，提升新居民的獲得感和幸福感。

3.文化融合：構建主體性價值認同機制?；鶎狱h組織要不斷擴大自身的引領力、凝聚力和戰斗力，要把政黨自身的文化及價值理念轉變為成員個體的自覺認同，構建主體性價值認同是黨組織整合和引領新居民群體的關鍵。這就需要基層黨組織立足于新居民群體的差異化屬性，打造適應新居民群體的話語表達體系，搭建有效的載體平臺，以實現文化融合。一是搭建“充電”平臺。針對部分新居民文化素質不高、學歷不高、融入較難的情況，基層黨組織要積極創造條件，通過集中組織和自主安排相結合的方式，開展素質教育、學歷培訓、座談討論、參觀學習等活動，提升新居民的政治素質、文化素質，加速他們融入當地的步伐。二是搭建“凝心”平臺。聚焦服務新居民，完善暢通本地居民和新居民感情聯誼、活動聯辦、管理聯合等“三聯”機制，推動服務新居民“零距離”，定期組織開展新居民子女進社區、鄉情教育進社區、文藝展演進社區等活動，讓新居民在社區安心生活。三是搭建“護航”平臺。聚焦新居民安全這一最重要的內容，突出在交通安全、消防安全、治安安全等薄弱環節，組織開展“文明出行伴我行”、電瓶車專項整治、出租管理聯合巡查我參與、“我為社區安全守一夜”等活動，讓新居民群體能夠認識到安全的重要性，參與安全的護航活動。

4.制度賦能：上下聯動謀長遠強規范。一是從宏觀層面看，要暢通政策渠道。相關部門要著力于全國性的新居民黨員管理制度的制定，加強流出地和流入地之間黨組織的溝通聯系，從新居民黨員外出報告，到流入地辦理登記手續，以及各地黨組織如何管理新居民黨員，新居民黨員在流入地如何參加黨組織生活、交納黨費、接受流入地黨組織的監督等方面作出相應的規定，以規范新居民黨員管理工作。二是從中觀層面看，要堅持“四同”機制。對新居民黨員的教育、管理、監督、服務要與本地黨員一樣，同為教育管理對象，同樣發揮先鋒模范作用，同步開展創先爭優活動，同等享受組織賦予的權利。三是從微觀層面看，要優化完善新居民積分制管理辦法。突出正向激勵和反向倒逼。積極推薦優秀新居民黨員擔任其居住地區的各級黨代表、人大代表、政協委員，增強其身份認同。大力宣傳表彰一批先進新居民黨組織和優秀新居民黨員，樹立新居民黨員的優秀典型，以點帶面，推動廣大新居民爭先創優。

四、結語

新居民集聚地黨建工作，既要契合黨建工作的一般規律，需要“抓覆蓋”“強引領”“優服務”，也要突出新居民集聚地這一“特色”屬性。對于新居民集聚地經濟發展和基層社會治理來說，產業升級和技術創新是核心，黨建工作是靈魂和牽引。隨著全面從嚴治黨向基層延伸，新居民集聚地黨建工作取得了顯著成效，但仍然面臨著不少亟待破解的問題。立足新發展階段，新居民集聚地黨建工作應致力于組織覆蓋的穩存量與擴增量，隊伍建設的標準化與專業化，管理體系的有序化與制度化，組織生活的常態化與規范化，整合資源的長效化與集約化，這樣才能為新居民集聚地發展插上“紅色翅膀”，增添“紅色引擎”。

注釋：

①“365群眾工作制”是X區密切黨群干群關系的一項舉措。即“三聯”：組團聯系網格群眾、結對聯系困難群眾、包片聯系走訪群眾;“六步”：按照走訪收集、分析研判、分類處置、限時辦理、反饋答復、公開公示“六步”流程辦理社情民意;“五制”：“村社吹哨、黨員報到”“局長流動工作室”“黨員聯戶、雙星聯評”“部門聯村（社區）考評”“積分制管理”五項制度。

參考文獻：

[1]黨的十九屆五中全會《建議》學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社，2020.

[2]習近平.增強推進黨的政治建設的自覺性和堅定性[J].思想政治工作研究，2019，（8）：7-9.

[3]習近平.在全國組織工作會議上的講話[J].當代黨員，2018，（19）：4-11.

[4]李文.把基層黨組織建設成堅強戰斗堡壘[N].人民日報，2018-07-10（7）.

[5]中國共產黨支部工作條例（試行）[M].北京：法律出版社，2018.

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