東北三省縣級(jí)財(cái)政困境及破解對(duì)策

郭矜

[摘? 要]在復(fù)雜的國(guó)際背景和國(guó)內(nèi)艱巨的改革發(fā)展任務(wù)下，伴隨著以增值稅為主的更大規(guī)模減稅工作的推進(jìn)，東北三省縣級(jí)財(cái)政壓力凸顯。針對(duì)東北三省縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行存在的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清、稅源不穩(wěn)、縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的問(wèn)題，從事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)下放、風(fēng)險(xiǎn)化解等角度提出一系列針對(duì)性建議，從而更好地激發(fā)縣級(jí)政府積極性，破解縣級(jí)財(cái)政收支矛盾的困境，實(shí)現(xiàn)東北三省縣域經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]縣級(jí)財(cái)政;財(cái)政自給率;事權(quán);支出責(zé)任

[中圖分類(lèi)號(hào)]F812.7? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2021）03-0054-08

我國(guó)自古就有“郡縣治則天下安”“縣域強(qiáng)則國(guó)家富”的說(shuō)法，縣域發(fā)展對(duì)整個(gè)國(guó)家意義重大。縣級(jí)政府作為承擔(dān)各種公共服務(wù)與支出最直接的層級(jí)，主要面向基層提供教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等各項(xiàng)公共服務(wù)，其財(cái)力水平直接影響居民幸福指數(shù)與社會(huì)和諧穩(wěn)定。[1]但在現(xiàn)實(shí)中，21世紀(jì)初，我國(guó)的城市化優(yōu)先戰(zhàn)略與長(zhǎng)期以來(lái)形成的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”均在一定程度上加劇了縣級(jí)財(cái)政困境。[2]

近年來(lái)，東北三省大多縣域財(cái)政支出壓力巨大，債務(wù)居高不下，自我保障能力不足。以遼寧44個(gè)縣（市）為例，財(cái)政保障能力低于15%的有10個(gè)縣（市），最低的僅為10%，達(dá)到50%的僅有4個(gè)縣（市）。[3]2016年以來(lái)，國(guó)家、各省分別出臺(tái)一系列支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策舉措，但在政策的落實(shí)過(guò)程中仍然存在很多問(wèn)題，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，財(cái)政政策如何發(fā)揮作用顯得尤為重要。

一、東北三省縣級(jí)財(cái)政概況

（一）縣級(jí)財(cái)政收支總體情況

從收入方面看，2010年至2018年，東北三省縣級(jí)財(cái)政收入總和呈現(xiàn)出先升后降的倒U形特征，2014年開(kāi)始，東北三省縣級(jí)財(cái)政收入呈明顯下滑趨勢(shì)，到2018年呈現(xiàn)出斷崖式下跌。①伴隨著縣級(jí)財(cái)政收入的快速下滑，在人口數(shù)基本不變的前提下，縣級(jí)人均財(cái)政收入也呈下滑趨勢(shì)。在縣級(jí)財(cái)政收入中，稅收收入占比大約在75%，部分縣可達(dá)到80%，均呈下降趨勢(shì)。從支出方面看，2010年至2018年，東北三省縣級(jí)財(cái)政支出總和呈分段上升趨勢(shì)，相較于財(cái)政收入的波動(dòng)，財(cái)政支出波動(dòng)幅度不明顯，并沒(méi)有隨著縣（市）區(qū)經(jīng)濟(jì)下滑、縣（市）區(qū)內(nèi)人均財(cái)政收入的減少而減少，而是保持相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，這與縣級(jí)政府保民生等剛性支出增加有關(guān)。由于財(cái)力不足，部分縣（市）的財(cái)政保障水平持續(xù)在低位運(yùn)行。到了2018年，東北三省多地縣級(jí)政府被曝拖欠公務(wù)員工資，維穩(wěn)費(fèi)用和相關(guān)隱形支出成為基層重要支出負(fù)擔(dān)，很多社區(qū)在維穩(wěn)過(guò)程中墊付大量經(jīng)費(fèi)，形成不小的隱性支出，這直接影響了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和政策落地，收支缺口進(jìn)一步加大。具體情況見(jiàn)表1：

（二）縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總體情況

目前，我國(guó)（縣級(jí)）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分為稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三類(lèi)。為了更好地促進(jìn)省內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，各省均出臺(tái)了一系列關(guān)于縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付辦法與條例。以遼寧省為例，根據(jù)《遼寧省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善省市財(cái)政管理體制的決定》，市級(jí)財(cái)政和人均財(cái)力高于全省平均水平的縣級(jí)財(cái)政，要按照存量財(cái)力3%的規(guī)模安排對(duì)所屬困難縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，并按增量財(cái)力10%的規(guī)模逐年增加。從現(xiàn)實(shí)效果來(lái)看，縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金總額、分項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付金額、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付金額均呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模超過(guò)了財(cái)政自給。隨著財(cái)政收入規(guī)模的增長(zhǎng)，基數(shù)返還部分占財(cái)政收入規(guī)模比重逐漸降低，稅收返還呈遞減態(tài)勢(shì)。從政策效果看，遼寧省縣級(jí)人均純收入水平、人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均自有財(cái)政收入水平均有所提高，呈現(xiàn)出逐漸收斂態(tài)勢(shì)，其中人均自有財(cái)政收入變化較為明顯，轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)變化將縣級(jí)人均自有財(cái)政收入由2010年的1500多元提高到2018年的2300多元，充分體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付制度在促進(jìn)地區(qū)公平方面所發(fā)揮的積極作用。

二、東北三省縣級(jí)財(cái)政困境的表現(xiàn)形式

（一）事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清

1994年開(kāi)始的分稅制改革，重點(diǎn)在于明確劃分中央政府與地方政府之間的稅收收入，而我國(guó)行政區(qū)劃層次分為省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），分稅制改革忽略了對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分，實(shí)際工作中各省以下地方政府面臨事權(quán)財(cái)權(quán)劃分問(wèn)題時(shí)主要還是依靠省級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃。[4]目前，我國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政收支分配在法律上依舊沿襲分稅制改革前的模式，縣級(jí)政府主要承擔(dān)本區(qū)域的基本公共服務(wù)供給和經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展所必需的支出。省、市級(jí)財(cái)政經(jīng)常以自身利益為出發(fā)點(diǎn)吸納并集中縣級(jí)財(cái)政收入，當(dāng)縣級(jí)政府按規(guī)定申請(qǐng)轉(zhuǎn)移支付或稅收返還時(shí)，省、市級(jí)政府卻常常出現(xiàn)支付不及時(shí)、資金不到位的情況。通過(guò)表2可知，東北三省縣級(jí)財(cái)政支出占比均高于同期財(cái)政收入占比，事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清是普遍存在的，吉林省縣級(jí)財(cái)政收支占比在三個(gè)省份中最高，說(shuō)明吉林省縣級(jí)財(cái)政收支對(duì)省級(jí)財(cái)政規(guī)模發(fā)揮著舉足輕重的作用，相比之下，遼寧省縣級(jí)財(cái)政支出情況較差。

（二）縣級(jí)財(cái)政收入嚴(yán)重不足

分稅制改革將稅收收入按稅種與稅基進(jìn)行合理劃分，地方稅收收入主要來(lái)源于增值稅、所得稅、資源稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等十四個(gè)稅種，其中包括與中央共享的主要稅種。雖然很多小稅種的稅收收入歸地方所有，但由于其稅基基數(shù)小，征收規(guī)模并不大，無(wú)法解決縣級(jí)政府主體稅種缺失的問(wèn)題。[5]在現(xiàn)有財(cái)政體制下，幾乎所有地方政府都不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政的自給。②通過(guò)計(jì)算東北三省縣級(jí)政府財(cái)政依存度與省級(jí)政府財(cái)政依存度可知，省級(jí)政府的財(cái)政依存度顯著高于縣級(jí)政府的財(cái)政依存度，說(shuō)明了縣級(jí)政府從地方經(jīng)濟(jì)中獲取的財(cái)政收入仍然不足（見(jiàn)表3）。

此外，通過(guò)對(duì)比縣級(jí)政府與省級(jí)政府的財(cái)政自給率③說(shuō)明東北三省縣級(jí)財(cái)政情況。根據(jù)《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》與《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算，2010—2018年間，遼寧省省級(jí)財(cái)政自給率在0.47至0.7之間浮動(dòng)，波動(dòng)范圍約為0.2;吉林省省級(jí)財(cái)政自給率在0.35至0.45之間浮動(dòng)，波動(dòng)范圍約為0.1;黑龍江省級(jí)財(cái)政自給率在0.25至0.45之間浮動(dòng)，波動(dòng)范圍超過(guò)0.1。而同期東北三省縣級(jí)財(cái)政自給率總體呈現(xiàn)出先增長(zhǎng)后又下滑的趨勢(shì)，其中遼寧省縣級(jí)財(cái)政自給率波動(dòng)幅度最大，上下波動(dòng)超過(guò)0.3，整體處于0.2—0.6之間;吉林省縣級(jí)財(cái)政自給率均值整體在0.2—0.3區(qū)間浮動(dòng)，波動(dòng)范圍約為0.1;黑龍江省縣級(jí)財(cái)政自給率整體處于0.1—0.3之間，上下波動(dòng)約為0.2。據(jù)此可以得出：東北三省縣級(jí)政府財(cái)政自給能力弱于省級(jí)政府財(cái)政自給能力且縣級(jí)政府財(cái)政自給能力不如省級(jí)政府財(cái)政自給能力穩(wěn)定。東北三省縣級(jí)財(cái)政自給率的變化情況與東北三省縣域的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）名義增長(zhǎng)率變化情況并不完全一致，結(jié)合東北三省縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，東北三省縣級(jí)財(cái)政自給能力在未來(lái)仍有整體弱化的趨勢(shì)，發(fā)展后勁嚴(yán)重不足，尤其是遼寧省縣級(jí)財(cái)政的情況將更為嚴(yán)峻。縣級(jí)政府作為承接縣域內(nèi)基本公共服務(wù)的重要載體，缺乏有效的財(cái)力保障，對(duì)轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)供給不足，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較為落后的縣（市）甚至只能勉強(qiáng)維持基層工作的“三保”運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重缺乏提供基本公共服務(wù)的財(cái)力保障能力。

（三）縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇

東北三省仍有很多縣級(jí)政府通過(guò)舉債來(lái)解決資金短缺問(wèn)題，導(dǎo)致基層地方債務(wù)增速明顯加快。目前，縣級(jí)政府的很多債務(wù)是游離于監(jiān)管之外的，具有隱蔽性的特征，加之可利用的償債資金具有剛性特征，其償還能力相對(duì)于不斷攀升的隱性債務(wù)來(lái)講明顯不足。[6]最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)縣級(jí)政府性債務(wù)的平均增速達(dá)到10.6%，這一增速與地方縣級(jí)政府一般公共預(yù)算收入增速（10%）基本相當(dāng)，符合債務(wù)管理的基本原則，沒(méi)有加大地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但從區(qū)域范圍看，東北三省縣級(jí)財(cái)政的債務(wù)增速水平已經(jīng)達(dá)到50.4%，亟須引起關(guān)注。

三、東北三省縣級(jí)財(cái)政困境產(chǎn)生的原因

（一）法律缺失

事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清的最主要原因是法律的缺失。縱觀(guān)世界上大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政體制，均在憲法中對(duì)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)做了明確劃分，政府行為便有了可供依據(jù)的法律準(zhǔn)則。雖然我國(guó)憲法明確規(guī)定了各級(jí)政府的核心職能，但對(duì)于政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分只是原則上的，并沒(méi)有具體事項(xiàng)的解釋?zhuān)瑢?dǎo)致各級(jí)政府，尤其是跨縣聯(lián)合執(zhí)行項(xiàng)目時(shí)所承擔(dān)的職責(zé)不明確。在中央下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)文件中也只是規(guī)定了各級(jí)政府的主要任務(wù)，其主要意義是指導(dǎo)工作，并未規(guī)劃出各級(jí)政府的具體工作事項(xiàng)，所以下級(jí)政府只能被動(dòng)接受上級(jí)政府的行政指令。分稅制的不完善使大部分財(cái)政收入向上級(jí)政府集中，導(dǎo)致下級(jí)政府可用財(cái)力并沒(méi)有隨著事權(quán)范圍的擴(kuò)大而增加。

（二）稅源不穩(wěn)定、主體稅種缺失

第一，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍比較緩慢，大部分縣（市）仍以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，稅源比較匱乏。[7]第二，上級(jí)政府一般會(huì)自行劃分下級(jí)政府與本級(jí)政府所共享的稅收稅種的比例，并規(guī)定下級(jí)政府需上交上級(jí)政府的稅額種類(lèi)。一般來(lái)講，省級(jí)政府多會(huì)將主要產(chǎn)業(yè)的收入計(jì)劃為省級(jí)收稅稅種，例如金融保險(xiǎn)業(yè)的稅收所得，導(dǎo)致縣級(jí)政府對(duì)主體稅種的汲取并不明朗。④第三，縣級(jí)政府的自留稅種主要集中在印花稅、契稅、耕地占用稅等稅種，加之縣級(jí)政府并沒(méi)有稅收立法權(quán)，彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口的重要途徑就是努力通過(guò)非稅收入的渠道來(lái)籌集資金。[8]過(guò)高的非稅收入從長(zhǎng)期看不僅會(huì)帶來(lái)財(cái)政收入的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)扭曲市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。

（三）債務(wù)缺乏有效監(jiān)管約束機(jī)制

從客觀(guān)上說(shuō)，作為公共服務(wù)供給主力軍的縣級(jí)政府，需要承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力很大，與此相矛盾的是縣級(jí)財(cái)政收入與省、市級(jí)政府財(cái)政收入相比卻沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，只靠財(cái)政收入根本無(wú)法滿(mǎn)足剛性財(cái)政支出需求，需要借用其他資金作為補(bǔ)充。而以“營(yíng)改增”為主的新一輪稅制改革加重了地方財(cái)力與支出責(zé)任不平衡的現(xiàn)狀，導(dǎo)致縣級(jí)政府收支矛盾尖銳，財(cái)力統(tǒng)籌難度加大。[9]

首先，違規(guī)擔(dān)保和變相舉債時(shí)有發(fā)生。由于缺乏債務(wù)監(jiān)管，變相舉債加大了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，使之更容易被轉(zhuǎn)嫁。其次，各級(jí)政府在舉債前沒(méi)有總體規(guī)劃做指導(dǎo)。舉債規(guī)模沒(méi)有被嚴(yán)格論證也導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)無(wú)法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效率較低，最終導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。而長(zhǎng)周期債務(wù)與爛尾項(xiàng)目占比較高又造成已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目資金的低效率。最后，預(yù)算管理不到位。政府雖然已將政府債務(wù)納入預(yù)算，但關(guān)于債務(wù)的詳細(xì)信息并沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)，導(dǎo)致債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和相關(guān)投資者無(wú)法對(duì)政府信用做出準(zhǔn)確評(píng)估，無(wú)法完成債券的市場(chǎng)化定價(jià)，一定程度上帶來(lái)了債務(wù)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張與風(fēng)險(xiǎn)加大。

四、破解東北三省縣級(jí)財(cái)政困境的對(duì)策

（一）明確劃分縣級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任

分級(jí)財(cái)政體制的邏輯起點(diǎn)就是由事權(quán)劃分而決定的支出責(zé)任，所以明確縣級(jí)政府的事權(quán)范圍是研究縣級(jí)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。事權(quán)劃分要以公共物品和服務(wù)的受益范圍為依據(jù)。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該遵循以下幾個(gè)原則：一是法律保障原則。即各級(jí)政府的事權(quán)一旦確定，就要以法律形式加以確定，不可隨意變更。二是效率最優(yōu)原則。即努力縮小市場(chǎng)法則形成的資源分配不公，各級(jí)政府要以最低成本提供公共物品與服務(wù)。三是受益范圍優(yōu)先原則。即凡受益范圍大的公共產(chǎn)品，事權(quán)應(yīng)該劃分到更高一級(jí)政府，反之劃分到下一級(jí)政府。四是技術(shù)經(jīng)濟(jì)原則。即對(duì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件要求較高的事權(quán)劃分到更高一級(jí)政府，反之劃分到下一級(jí)政府。

雖然理論上實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分有多種路徑，但考慮到制度變革會(huì)受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素的限制，所以宜采取循序漸進(jìn)的方式，以短期目標(biāo)積累形成長(zhǎng)期整體趨勢(shì)。[10]第一，減少財(cái)政層級(jí)，逐步形成“中央—省—市/縣”三級(jí)財(cái)政體制。通過(guò)“扁平化”行政體制改革促進(jìn)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理劃分，提高公共資源配置效率。關(guān)于如何推進(jìn)行政區(qū)劃改革，“并縣論”值得參考，“并縣”是將縣級(jí)政府逐步合并為較大的行政單元，使縣與市旗鼓相當(dāng)，從而實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。第二，集中對(duì)現(xiàn)有縣級(jí)政府支出項(xiàng)目進(jìn)行合理分類(lèi)與清理，堅(jiān)決杜絕不合理政府管制型支出。第三，除中央文件規(guī)定外，省級(jí)財(cái)政部門(mén)一律不許要求縣級(jí)政府部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)配套撥款進(jìn)行配套。第四，對(duì)于上級(jí)政府的政策性支出，省級(jí)政府一定要提供財(cái)力保障。省級(jí)財(cái)政有必要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式，結(jié)合各縣（市）實(shí)際情況來(lái)確保縣級(jí)政府財(cái)力充沛。縣級(jí)財(cái)政應(yīng)首先滿(mǎn)足機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資發(fā)放和基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)等必保性剛性支出[11]，其次才是事關(guān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面的支出，最后依據(jù)財(cái)力基礎(chǔ)多辦增加居民幸福感的實(shí)事[12]。

（二）充分?jǐn)U大縣級(jí)政府財(cái)權(quán)

“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)權(quán)”，財(cái)權(quán)是僅次于事權(quán)劃分的關(guān)鍵要素，是縣級(jí)政府實(shí)現(xiàn)其職能的根本保證。

1.大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。第一，大部分縣區(qū)仍以傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè)為主，所以發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)也要從扶持農(nóng)業(yè)入手。第二，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素在農(nóng)村，按照規(guī)定應(yīng)該留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收必須留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要把握自身的比較優(yōu)勢(shì)，尋找適合本地發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，培育優(yōu)質(zhì)稅源，促進(jìn)縣域稅收穩(wěn)定增長(zhǎng)。第三，優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境。充分發(fā)揮縣級(jí)政府政策導(dǎo)向作用，通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免等方式引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，為企業(yè)決策提供理論與實(shí)踐支撐。第四，加強(qiáng)縣級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。財(cái)政資金的低效率配置是縣級(jí)政府財(cái)力不足、財(cái)政運(yùn)行效果不佳的重要原因，反之基礎(chǔ)設(shè)施落后又阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，兩者之間形成了惡性循環(huán)，部分落后縣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱已經(jīng)成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

2.培育縣級(jí)主體稅種。從世界很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的稅收劃分體制看，大部分國(guó)家都將財(cái)產(chǎn)稅作為基層政府的主體稅種。目前，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅類(lèi)主要包括房產(chǎn)稅、土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的背景下，要培育縣級(jí)政府主體稅種，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：第一，大力培育房產(chǎn)稅。[13]建議在統(tǒng)籌房地產(chǎn)稅費(fèi)制度的基礎(chǔ)上加快對(duì)現(xiàn)行房產(chǎn)稅制的改革。逐漸改變目前的重交易環(huán)節(jié)稅收、輕保有環(huán)節(jié)稅收的制度，通過(guò)擴(kuò)大稅基、簡(jiǎn)并稅種、健全征收管理制度等，構(gòu)建負(fù)擔(dān)合理均衡的房地產(chǎn)稅收體系。還要不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)的穩(wěn)步升值。第二，依據(jù)各縣具體情況劃分稅收分享比例，確保“一縣一策”。如可以將城鎮(zhèn)土地使用稅的絕大部分?jǐn)?shù)額留給縣級(jí)政府，提高分成比例。在省級(jí)財(cái)力分配方面，加大對(duì)縣級(jí)政府的傾斜力度，取消或降低困難縣（市）的上繳數(shù)額，以確保基層財(cái)政可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.擴(kuò)大縣級(jí)政府稅權(quán)。無(wú)論是分稅制改革前還是分稅制改革后，縣級(jí)政府的稅權(quán)都體現(xiàn)很大的局限性，這與分稅制所要求的“分稅、分權(quán)、分級(jí)、分管”原則相矛盾。考慮到稅源是不斷變化的，所以對(duì)于有些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣（市）來(lái)說(shuō)，即使稅源暫時(shí)匱乏，只要擁有一定的稅權(quán)，隨著本地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，縣級(jí)政府也會(huì)適時(shí)培育出適合本轄區(qū)自身的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品，稅源也會(huì)隨之豐富。因此，應(yīng)在堅(jiān)持中央立法的前提下，適當(dāng)擴(kuò)大縣級(jí)政府對(duì)各別稅種的稅收管理權(quán)限，包括稅率的確定、稅目的增設(shè)、稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整等，充分激發(fā)縣級(jí)政府積極性。在未來(lái)的改革中，可以先從稅率調(diào)整權(quán)開(kāi)始，逐步擴(kuò)大到稅基調(diào)整權(quán)，當(dāng)條件與時(shí)機(jī)均成熟的時(shí)候，再考慮縣級(jí)政府的設(shè)稅權(quán)，建立地方政府激勵(lì)約束機(jī)制，提高地方政府治理能力。

4.建立科學(xué)合理的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。對(duì)于大部分財(cái)政困難的縣級(jí)政府，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是其重要的收入來(lái)源之一。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度完善提供了基本思路：為了緩解縣級(jí)財(cái)政困境，要從“不斷加大中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度”與“不斷加大省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度”兩方面入手。[14]第一，對(duì)政府間財(cái)政分配資金進(jìn)行規(guī)范。對(duì)于有過(guò)渡性質(zhì)的體制補(bǔ)助、稅收返還等轉(zhuǎn)移支付形式在收入劃分時(shí)可以直接留給各級(jí)政府，不再納入轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，而一般轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)應(yīng)將由部門(mén)管理但未納入轉(zhuǎn)移支付范疇的資金、上級(jí)補(bǔ)助等納入其中，強(qiáng)化資金管理。第二，建立以縣級(jí)政府為承接主體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政、省市財(cái)政要減少對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的過(guò)度干預(yù)。[15]省級(jí)財(cái)政要按照因素法科學(xué)核定各地的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，為了縮小地區(qū)間差異，對(duì)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)應(yīng)依據(jù)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平與稅收水平進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，對(duì)于稅收增長(zhǎng)緩慢的縣降低轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，反之對(duì)于稅收增長(zhǎng)相對(duì)較快的縣提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，將轉(zhuǎn)移支付政策控制在激勵(lì)約束框架內(nèi)。第三，合理確定轉(zhuǎn)移支付制度形式。現(xiàn)有的一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比仍有上升的空間，中央財(cái)政可以按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口因素、財(cái)政情況等來(lái)計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的均等化效用。

當(dāng)前，我國(guó)很多領(lǐng)域改革都進(jìn)入了深水區(qū)，不同領(lǐng)域之間的改革關(guān)聯(lián)性也在增強(qiáng)。所以縣級(jí)財(cái)政體制改革也需要相應(yīng)的配套推進(jìn)，如優(yōu)化地方官員晉升激勵(lì)機(jī)制、推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)機(jī)制、鼓勵(lì)生產(chǎn)要素流動(dòng)等，這也是未來(lái)縣級(jí)財(cái)政體制改革不可忽略的方面。

（三）防范化解縣級(jí)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方舉債受到多重因素影響，如中央政府對(duì)地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)、地方政府對(duì)土地收入的依賴(lài)度、稅收制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和土地融資杠桿效應(yīng)等，這些因素共同構(gòu)成了地方政府舉債行為的內(nèi)生激勵(lì)約束機(jī)制。具體而言，要使政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)、自主發(fā)債權(quán)力、土地出讓金留存比、轉(zhuǎn)移支付均與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)掛鉤，才能不斷強(qiáng)化地方政府的自我償債激勵(lì)。

從外部約束機(jī)制看，首先，要強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律約束。科學(xué)設(shè)定符合各個(gè)縣（市）的實(shí)際情況的債務(wù)紅線(xiàn)，在債務(wù)紅線(xiàn)基礎(chǔ)上選擇若干指標(biāo)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，上級(jí)政府在下級(jí)政府債務(wù)指標(biāo)達(dá)到警戒線(xiàn)時(shí)要及時(shí)作出預(yù)警，一旦債務(wù)指標(biāo)超出紅線(xiàn)后，上級(jí)政府應(yīng)立刻啟動(dòng)懲戒機(jī)制。針對(duì)地方政府某些亂舉債現(xiàn)象，建立健全日常監(jiān)控機(jī)制、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、跨部門(mén)聯(lián)合懲戒機(jī)制，對(duì)違法違規(guī)舉債融資行為要倒查責(zé)任、終身問(wèn)責(zé)，做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起、通報(bào)一起，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)。其次，強(qiáng)化監(jiān)督約束。地方政府應(yīng)該將除了含有涉密內(nèi)容的預(yù)算內(nèi)容全面如實(shí)地向同級(jí)人大匯報(bào)，由地方人大行使監(jiān)督權(quán)。針對(duì)地方政府的發(fā)債行為，人大要對(duì)發(fā)債規(guī)模、資金來(lái)源、償還計(jì)劃、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況進(jìn)行詳細(xì)審核論證，即使在項(xiàng)目管理階段，人大也要定期對(duì)其進(jìn)行審察，以提高債務(wù)資金的使用效率。

地方政府融資的主要方式不應(yīng)該是債務(wù)融資，應(yīng)該主要依靠稅收與轉(zhuǎn)移支付。從這點(diǎn)看，有效化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就必須從推進(jìn)財(cái)稅體制改革、合理劃分中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任、完善中央政府和地方政府之間的收入劃分等環(huán)節(jié)入手，在根源上消除地方政府過(guò)度舉債的體制弊端。整個(gè)東北三省縣級(jí)財(cái)政收入的持續(xù)穩(wěn)定是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，伴隨著中央關(guān)于東北老工業(yè)基地全面振興全方位振興等一系列文件的出臺(tái)，東北三省各個(gè)縣級(jí)政府更應(yīng)緊緊抓住發(fā)展機(jī)遇，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育特色和龍頭產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政收入可持續(xù)增長(zhǎng)，以更好地應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）密切關(guān)注減稅降費(fèi)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的影響

經(jīng)濟(jì)下行背景下的減稅降費(fèi)勢(shì)必會(huì)給基層財(cái)政增收減支帶來(lái)壓力，這就要求相關(guān)部門(mén)不斷強(qiáng)化對(duì)減稅降費(fèi)政策的效果評(píng)估與績(jī)效評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)好完成稅收預(yù)算、加強(qiáng)征管與落實(shí)減稅降費(fèi)的關(guān)系。首先，縣級(jí)財(cái)政支出總量要實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式的擴(kuò)大而非外延式的擴(kuò)張。做到盤(pán)活存量、用好增量、提高財(cái)政資金的有效性。在堅(jiān)持零基預(yù)算理念的前提下不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，除剛性和重點(diǎn)支出外，一般性支出與三公經(jīng)費(fèi)要嚴(yán)格縮減。為避免擠壓其他民生和穩(wěn)增長(zhǎng)支出，不必堅(jiān)持國(guó)內(nèi)通行的3%赤字率底線(xiàn)。做好對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等民生支出的安全預(yù)測(cè)，注重政策的針對(duì)性和可持續(xù)性，集中財(cái)力保障中央重大決策部署落地。其次，對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，提高財(cái)政支出的確定性可以有效提升財(cái)政效能。縣級(jí)政府承擔(dān)著主要的財(cái)政支出責(zé)任，但縣級(jí)政府的財(cái)政支出高度依賴(lài)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，自有收入不足三成，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)不及時(shí)導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌性較差，不利于基層政府實(shí)現(xiàn)有效的公共服務(wù)供給。為了更好發(fā)揮“規(guī)模效應(yīng)”，進(jìn)一步優(yōu)化中央與省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，財(cái)政可以設(shè)置以“六保”為目標(biāo)的特別預(yù)算，提高未指定用途的一般性轉(zhuǎn)移支付資金占比，并向省內(nèi)的貧困縣區(qū)傾斜，對(duì)沖基層支出壓力。轉(zhuǎn)移支付制度要以支出績(jī)效為導(dǎo)向，構(gòu)建“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的資金考核制度，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。省級(jí)財(cái)政對(duì)于縣級(jí)“三保”風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線(xiàn)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控與調(diào)整，確保“一縣一策”“一地一案”，強(qiáng)化庫(kù)款調(diào)度，對(duì)困難地區(qū)予以適當(dāng)資金支持。

注釋?zhuān)?/p>

①關(guān)于2018年?yáng)|北三省縣級(jí)財(cái)政收入呈現(xiàn)斷崖式下跌的可能原因有二：其一，受統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整的影響，從2018年起，遼寧省規(guī)定3年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增的財(cái)力全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不再歸入縣級(jí)財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)口徑，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為獨(dú)立財(cái)政主體開(kāi)始“分灶吃飯”的標(biāo)志之一;其二，2018年以來(lái)，我國(guó)實(shí)施了大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，對(duì)東北三省縣級(jí)財(cái)政收入中的稅收收入影響較大，主體稅種稅收大幅度降低，與中央財(cái)政相比，地方財(cái)政收入主要靠非稅收入支撐，財(cái)政可持續(xù)性下降。

②鄧子基（2011）在衡量財(cái)政收入與GDP之間的關(guān)系時(shí)，使用了一種靜態(tài)指標(biāo)即財(cái)政依存度，計(jì)算公式為：某級(jí)政府財(cái)政依存度=某級(jí)政府的一般預(yù)算財(cái)政收入/某級(jí)政府管轄區(qū)域的GDP。某級(jí)政府的財(cái)政依存度越高，說(shuō)明其財(cái)力越充足，反之則說(shuō)明某級(jí)政府的財(cái)力匱乏。

③地方政府財(cái)政自給率=地方政府一般公共預(yù)算收入/地方政府一般公共預(yù)算支出。若地方政府的財(cái)政自給率等于1，則財(cái)政自給能力強(qiáng);若財(cái)政自給率小于1，則財(cái)政自給能力弱。在現(xiàn)有的財(cái)政體制下，幾乎所有的地方政府都不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政的自給，因而在評(píng)價(jià)縣級(jí)政府財(cái)政自給能力大小時(shí)，可以將對(duì)應(yīng)的省級(jí)政府財(cái)政自給能力作為綜合衡量縣級(jí)政府財(cái)政自給能力強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)。

④以吉林省為例，受“營(yíng)改增”的影響，2015年吉林省縣級(jí)政府來(lái)源于增值稅的稅收收入呈現(xiàn)大幅度增加，但是受之前營(yíng)業(yè)稅與增值稅稅收分成比例的不同影響，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)稅收入大幅降低，變相減少了來(lái)源于營(yíng)業(yè)稅的稅收收入，對(duì)吉林省縣級(jí)財(cái)政收入造成很大影響，稅收總體上降低了。

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