數字化轉型視角下政務公開的基本問題探析

[摘? 要]新時期全面推進政務公開是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、堅決做到“兩個維護”的政治要求，是踐行以人民為中心發展思想的實踐要求，是深化“放管服”改革，構建法治、透明、廉潔、服務型政府的內在要求。“十四五”時期，政府數字化轉型作為國家信息化發展的重要組成部分，為持續深化政務公開工作提供技術保障。基于理論和應用兩個層面勾勒出數字化轉型視角下政務公開的價值意蘊，基于“數據思維—主體擴展—內容豐富—渠道拓寬”的平行視角，刻畫出政務公開模式重構過程，并提出政務公開實現整體性、開放性、融合性和精準性的路徑。

[關鍵詞]數字政府;政務公開;系統思維;數據開放

[中圖分類號]D630? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）03-0068-07

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會明確提出加快數字化發展，從“十三五”時期的“互聯網+”到“十四五”時期的數字化轉型，從“互聯網+政務服務”到數字政府建設，信息化既是實現政府治理現代化的重要手段，也為深化政務公開提供了新路徑。政府數字化轉型可以被定義為這樣一個過程：利用數字技術，轉變政府治理模式以及政府和社會的互動機制，創新政府的政策制定、組織、服務和計劃制定。[1]與之相對應的是，從政府治理三分法邏輯視角觀瞻（見圖1），政府治理能力是政府政策制定、執行和執行過程中有效監督保障能力的集中體現，而政務公開一端連接行政機關，另一端連接社會公眾，既是政府政策體系組成部分，也是政府與社會互動機制的重要一環，更是政府政策執行的重要保障，由此，基于政府數字化轉型視角，從理論和應用兩個層面剖析政務公開價值意蘊，聚焦政務公開模式嬗變過程，對于政府在加快數字化發展機遇期把握政務公開的發展趨勢和未來進路，具有十分重要的理論和現實意義。

二、數字化轉型視角下政務公開的理論與應用考量

（一）理論層面：多學科理論框架分析

從政治學視角看，孟德斯鳩等人從政府和公眾之間的契約關系入手，注重強調政府在契約關系中的責任。習近平總書記在十八屆中共中央政治局常委中外記者見面會上說：“人民對美好生活的向往，就是我們奮斗的目標。”[2]政府是人民權力的代理人、受托人，人民是權力的所有者、委托人。當前，“人民至上”已經成為中國特色社會主義制度的價值自覺[3]，社會公眾作為委托人，要求受托人——政府公開政府公共管理活動的信息，其實質是對具有“公共財產”屬性的政府信息的獲取、存儲、使用的需求。因此，政府應該通過政務公開，讓政府信息高速、高效、便捷地為民共有、共享、所用，真正還原政府信息的公共屬性。

從經濟學視角看，市場經濟活動中，各市場主體對經濟社會信息的獲取存在差異，這種差異導致獲取信息較充分的主體，在市場經濟活動中通常占據主導地位，這構成信息經濟學中的信息不對稱理論。信息不對稱理論在政府與公眾中表現為政府利用自身的信息優勢地位壟斷信息的傳播，實施追求自身利益最大化的目標，而公眾則處于信息弱勢地位，難以獲得自身需要或有效政府信息，最終可能導致其權益受損[4]。政府數字化轉型是創新服務方式、促進公眾參與的過程，核心要義是通過分析政府與公眾之間的相互影響，包括環境分析（傾聽公眾、青年團體、婦女組織、非營利機構和其他非政府部門的聲音，確保政府提供的服務是從人民的需求出發）、明確共同愿景（以個人和企業法人為中心的信息化建設）等要素，為公眾提供有效、負責、包容的公共服務。在此過程中，以新一代技術、平臺為手段主動公開信息，高效回應公眾關切的問題，可以有效解決公眾欲知不得知的痛點，打通政府與公眾信息不對稱的堵點。

從信息學視角看，信息的重要特征之一是共享，即信息會隨著使用人數的不斷增多產生更大的價值。同時，數據迭代更新使信息節點中的使用者獲取更豐富的信息內涵和得到更有價值的信息結果。政務公開的過程是政府與公眾之間實現信息共享的過程，共享的過程使政府信息資源得到最大限度的利用，推動高價值信息產生，對公眾的生產、生活產生更為積極的影響。政府數字化轉型為政務公開和信息共享搭建了更加開放的平臺，提出了更為精準、安全的技術保障，政府網站、政務微信、政務微博、移動客戶端、“區塊鏈+政務”等平臺拓展了政務公開的范圍，提高了公開內容的“含金量”，保障了公開過程安全性，提升了網絡輿情回應速度。

（二）應用層面：數字化賦能政府治理現代化

數字化轉型被認為是“十四五”時期國家信息化發展的主要方向，是經濟社會發展的必然趨勢，為開啟全面建設社會主義現代化國家提供先導保障，為構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局提供新引擎，為加快轉變政府職能、推進政府治理現代化提供創新手段。政府治理現代化，就是最重要的體現[5]，利用互聯網“扁平化、交互式、快捷性”優勢，更好地感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政[6]。數字化轉型賦能法治、高效、創新的服務型政府建設，以信息化、智能化推動政府治理現代化。

1.賦能政府科學執政、依法執政，加快推進法治政府建設。政務公開是政府及其部門以相關法律為依據，公開有利于公民實現其知情權、參與權、表達權、監督權的信息資源的過程。數字化轉型使政府充分利用大數據、云計算、政務微信、政務微博等新一代信息技術和手段，將行使權力的全流程“曬”給公眾，變信息靜態供給為數據動態推送，變信息大范圍供給為數據精準推送，變單一主觀供給為雙向參與互動，充分保障了公眾的知情權、參與權、表達權、監督權和對政府可公開數據的使用權。

2.賦能政府治理思維、方式創新，加快推進創新型政府建設。創新是新發展理念的重要組成部分，貫徹新發展理念，構建創新型政府，就要做到隨時破除僵化和不合時宜的觀念。近年來，基于需求導向、問題牽引的“互聯網+政務服務”改革不斷深化，政務信息“公開為常態、不公開為例外”等原則的制定，權力清單、責任清單、負面清單、中介服務事項清單的移動端呈現，“最多跑一次”“一網通辦”等審批制度改革的實施，使得政務公開已不僅僅是政府形象的“顯示器”、政民互動的“傳感器”[5]，更成為治理思維的“轉換器”和提高公共服務質量的“助推器”。

3.賦能政務平臺多渠道建設，加快推進服務型政府建設。傳統政務公開渠道主要包括政府公報、新聞發布會、檔案館、公共圖書館、行政服務中心和政府網站。公眾通過傳統渠道獲取政府信息時，存在實效性不強、信息可回溯性模糊等問題，公眾仍以被動接受信息為主。數字化轉型推動政務公開渠道與新一代信息技術深度融合，政務微信、政務大數據開放平臺、政策問答APP、疫情防控全國通用健康碼等的出現，使公眾不僅能夠通過移動端精準獲取個人所需信息，更能夠參與到公共事務與個人切身利益直接相關的政策執行中，建立政府“在線服務的公信力”，增加公眾獲得感、滿足感和幸福感。

三、數字化轉型視角的政務公開模式重構

（一）數據思維：政務公開的豐富與發展

數據思維是數字化轉型的重要特質，伴隨大數據時代的到來，數據已經成為核心資源，深刻影響著經濟社會的發展，促進政務公開不斷發生變化，呈現出以下三方面內容。

1.縮小數字鴻溝。數字鴻溝指在全球數字化進程中，不同國家、地區、行業、企業之間，由于對信息技術的擁有程度、應用程度以及創新能力存在差別而造成的信息落差及貧富進一步兩極分化的趨勢。[7]世界各國非常重視數字鴻溝帶來的危害，并積極采取了一系列的舉措。我國借鑒美國、韓國等電子政務起步較早和數據開放程度較高的國家經驗，以數據整體性、系統性思維探索、完善政務公開模式，特別是搶抓新型基礎設施建設先機，注重相關軟件配套，提高公眾信息技術應用能力，同時，通過構建政務C2G（個人對政府）、B2G（企業對政府）模式，彌補少部分信息技術無法觸及的領域與受眾。

2.夯實立體式數字化政務公開模式。截至2020年12月，我國網民規模達9.89億，手機網民規模達9.86億，網民使用手機上網占比99.7%。[8]因此，夯實立體式數字化政務公開模式的任務十分重要。我們在注重、鞏固傳統政務公開模式的同時，也要充分利用數據思維，多角度、全方位完善政務公開服務模式。近年來，政務微博、政務微信、政務APP、電子專欄等政務新媒介與政府門戶網站、政務服務網（包含客戶端）構成服務公眾的“一體兩翼”、多維立體化的政務公開模式[9]，彌補了僅僅基于互聯網的電子政務信息公開的不足。

3.牢固樹立以人民為中心發展思想，推進政務公開工作。數字化轉型，既包括政府數字化轉型，也包括人的數據思維構建。政府作為公共數據（包含組織數據、企業數據、個人數據、社會數據）的最大擁有者，角色定位為大數據使用的引領者、倡導者、示范者和環境營造者，然而實踐過程中，個別行政人員缺少對互聯網規律的把握能力、對網絡輿情的引導能力，數據思維認知甚至滯后于公眾對數字化發展的認知。這就要求政府必須敏銳把握數字化轉型先機，強化對數字化發展的適應能力，提高對網絡安全的保障能力，以數字化、智能化方式傾聽民聲、了解民意、匯聚民智、解決民需、排解民憂，促使政府有壓力和動力及時解決問題，推動政府職能轉變、創新服務方式，促進政務公開工作現代化，助力實現國家治理體系和治理能力現代化。[10]

（二）主體擴展：政務公開主體責任更加明確

中國經濟進入高質量發展新階段，構建“雙循環”新發展格局成為中國經濟發展的關鍵。工業革命以來的人類歷史表明，重大技術革命是推動經濟轉型升級的巨大動力。“十四五”時期，數字化轉型引領新一輪技術革命浪潮，牢牢把握數字化轉型帶來的機遇，做好數字化轉型下經濟轉型升級的大文章，對全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興具有十分重大的戰略意義。

1.數字化轉型背景下政務公開主體責任進一步明確。政府作為數字化轉型發展環境下政務公開的主體，承擔著政務公開的主要責任。公眾的知情權得不到滿足，會造成負面情緒;市場主體對政府可開放數據得不到使用權，政府釋放不了數據紅利，不利于激發市場主體活力和社會創造力，以上情況皆可能導致社會秩序混亂甚至產生社會危機。我國2003年確立了新聞發布會制度，2008年國務院正式頒布實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，2019年對《中華人民共和國政府信息公開條例》進行了修訂。經過近20年的改革發展，我國政務公開從“無可奉告”到“有法可依”，從“被動忐忑”到“主動出擊”，從信息公開到數據開放，切實推進了國家政治民主化進程。

2.數字化轉型背景下新媒體對政務公開發揮積極作用。從政務公開業務主體（由誰公開：行政機關）、權利主體（信息發布給誰：社會公眾）、客體（公開什么：政府信息）三維視角觀瞻，政府作為發揮政務公開主體責任的義務主體，應該積極主動、認真負責地將政務信息公開給作為權利主體的公眾，但仍有一些政府或官員將公共信息視為個人資產，對信息不想公開、不會公開、不敢公開、不及時公開、選擇性公開，致使政府公信力喪失。信息化發展經歷由辦公自動化到數字化時代的變遷，產物也從早期的管理信息系統、政府網站向新媒體轉變，特別是基于交互式關聯數據的大數據和區塊鏈等技術的廣泛應用，政務公開已經不再是一個想不想、要不要的話題，而是一場必須做、必須干的實踐。

3.數字化轉型背景下政務公開從“單打獨斗”“各自為政”到統籌集約、共享協同。數字化轉型區別于傳統的信息化建設核心要點在于打破數據壁壘，變信息孤島為數據熱島。傳統信息化建設源于早期電子政務發展需要，普遍屬于煙囪式架構，即行政各部門獨立式的信息化建設，由此形成行政機關上下級之間、同層級之間靜態信息獨自發布，“我的你不知道，你的我不清楚”現象比比皆是。伴隨著媒介生態變化，輿情信息傳播呈現多元化、瞬時性、草根性、交互性等特點，由此倒逼政府信息化建設必須數字化轉型，而政務公開亦要實現集約化管理，打破政府網站、政務服務網、政務微博、政務微信、政務APP各自為政的局面，以國家政務服務平臺建設為契機，打造政務服務和政務公開六級聯動〔國家、省（自治區、直轄市）、市、縣（區）、街道、社區〕的新模式。

（三）內容科學豐富：從“公開為原則”到“公開為常態，不公開為例外”

從立法視角觀瞻，我國政務公開內容范圍立法體系發展經歷了四個階段，即散見于部門中有關政務公開的行政法規—地方立法先行—《中華人民共和國政府信息公開條例》出臺—《中華人民共和國政府信息公開條例》修訂。隨著立法的不斷完善，政務公開工作不僅從“廣”字上做文章，更在“深”字上求突破，公開內容更加科學豐富。

2011年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，表明了黨中央、國務院推進“陽光政府”建設的決心，同時，也明確要求各級政府切實加強政府信息主動公開工作，特別是重點做好財政預決算、公共資源配置等重點領域信息公開工作。公開內容的領域性開始凸顯。黨的十八大以來，國務院辦公廳每年均發布《當前政府信息公開重點工作安排》或《政府信息公開工作要點》，連續9年為全年的政務公開工作“劃重點”。2012年，首次強調“三農”工作和教育、衛生等涉及民生領域的各項政策措施的信息公開。2013年，政府增設行政審批、環境保護、安全生產等領域信息公開，公開內容再度細化。2015年，首次強調行政機關要堅持“以公開為原則，不公開為例外”，全面加強政府信息主動公開工作，同時，要求對政府出臺的重要政策法規同步進行科學解讀。黨的十九大以來，圍繞深化“放管服”改革、經濟供給側結構性改革、防范化解重大風險、全面脫貧攻堅和鄉村振興、污染防治等重點工作，推進相關領域政府信息動態公開，內容迭代更新成為重中之重。

2019年，《中華人民共和國政府信息公開條例》經修訂后，首次將堅持“公開為常態、不公開為例外”的原則寫入條例，堅持以人民為中心發展思想，強調對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，各級行政機關應當主動公開，并對不公開政府信息的具體情形進行了明確規定。同時，修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》對法定公開內容進行了明確的邊界劃定，包括機構職能、行政許可和其他管理服務信息、財政預決算信息、行政事業型收費、政府采購、三類重大民生信息、招考錄用等15類信息。在基層政府信息公開標準化、規范化建設方面，強調鄉（鎮）人民政府需要根據具體情況主動公開與基層群眾關系密切的政府信息。2020年，新冠肺炎疫情全球蔓延，《政務公開工作要點》將公開疫情防控工作的權威通告、重要政策、防疫服務等公共衛生信息作為政務公開工作重點，另外，對“六穩”“六保”、優化營商環境、行政機關用權、落實新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》內容等的公開工作進行細致部署。

（四）渠道拓寬：數字化轉型背景下政務公開渠道呈現多元化

數字化作為信息時代向智能時代轉型的重要標志，已經成為新時代發展的重要方向，大數據等新一代信息技術的廣泛普及和全體系應用，給傳統的組織形式、管理機制、運行模式、價值觀念和決策體系帶來了深刻的變革。此外，數字化轉型使得政務公開渠道也在發生變化。

1.政務公開傳統渠道的信息化升級。政務公開緊跟數字化轉型的時代需求，在保留原有的傳統渠道公開路徑基礎上，探索線上線下融合、PC移動端互通的轉型發展模式。全國31個省級政府均已實現政府公報電子版開發，并在政府網站設立專門版塊予以公開。政務服務中心、檔案館、公共圖書館、基層公共服務中心等場所也基本實現線上和線下系統整合、模塊對接、數據互通、信息共享。新聞發布會也通過移動端APP實現“云上直播”，特別是在抗擊新冠肺炎疫情時期，國務院聯防聯控新聞發布會和各級政府相關新聞發布會通過央視影音、百度APP、新華網APP等平臺，將疫情防控最新信息及時公開，充分發揮了傳統渠道數字化升級的重要作用。

2.數字化轉型背景下不斷發展的政務公開網絡渠道。自1999年我國開始實施“政府上網”工程，政府網站即成為政府部門公開服務公眾和經濟社會發展信息的重要渠道之一。2015年，國務院辦公廳組織開展了第一次全國政府網站普查，對政府網站信息內容建設提出了新要求，也對政府網站發揮政務公開主渠道作用提出了更高的標準。2017年后，各省級政府開始探索開發省、市、縣（區）三級聯動的政務服務網，形成服務公眾為主體，政府門戶網站和政務服務網“一體兩翼”的政務公開模式。2019年，國家政務服務平臺上線試運行，從上至下貫通、自左到右協同的六級聯動〔國家、省（自治區、直轄市）、市、縣（區）、街道、社區〕網站建設模式初步形成，政務公開一體化、集約化、便利化、平臺化基本實現。

3.數字化轉型推動政務公開新媒體渠道形成。移動互聯網的出現和發展深刻改變了經濟社會生產生活方式，而智能移動客戶端APP也逐步融入公眾的工作、生活。截至2020年12月，我國網民規模達9.89億，手機網民規模達9.86億，網民使用手機上網占比99.7%，使用電視上網比例為24.0%，使用臺式電腦上網、筆記本電腦上網、平板電腦上網的比例分別是32.8%、28.2%和22.9%。[8]由此可見，在受眾數量上，手機移動端遙遙領先，它具有較強的獲取便利性與即時公開性，尤其是以政務微信、政務微博和政務APP為代表的新媒體平臺借助手機移動端，使政務公開在內容和形式上呈現出更為鮮明的及時性、交互性、易讀性。同時，新媒體根據用戶需求，有效推進政務數字化轉型，極大提高用戶體驗感，政務公開效率、效果顯現。

四、數字化轉型視角下政務公開發展路徑選擇

（一）公開主體由“單兵突擊”向“整體政府”轉變

政府數字化轉型的核心在于將技術、數據和資源整合，利用數字化管理、數字化支撐和數字化業務，構建服務高效、決策科學的整體政府[11]。基于此，新時期政務公開工作既要注重新一代信息技術的應用和數據資源的整合，更要注重政府部門的“協同作戰”，發揮部門人員、技術、政策的合力，構建政務公開責任主體、權利主體、公開內容、公開渠道、公開方式協調高質量發展的政務公開生態體系，將“整體政府”理念貫穿于政務公開全流程、各方面。

（二）公開內容由信息公開向數據開放轉變

政府數字化轉型和新時期政務公開在鼓勵公眾參與方面形成契合點，然而，大數據時代特別是隨著數字經濟的蓬勃發展，公眾對于政府信息向社會公開的層次、范圍和方式有了新要求，除滿足傳統意義上的知情權、監督權和參與權外，公眾更希望能夠利用政府開放的原始數據進行社會化的開發和利用，釋放數據紅利，賦能大眾創業、萬眾創新。相比美國、韓國等數據開放較早的國家，我國政府數據開放仍處于起步階段。2015年，國務院發布了《促進大數據發展行動綱要》，其中內容包括為我國政府數據開放列出時間表和“施工圖”。截至2021年1月，全國31個省級政府門戶網站只有少數網站實現了門戶網站的原始數據開放供社會化利用，多數網站雖設置了“數據開放”和“數據”等專欄，但公開的仍為靜態統計數據信息。抓住數字化轉型機遇期，就必須破除政府“不想開放”“不會開放”“不敢開放”的固有觀念，打造數據開放平臺，設置機器可讀接口，提供全面完整數據，激發大眾創業創新，真正把數據開放的“施工圖”變為釋放數據紅利的“實景圖”。

（三）公開渠道由初步整合向深度融合轉變

隨著國家政務服務平臺上線試運行，全國政務服務六級聯動〔國家、省（自治區、直轄市）、市、縣（區）、街道、社區〕平臺建設初步完成，政務公開六級聯動渠道初步整合。但是，很多政務服務網“政務公開”模塊公開的信息內容有限，且沒有實現與政府門戶網站的內容聯通。一些政府門戶網站新媒體建設渠道欠缺，政務APP二維碼掃描下載失敗情況時有發生。政務公開渠道建設應由初步整合向深度融合轉變，在發揮傳統主流渠道“定向定調”作用的同時，加快推進政府門戶網站與政務服務網“政務公開”模塊內容對接，持續深入夯實新媒體渠道建設，確保形成跨區域、跨層級、跨部門的政務公開渠道。

（四）公開方式由簡單互動向精準推送轉變

經過近20年的政府信息公開實踐，我國政務公開的公眾參與度明顯提升，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推進政務公開工作的意見》明確要求把“公眾參與、專家論證、集體討論決定”確定為重大行政決策法定程序，一些省份在政務公開工作考核或第三方評估過程中，將“重大決策預公開制度”和“公眾、專家、媒體列席政府有關會議制度”作為重要指標納入考核或評估過程中，政府門戶網站或政務新媒體也都在醒目位置設置了“我向總理說句話”“領導信箱”“民生在線問答”等版塊，及時了解公眾訴求。“十四五”時期，應進一步增強大數據等新一代信息技術在公眾參與中的“賦能”作用，充分發揮數據抓取能力，參考電子商務營銷模式，利用政府與公眾互動時產生的交互數據和計算機自動識別數據，實現政務公開由簡單互動向精準推送的轉型升級。

參考文獻：

[1]中共中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心.2020聯合國電子政務調查報告[EB/OL].http：∥www.echinagov.com/report/285242.htm.

[2]習近平在十八屆中央政治局常委第一次中外記者見面會上的講話（全文）[EB/OL].http：∥politics.people.com.cn/n/2012/1115/c1024-19590525.html.

[3]張靜.“人民至上”：中國特色社會主義制度價值自覺與自信[J].理論探討，2020，（6）：183-190.

[4]王益民.電子政務環境下的政府信息公開[M].北京：國家行政學院出版社，2016.

[5]翟云.構建科學合理高效的政務公開模式[J].中國黨政干部論壇，2020，（8）：77-79.

[6]向東.在數字政府建設中深化政務公開助力推動國家治理體系和治理能力現代化[J].中國行政管理，2020，（11）：15-16.

[7]數字鴻溝[EB/OL].https：//baike.baidu.com/itm/數字鴻溝/1717125？fr=aladdin.

[8]中國互聯網絡信息中心.第47次中國互聯網絡發展狀況統計報告[EB/OL].http：∥www.cac.gov.cn/2021-02/03/c_1613923423079314.htm.

[9]呂小剛.提升政府網站政務服務能力的對策[J].成都工業學院學報，2016，（1）：48-50.

[10]肖捷.以人民為中心推進新時代政務公開[N].學習時報，2019-09-09（1）.

[11]劉密霞.推進數字政府建設的思路與對策[J].中國領導科學，2020，（2）：72-75.

責任編輯? 王? 雨