基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理的思考
——以NP 氣象局為例

范 俐

一、前言

在日常工作中，預(yù)算管理與內(nèi)控體系建設(shè)交錯影響，內(nèi)控體系建設(shè)在事前預(yù)算、事中預(yù)算和事后預(yù)算中發(fā)揮著不可忽視的作用與優(yōu)勢，貫穿預(yù)算各個環(huán)節(jié)。文章依據(jù)本人多年參加巡察和內(nèi)部審計數(shù)據(jù)，以典型案例為節(jié)點(diǎn)入手，通過數(shù)據(jù)對比、決算分析、年底考核等多種方式，分析NP 氣象局基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理現(xiàn)狀，綜合梳理存在問題，提出行之有效的策略和建議。

二、基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理簡介

（一）氣象部門預(yù)算管理發(fā)展過程

氣象部門經(jīng)歷多次重大預(yù)算改革：2007 年按照氣象部門單位預(yù)算級次，成立了中央～省級～市局三級財務(wù)核算中心，將會計職務(wù)納人核算中心的范圍；2015 年氣象部門實(shí)行三年滾動預(yù)算管理；2019 年氣象部門全面推進(jìn)行政事業(yè)單位會計制度改革，確定“3+5”新模式，明確了“預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余”3 個預(yù)算會計要素的新定義。目前，氣象部門集中預(yù)算編制工作從每年7 月啟動，經(jīng)過“ 二上二下 ”的過程不斷完善整個預(yù)算編制，全年完成兩套預(yù)算系統(tǒng)編制工作，一是財政部統(tǒng)一下發(fā)的部門預(yù)算系統(tǒng)，二是氣象部門自行設(shè)計的全口徑綜合預(yù)算。

（二）氣象部門預(yù)算管理與內(nèi)控體系建設(shè)關(guān)系分析

在日常工作中，預(yù)算管理與內(nèi)控體系建設(shè)并非完全兩條平行線，時常相互交錯影響。內(nèi)控體系建設(shè)在事前預(yù)算、事中預(yù)算和事后預(yù)算中發(fā)揮著不可比擬的作用和優(yōu)勢，貫穿預(yù)算各環(huán)節(jié)，因此預(yù)算管理與內(nèi)控體系建設(shè)顯得尤為重要。

（三）氣象部門預(yù)算管理存在的不足

長期以來，氣象部門對預(yù)算管理重視不足，認(rèn)知存在錯誤。從上到下均認(rèn)為預(yù)算管理只是財務(wù)部門的事，與自己及自己所在部門無關(guān)。預(yù)算指標(biāo)下達(dá)以后，未形成統(tǒng)一認(rèn)識，只是單純認(rèn)為預(yù)算工作完成了，形成了一串?dāng)?shù)字，日常經(jīng)濟(jì)事項支出太過隨意，最終導(dǎo)致實(shí)際支出與預(yù)算結(jié)果差異性較大，但是這時候領(lǐng)導(dǎo)及其它部門也只會認(rèn)為是財務(wù)人員過失，把關(guān)不嚴(yán) 。

當(dāng)前，氣象部門執(zhí)行中央～省級～市局三級財務(wù)核算中心管理體系，財務(wù)核算中心脫離縣局氣象局具體經(jīng)濟(jì)活動，使得預(yù)算管理脫離實(shí)際，且縣局氣象局財務(wù)人員大多兼職，沒有條件配備專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)的預(yù)算管理工作人員，這使得預(yù)算管理的作用大打折扣。每年預(yù)算編制工作從7 月開始，僅在不到一周時間要求上報全市各單位預(yù)算編制工作，造成有些工作人員前期準(zhǔn)備工作不到位，上下溝通不及時，過程過于簡單粗暴，預(yù)算內(nèi)容不細(xì)致，沒有考慮實(shí)際工作要求和未來計劃可行性，最終造成預(yù)算數(shù)據(jù)實(shí)用性不大。

三、基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理預(yù)期目標(biāo)

NP 氣象局在氣象部門是中央直屬三級預(yù)算事業(yè)單位，管轄區(qū)域內(nèi)包含11 個獨(dú)立核算單位（獨(dú)立核算直屬單位1 個，下屬四級預(yù)算單位10 個）。NP 氣象局是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價的實(shí)際參與者，位于承上啟下的關(guān)鍵位置。2019 年1 月NP 氣象局正式印發(fā)《NP 氣象局財務(wù)核算中心內(nèi)部控制手冊》和《NP 氣象局財務(wù)核算中心風(fēng)險及控制清單》，相關(guān)制度著眼于內(nèi)控體系建設(shè)立足與預(yù)算管理交叉點(diǎn)，以預(yù)算重點(diǎn)薄弱領(lǐng)域?yàn)槁渲c(diǎn)，率先開展監(jiān)督，力爭做到以點(diǎn)帶面實(shí)現(xiàn)全面風(fēng)險防控。

2021 年通過成立課題支持團(tuán)隊，按照擬定的調(diào)研方案，以參加巡察和內(nèi)部審計為契約，以典型案例為節(jié)點(diǎn)入手，通過數(shù)據(jù)對比、決算分析、年底考核等多種方式，分析NP 氣象局基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理現(xiàn)狀，綜合梳理存在問題，提出形之有效的策略和建議，以實(shí)現(xiàn)以下幾個目標(biāo)為突破口：一是轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識，全員參與；二是利用預(yù)算管理杠桿作用，全面考核；三是發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督作用，規(guī)避風(fēng)險。

四、基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理幾點(diǎn)思考

（一）運(yùn)用審計、巡察數(shù)據(jù)，分析問題原因

例1：2021 年對NP 氣象局下屬四級預(yù)算單位JO 局主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，審計時段為2019 年2月至2021 年2 月，審計意見和建議其中一條：預(yù)、決算執(zhí)行差異率過大，具體如下：

例2：對下屬四級預(yù)算單位GZ 氣象局局長2018 年1 月至2021 年2 月經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中發(fā)現(xiàn)預(yù)、決算差異過大，具體如下：

通過例1、2 表可以發(fā)現(xiàn)這兩個單位審計中均發(fā)現(xiàn)預(yù)、決算執(zhí)行差異率過大，且審計結(jié)論分析存在共性，內(nèi)控風(fēng)險點(diǎn)相同。

JO 氣象局2019 年、2020 年“其他收入”預(yù)、決算差異過大的原因是：2019 年11 月追加地方財政補(bǔ)助人員經(jīng)費(fèi)44.86萬元。2020 年5 月追加縣地方財政撥款項目----氣象現(xiàn)代化提升工程50 萬元；

JO 氣象局2020 年“政府采購支出”預(yù)、決算差異過大的原因是：新增空調(diào)采購支出。

GZ 氣象局2019 年、2020 年“其他收入”預(yù)、決算差異過大的原因是：2019 年增加縣地方財政撥款項目----區(qū)域自動站落地改造項目10 萬及南平現(xiàn)代化提升工程16.3 萬元，2020 年中期追加縣局地方人員經(jīng)費(fèi)13.6萬元。

GZ 氣象局2020“項目支出”預(yù)、決算差異過大原因：新址遷站項目結(jié)轉(zhuǎn)資金實(shí)際支出有困難，支出金額為0。

（二）運(yùn)用決算數(shù)據(jù)，預(yù)、決算差異原因分析

例3:圖1 表示NP 氣象局下屬兩個四級預(yù)算單位（SX氣象局、PC 氣象局）2020 年決算報表“部門決算量化評價表”中預(yù)算編制及執(zhí)行情況。

從圖1 最后合計值可以看出PC 氣象局量化得分79分、SX 氣象局量化得分92.5 分。而全省氣象局量化得分平均分82.5 分。分析PC 氣象局得分低于全省平均值是因?yàn)椤澳瓿踅Y(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余預(yù)決算、“其他收入預(yù)決算”和“公用經(jīng)費(fèi)預(yù)決算”差異率較大，這三項得分為0。

圖1:SX 氣象局及PC 氣象局“部門決算量化平價表”

具體分析“年初結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余預(yù)決算”年初預(yù)算數(shù)9.6萬，決算數(shù)67.1 萬元，差值57.5 萬元，差異率500.9%，主要是縣級地方財政項目結(jié)轉(zhuǎn)偏大，項目當(dāng)年支出安排上有所欠缺。

具體分析“其他收入預(yù)決算”年初預(yù)算數(shù)241.1 萬，決算數(shù)60.1 萬元，差值181 萬元，差異率75.07%，主要是申請省級地方財政--新址遷站項目經(jīng)費(fèi)沒有落實(shí)到位。

具體分析“公用經(jīng)費(fèi)預(yù)決算”差異率主要集中在辦公費(fèi)、工會會費(fèi)、福利費(fèi)、辦公設(shè)備購置費(fèi)和其他交通工具購置費(fèi)，如表1。

表1 PC 氣象局“公用經(jīng)費(fèi)預(yù)決算”差異率分析表

（三）以典型案例為節(jié)點(diǎn)，普抓風(fēng)險防控點(diǎn)

例4:2021 年啟動全省氣象部門財務(wù)專項監(jiān)督檢查，專項檢查發(fā)現(xiàn)WYS 氣象局2021 年年初預(yù)算公務(wù)接待費(fèi)2萬元，至2021 年6 月實(shí)際支出1.8 萬元，超預(yù)算0.8 萬元，當(dāng)月還存在發(fā)票未結(jié)算。原因分析是WYS 氣象局當(dāng)年新增國家氣候觀象臺正式對外開始運(yùn)行，參觀、交流、學(xué)習(xí)兄弟單位增多，公務(wù)接待費(fèi)增加。

WYS 氣象局2018 年公務(wù)用車存量4 輛，公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)預(yù)算支出4.5 萬元，2019 年公務(wù)用車存量減少1.5臺，公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)預(yù)算支出仍是4.5 萬元，WYS 氣象局沒有根據(jù)實(shí)際結(jié)果相應(yīng)地調(diào)整或修正預(yù)算。

（四）強(qiáng)化內(nèi)控體系流程管理，降低預(yù)算風(fēng)險點(diǎn)

例5:2021 年NP 市氣象局財務(wù)收支審計發(fā)現(xiàn)年度預(yù)決算未納入局領(lǐng)導(dǎo)審議審批決策事項，具體案例“2021年度預(yù)算（二上），直接由市局財務(wù)核算中心編制上報，未提交局領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議審批通過”。該做法不符合《氣象部門內(nèi)部控制基本指引》和《XX 省氣象部門“三重一大”制度督查暫行辦法》文件要求：重大事項決策年度工作報告和年度計劃、年度預(yù)、決算等重大問題”的規(guī)定均應(yīng)由局領(lǐng)導(dǎo)審議審批通過。

具體分析原因是NP 市氣象局沒有制定全面預(yù)算管理流程，預(yù)算管理停留于表面，對本單位內(nèi)控制度理解不深刻，執(zhí)行不到位。

五、基于內(nèi)控體系建設(shè)下氣象部門預(yù)算管理的建議

（一）轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識，全員參與

全面預(yù)算管理是全方位，涵蓋單位所有經(jīng)濟(jì)事項，在單位內(nèi)控制度中詳細(xì)規(guī)定各崗位、各部門、各領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限和職責(zé)，內(nèi)控制度樹立預(yù)算理念，上至最高負(fù)責(zé)人，下至各部門負(fù)責(zé)人、各崗位員工均積極參與。例如單位管理層有新想法，有新發(fā)展思路參與到預(yù)算編制與實(shí)施過程中，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，加強(qiáng)溝通，預(yù)算編制會減少中期縣級地方財政追加人員或項目經(jīng)費(fèi)是否下達(dá)帶來的差異，從而使預(yù)算編制更貼近實(shí)際，縮短預(yù)、決算的差距，促使各預(yù)算指標(biāo)不偏離預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)范圍，提高資金使用率。

（二）利用預(yù)算管理杠桿作用，全面考核

單位內(nèi)控制度制定業(yè)績考核體系、預(yù)算責(zé)任體系，與全面預(yù)算相輔相成，雙重力度下增加上級督促壓力，解決“外缺壓力，內(nèi)缺動力”的根本問題。全面預(yù)算作為單位員工績效評估一個標(biāo)準(zhǔn)、工具或指南，發(fā)揮著杠桿作用，各層次領(lǐng)導(dǎo)、員工承擔(dān)與預(yù)算績效相關(guān)的責(zé)任，通過特定期間的實(shí)際結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)的比較，可以作為評估的依據(jù)?？冃гu估激勵員工，提高全員工作的自覺性、主動性和積極性。

（三）完善預(yù)算管理流程，發(fā)揮內(nèi)控指引作用

單位預(yù)算管理終極目標(biāo)是促進(jìn)單位各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡單位長期目標(biāo)和短期目標(biāo)、整體利益和局部利益。它是一個持續(xù)改進(jìn)的過程，預(yù)算管理流程可分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核三個階段，這些環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互銜接，周而復(fù)始地循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)對單位經(jīng)濟(jì)活返回的全面控制。如圖2所示。

圖2 預(yù)算管理流程圖

（四）預(yù)算管理全程跟蹤，效果落地

單位內(nèi)成立內(nèi)控、預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，執(zhí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，并建立了由辦公、財務(wù)、資產(chǎn)和后勤等多部門共同參與長效機(jī)制。全面普及預(yù)算常識，組織開展宣傳培訓(xùn)，引導(dǎo)各單位實(shí)現(xiàn)從“發(fā)現(xiàn)問題我控”到“我主動發(fā)現(xiàn)問題”的思想認(rèn)識上的轉(zhuǎn)變。從預(yù)算管理編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督和考評一系列活動全程跟蹤，而不能僅停留在預(yù)算編制、匯總和審批環(huán)節(jié)，還需要加強(qiáng)其它各環(huán)節(jié)有效控制。讓預(yù)算管理“全過程”體現(xiàn)在單位組織各項經(jīng)濟(jì)活動的事前、事中和事后上，效果落地。

（五）發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督作用，規(guī)避風(fēng)險

單位內(nèi)控體系建設(shè)梳理預(yù)算風(fēng)險點(diǎn)、盲區(qū)，劃分預(yù)算風(fēng)險等級，動態(tài)識別預(yù)算收入、支出等不確定性因素，將預(yù)算風(fēng)險控制在風(fēng)險承受度之內(nèi)。單位定期或不定期比較某一期間各預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督作用，可以發(fā)現(xiàn)存在問題和風(fēng)險，從而相應(yīng)地調(diào)整或修改預(yù)算，更好地促進(jìn)單位價值增長。

六、結(jié)語

綜上所述，內(nèi)部體系與氣象部門預(yù)算管理具有高度相似性，內(nèi)部體系關(guān)注的重點(diǎn)也是預(yù)算管理的風(fēng)險控制點(diǎn)。而預(yù)算管理體現(xiàn)在單位一切經(jīng)濟(jì)活動中，可以有效降低風(fēng)險，其可以使單位的長短期目標(biāo)和年度行動計劃很好地協(xié)調(diào)，促使單位戰(zhàn)略更好地“落地”。預(yù)算執(zhí)行與員工考核關(guān)聯(lián)，激勵單位形成良好的企業(yè)文化，避免預(yù)算管理流于形式，單位資源的無效浪費(fèi)，防范舞弊和腐敗，提高氣象服務(wù)的整體水平。

引用

[1]楊赟妍.淺談基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)全面預(yù)算管理--基于內(nèi)部控制視角[J].科技經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊,2021,29(19):186-187.

[2]甘平.政府會計制度下預(yù)算內(nèi)外資金的財務(wù)核算與管理[J].低碳經(jīng)濟(jì) 2021/5 :296-297.

[3]王培月.基層氣象部門內(nèi)部控制體系建設(shè)的實(shí)踐與思考--以QZ 市氣象局為例[J].中國市場.2020 第13期(總第1040 期):124-125.