全民所有土地資源資產清查若干技術問題探討

周丙娟，張麗麗，邵 虹，劉美娥

(1.江西農業大學 國土資源與環境學院，江西 南昌 330045； 2.江西省國土空間調查規劃研究院，江西 南昌 330045；3.江西核工業測繪集團有限公司，江西 南昌 330045)

1 引言

2016年以來，黨中央、國務院分別部署了自然資源有償使用、產權制度等重大改革工作，要求“以各類自然資源調查評價和清查監測為基礎，推進全民所有自然資源資產清查核算，研究完善相關指標體系、標準規范和技術規程”“研究建立自然資源資產核算評價制度，開展實物量統計，探索價值量核算”[1，2]。2019年9月，自然資源部確定河北、江西、湖南、青海、寧夏5個省(區)作為全國第一批全民所有自然資源資產清查試點地區。江西省按照部、省工作安排，以《全民所有自然資源資產清查試點技術指南》(以下簡稱《技術指南》)為技術支持，開展全民所有自然資源資產清查試點[3，4]。而隨著清查試點工作的結束，總結歸納全民所有土地資源資產清查過程中存在的問題，提出具體解決路徑，有利于規范清查工作及《技術指南》得以進一步完善，為后期資產清查工作全面鋪開提供借鑒，有助于優化土地資源開發利用和保護格局。

2 土地價值屬性清查工作底圖制作

2.1 土地價值屬性清查工作底圖界定模糊不清

依據《技術指南》要求，建設用地的價值屬性清查是以“國土三調”成果圖為基礎，采集地價動態監測、不動產登記信息管理基礎平臺、土地市場動態監測與監管等系統中涉及建設用地價格和使用權登記等相關信息，制定建設用地價值屬性清查底圖，以底圖的宗地圖層屬性為準，清查三調現狀全民所有建設用地土地使用權供應情況。試點清查發現，直接采用疊加不動產登記信息管理基礎平臺中的宗地數據，對全民所有土地資源資產清查范圍內建設用地的土地使用權供應情況進行清查核實，系統數據無法全部覆蓋三調現狀建設用地，即使覆蓋也會因為登記系統宗地與三調地類圖斑測定標準不同而出現同一地塊內宗地地塊多、細小且有無宗地信息的現象；土地市場動態監測與監管系統建立使用始于2011年，缺乏2011年之前土地市場動態監測與監管系統數據，且2011年之后數據存在因日常系統操作管理不太規范而出現部分供應數據缺失，單純使用土地市場動態監測與監管系統數據同樣無法全覆蓋三調現狀建設用地。

2.2 多圖疊加制定土地價值屬性清查底圖

提取“國土三調”全民所有建設用地地類圖斑，與不動產登記信息管理系統和土地市場動態監測與監管系統數據疊加，制定土地價值屬性清查底圖。首先遵循“土地市場動態監測與監管系統”優先原則，對被土地市場動態監測與監管系統覆蓋的建設用地地類圖斑提取形成第一圖層；其次逐年份提取不動產登記信息管理系統中土地使用權登記信息，按照“土地登記用途與三調地類用途一致”原則，確定和提取未被土地市場動態監測與監管系統覆蓋的建設用地地類圖斑，為第二圖層；三是對剩余未被不動產登記信息管理系統或土地市場動態監測與監管系統覆蓋的建設用地圖斑，結合外業調查和地方紙質供應材料，進行補充完善，構成第三圖層；最后對以上三圖層合并，并以全民所有“國土三調”建設用地地類邊界為底整飾，制定完成價值屬性清查底圖。

2.3 主要結論

結合不動產登記系統數據和土地市場動態監測與監管系統數據優缺點，提取“國土三調”全民所有建設用地地類圖斑，疊加不動產登記信息管理系統和土地市場動態監測與監管系統，制定建設用地價值屬性清查底圖，能確保三調清查底圖的各建設用地地類圖斑不被合并，圖斑界線不被改動，宗地土地使用權供應屬性信息不丟失，實現建設用地實現全覆蓋、圖斑吻合度提高、供應信息更全面、清查工作量減少。

3 建設用地區域平均地價的確定

3.1 基準地價缺失導致無法確定建設用地區域平均地價

依據《技術指南》要求，建設用地經濟價值估算采取區域平均地價法，其中區域平均地價優先采用基準地價修正確定。試點清查發現，試點地區均有較為完善的城區基準地價，但鄉鎮基準地價開展很少，現有基準地價成果無法覆蓋到試點區域全范圍，同時又未建立其他類型區域平均地價標準，如果簡單采用已有基準地價成果修正確定區域平均地價，勢必造成無基準地價區域的區域平均地價缺失，無法估算其范圍內的建設用地經濟價值，會影響經濟價值估算成果準確性。

3.2 采用樣點對比分析確定各區域平均地價

對于未完成基準地價編制區域，或沒有基準地價評價體系且市場不活躍區域，首先劃分均質區域，然后采用基準地價修正法確定區域平均地價。

3.2.1 均質區域評價因素、權重及作用分值的確定

通過相關文獻查閱分析與專家分析論證結果，選取城鎮體系、總人口、GDP及區位條件作為均質區域劃分評價因素，確定各評價因素權重[5]。以鄉鎮、村行政區界線為基礎，綜合考慮人口、GDP、城鎮體系等因素，按照各評價因素對區域級別的影響程度高低確定其影響分值，以一般影響賦值作用分值為0，最優情況和最劣分值分別為5和-5，與一般水平相比較優情況和較劣情況分值為3和-3。

表1 均質區域各個評價因素、權重及作用分值

3.2.2 均質區域劃分評價因素綜合分值計算

根據評價因素確定的作用分值及給定權重值計算各因素的作用分值：

F=Fi×w

(1)

式(1)中：Fi表示某一水平下的分值；F表示某一因素在一定水平條件下的分值；w表示某一因素的權重。

3.2.3 均質區域劃定

通過對鄉鎮評價因素綜合分值進行聚類分析，并結合區域不宜過多綜合判定，將綜合分值聚類成3～5類，即將全縣范圍劃分3～5個均質區域，各均質區域包含區位條件、經濟水平、土地利用水平及土地供應價格處于同一水平。

3.2.4 采用樣點對比分析確定各區域平均地價

提取供應系統數據、已完成基準地價評估鄉鎮基準地價級別圖，以各區域供應系統樣點價作為分類基礎，采用水平相當歸類對比確定未進行基準地價評估的鄉鎮區域各用途基準地價，并針對區域平均地價與基準地價內涵修正基準地價，按照全民所有建設用地“三調”分類與土地用途對照表確定每個地類區域平均地價。其中，基準地價修正公式為：

P=P′×(1+K)×Ki

(2)

3.3 主要結論

采用劃定均質區域再確定基準地價方法的實施能夠實現全域范圍內統一劃分土地級別，避免跳級現象，并實現區域平均地價全覆蓋；區域平均地價級別系數與實際交易地價級別系數一致，價格水平符合現狀。

4 探索建立全民所有建設用地價格體系

4.1 單一價值估算未能完全體現全民所有土地資源資產的經濟價值

依據《技術指南》要求，全民所有建設用地經濟價值估算對象為可查清土地使用權供應情況的建設用地，即以劃撥方式供應土地使用權的，或以劃撥以外其他方式供應土地使用權，且至清查時點使用權剩余使用年限大于5年的建設用地，以1元/宗的名義價值估算經濟價值；以劃撥以外其他方式供應土地使用權，且至清查時點使用權剩余使用年限小于等于5年的建設用地，按其用途及其所在區域，采用與之對應的區域平均地價估算經濟價值。

試點發現，若按照《技術指南》規定完成，只是計算近期擬實現的有限年期土地使用權的價格，價值估算形式單一，缺乏相對完整的土地資源資產價格體系，不能完全體現全民所有土地資源資產的經濟價值，很大程度上將不適應權益管理工作的需要。為更全面反映土地資源資產價值和提高估算成果的全民所有者權益管理需求度，需要進一步構建全民所有土地資源資產價格體系，多角度區分建設用地經濟價值情況，有必要從總建設用地經濟價值量，已供應建設用地價值量和近期可供應建設用地預期價值方面，構建全民所有土地資源資產價值體系。

4.2 多分類構建全民所有建設用地價格體系

結合我國現行地價體系的覆蓋與運行特征，從權屬狀況、土地利用條件、土地用途、權益的流動便利性等多種劃分角度，考慮建設用地供應方式，對全民所有土地資源資產價格，分無限年期和有限年期兩種年限狀態，采用基準地價，測算得到不同均質區域的平均土地價格，進而實現不同層級和分類標準上的土地資產量化[6,7]。

4.2.1 依權屬狀況分類

按照權屬狀況的差異，全民所有土地資源資產可分為無限年期使用權人的土地資產、有限年期使用權人的土地資產；有限年期使用權人土地資產可進一步分為未確定使用權人的土地資產、已確定使用權人的土地資產；未確定使用權人的土地資產，可根據權屬，進一步分為政府儲備土地資產、其他土地資產；已確定使用權人的土地資產，可根據具體權能差異，進一步分別估算出讓土地使用權、劃撥土地使用權等不同權利內涵對應的土地資源資產量。

4.2.2 依土地用途分類

依照《技術指南》的基準地價參考地類與現狀建設用地對應關系表，將現狀的全民所有建設用地轉換歸類為4類，分別為住宅用地、商服用地、工業用地與公共服務用地，其中公共服務用地細分為三類(一類：新聞出版用地、機關團體用地、醫療衛生用地、社會福利用地；二類：教育用地、科研用地、文化設施用地、體育用地；三類：公共設施用地)，分別估算不同用途的建設用地資源資產經濟價值量。

4.2.3 依規劃條件實現度分類

按照土地利用規劃條件是否已經實現分類，按規劃條件實現的，實際就是現狀建設用地，實為已顯化的資源資產；還未按規劃條件實現的，也就是未來要實現的建設用地，就是近期待實現的資源資產。

4.2.4 依權益的流動便利性分類

綜合考慮土地利用特征、權利限制特征等相關約束，將土地資產分為易進行市場流動與變現的土地資產、不易進行市場流動與變現的土地資產等。我國實現“有償有期限可流轉、無償無期限不可流轉”的土地制度[8，9]，所以易進行市場流轉與變現的土地資產主要指以出讓等有償方式取得的土地。易進行市場流轉與變現的土地資產可以考慮：批而未供土地、閑置低效土地、土地儲備中未供土地、暫未查清土地使用權的建設用地，按照法定最高年限確定清查估算；有償供應土地中按照土地使用權剩余年限小于等于5年、小于等于10年、小于等于15年、小于等于20年或小于等于最高年限一半年限等，分階段清查估算；規劃范圍內的三調地類中的未利用地(僅包含鹽堿地、沙地、裸土地及裸巖石礫地)、農用地(僅包含耕地、種植園地、設施農用地、田坎)，按照規劃用途法定最高年限確定清查估算。不易進行市場流動與變現的土地資產則為劃撥方式取得的土地和不供應的特殊功能用地(例如濕地，文物古跡用地等)。

4.3 主要結論

價格體系建設下的建設用地經濟價值估算結果類型豐富，采用無限年期總建設用地經濟價值可體現全民所有建設用地資源資產總量，摸清家底。從權屬狀況、土地利用條件、土地用途、權益的流動便利性等多角度體現不同狀態建設用地經濟價值，能滿足自然資源管理機構多部門的工作需要，有利于行政管理和市場管控。

5 農用地區域平均地價確定

5.1 農用地基準地價缺失導致無法直接修正確定農用地區域平均地價

依據《技術指南》要求，估算農用地經濟價值采用區域平均地價法，其中區域平均地價優先采用基準地價。清查發現，試點區域均未建立農用地基準地價評估體系，農用地基準地價缺失嚴重，無法直接采用基準地價修正確定區域平均地價實現農用地經濟價值估算。對尚未建立農用地基準地價的區域采用基準地價案例比較修正進行區域平均地價估算探討，可為農用地經濟價值估算提供基礎，亦可為后期清查工作全面開展提供估算方法參考。

5.2 比較案例法和級差系數法確定區域農用地區域平均地價

綜合比較農用地基準地價、征地區片綜合地價等各類地價內涵和評價體系[10]，采用已有最新征地區片綜合地價成果中的征地區片，作為本次區域平均地價對應的均質區域級別，利用有耕地、種植園用地基準地價成果的縣(市、區)，選取農用地的基本設施狀況、耕作制度、年均投入和產出等情況對最末級均質區域相應地類的基準地價進行修正，結合區域級差收益系數，得到試點地區全域農用地的各級別區域平均地價，具體步驟如下。

5.2.1 均質區域劃分

全民所有農用地均質區域直接采用農用地征地區片綜合地價級別作為農用地價格均質區域劃分依據，以鄉鎮為單位劃分農用地價格均質區域。

5.2.2 比較實例選取

以均質區域最末級區域為待估算區域，按照農用地價格影響因素典型性和指標值可獲取性原則，選取交通區位特征、人均收入、地形等因素與待估算區域相近的，且已完成農用地基準地價的省內區域，確定為比選案例。

5.2.3 比較案例農用地地價修正

結合基準地價內涵和區域平均地價內涵，考慮一般因素、區域因素和時間因素，結合待估算區域實際情況，選擇距城區距離、道路通達狀況、地形條件、人均耕地、農民人均收入水平、時間因素共6項比較因素對比較案例進行修正(表2)。

表2 影響因素修正系數指標說明

5.2.4 最末級農用地區域平均地價確定

對比選案例修正后基準地價采用算術平均法，確定最末級農用地區域內的區域平均地價。

5.2.5 區域級差收益系數計算

均質區域劃分后，區域級差收益系數根據農用地征地區片綜合地價級差系數確定。

(3)

式(3)中：Xmn為土地用途下第n級與第n+1級的級差收益系數；Fn為m土地用途下第n級征地區片綜合地價；Fn+1為m土地用途下第n+1級征地區片綜合地價。

5.2.6 區域平均地價確定

利用級差收益系數法計算其他級別區域平均地價，即:

農用地級別區域平均地價Pmn=Pn+1×Xmn

(4)

式(4)中：Pmn為m土地用途下第n級別基準地價；Pn+1為m土地用途下第n+1級基準地價；Xmn為m土地用途下第n級與第n+1級的級差收益系數。

5.3 主要結論

利用征地區片綜合地價區片成果作為均質區域劃分依據，根據目前已有的附近區域的農用地基準地價結果，比較基準地價和區域平均地價內涵差異，選取區位因素、時間因素、個別因素等對選定區域基準地價進行修正,結合級差系數法推算研究范圍內各級區域平均地價，能簡單且較為精確的反映區域平均地價，適用于區位條件、交通條件、土壤條件等信息較為完善的區域估價使用。