生態(tài)湖泊型風(fēng)景區(qū)旅游用地集約利用評價與優(yōu)化研究

諶欣 黃細嘉 王佳

關(guān)鍵詞：旅游用地;集約利用;生態(tài)湖泊型風(fēng)景區(qū);廬山西海

一、引言

2015年，《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》由中國的國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局三部聯(lián)合出臺，其目的在于提高旅游業(yè)用地的節(jié)約集約利用水平和市場優(yōu)化配置。隨著近年來中國旅游業(yè)的迅速發(fā)展，旅游景區(qū)的用地需求展現(xiàn)出一個“井噴式”的增長態(tài)勢，在建設(shè)與發(fā)展中，由于熱度過高，出現(xiàn)貪大求洋、盲目擴張的傾向，導(dǎo)致旅游用地粗放式經(jīng)營、低效率利用、閑置荒廢等浪費土地資源的現(xiàn)象較為嚴重。在深度休閑體驗旅游漸成風(fēng)尚的趨勢下，湖泊型風(fēng)景區(qū)因其擁有美麗山水和宜人環(huán)境等優(yōu)勢條件，開發(fā)熱度不斷提升、建設(shè)強度逐步增大，在提高旅游用地集約水平與保護資源的同時，還面臨城市及鄉(xiāng)村統(tǒng)籌調(diào)整與雙重空間脅迫的壓力。因此，提高旅游用地利用效率，提升風(fēng)景區(qū)旅游用地節(jié)約集約利用水平，是實現(xiàn)旅游風(fēng)景區(qū)長期保持可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

隨著旅游景區(qū)開發(fā)與建設(shè)力度不斷增強，旅游用地規(guī)模不斷擴大，旅游用地資源日益短缺，集約利用旅游用地資源日益受到業(yè)界重視[1]，湖泊型風(fēng)景區(qū)相關(guān)的旅游用地需求更甚，這方面的矛盾也更加突出，但學(xué)術(shù)界專門就湖泊型風(fēng)景區(qū)旅游用地的集約利用研究，缺少個案剖析驗證，尤其是在旅游用地集約背景下，景區(qū)如何開展土地利用管控，少有成果涉及。學(xué)術(shù)發(fā)展史上，最早的土地集約利用研究，起源于杜爾格、安特生等關(guān)于農(nóng)業(yè)用地的探討，提出了農(nóng)地集約利用中的報酬遞減規(guī)律[2]。國內(nèi)外學(xué)者土地集約利用研究的理論成果豐碩，如杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位理論、馬爾薩斯的土地稀缺理論、霍德華的農(nóng)田城市理論以及美國的精明增長、緊湊式發(fā)展論、內(nèi)填式發(fā)展等相關(guān)理論[3][4]，為土地的集約利用奠定了基礎(chǔ)。由于旅游用地性質(zhì)和屬性的交叉性、邊緣性特征，以及長期以來旅游產(chǎn)業(yè)地位不甚彰顯，導(dǎo)致對旅游用地的政策性忽視。國內(nèi)的相關(guān)研究大部分是關(guān)于旅游用地概念[5]、分類[6]以及國內(nèi)外進展[7][8]的研究。對于土地集約評價的研究更多的是城市建設(shè)[9][10]、經(jīng)濟新區(qū)[11]及工業(yè)園區(qū)居民點土地的集約性評價，涉及旅游業(yè)或是旅游景區(qū)的較少，但檢索文獻發(fā)現(xiàn)，李亞男[12]、褚福慧[13]、白帥[14]等分別以開封、麗江、云南為例，針對相關(guān)的旅游用地集約利用運用模糊綜合評價法或?qū)哟畏治龇ㄟM行評價。縱觀國內(nèi)外的土地集約利用和旅游用地的研究成果，可以看出，大多采用了主成分分析法、多因素綜合評價法、協(xié)調(diào)度—集約度[15]、模糊綜合評價法等數(shù)學(xué)評價方法，或是利用GIS從土地空間與功能屬性對土地利用情況進行評價，這既為開展旅游用地的集約性評價提供了借鑒，也給拓展不同類型的旅游景區(qū)用地的集約利用研究留下了空間。

湖泊型風(fēng)景區(qū)主要是指以天然湖泊或人工水庫為主體景觀的風(fēng)景區(qū)。其中包括兩方面涵義：一是用地多樣性，湖泊景區(qū)是與周邊的山體、森林、田園等自然環(huán)境以及環(huán)湖名勝古跡組成的整體，因此，這類風(fēng)景區(qū)相關(guān)的旅游用地類型是多種多樣的;二是風(fēng)景資源保護的嚴格性，湖泊型風(fēng)景區(qū)對于水域、山體以及森林等區(qū)域的土地管理有嚴格的保護規(guī)定。對于旅游用地的概念，學(xué)術(shù)界一直難有定論，文中采用“凡能為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養(yǎng)、娛樂、休息、探險、獵奇和考察研究等活動的土地[16]”即為旅游用地的概念。

針對國內(nèi)關(guān)于湖泊型旅游用地集約利用研究的不足，文中將九江市廬山西海風(fēng)景區(qū)作為研究區(qū)域，按照節(jié)約集約用地原則，結(jié)合國土資源部發(fā)布的《開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》，構(gòu)建評價指標體系，運用層次分析法和多因素綜合評價法，定量測度其集約利用狀態(tài)，并對存在的問題，提出湖泊型風(fēng)景區(qū)旅游用地的優(yōu)化對策，加強風(fēng)景區(qū)旅游用地管理，提高旅游用地集約利用水平。

二、研究區(qū)域概況

廬山西海，位于江西省九江市的西南部，是具有山水?dāng)垊佟⑦\動休閑、度假養(yǎng)生、健身娛樂等多重價值功能一體的山水湖泊型國家級風(fēng)景名勝區(qū)。景區(qū)的總規(guī)劃面積為495平方公里，其中水域面積137.30平方公里，占景區(qū)總面積的27.74%;耕地面積24.50平方公里，林地面積180.00平方公里， 園地面積1.50 平方公里， 分別占4.95% 、36.37% 、0.30%;風(fēng)景游賞用地135.90平方公里，旅游設(shè)施用地0.90平方公里，居民社會用地11.00平方公里，交通與工程用地1.20平方公里。風(fēng)景區(qū)已利用的旅游用地面積是148平方公里，土地利用率為29.85%。

風(fēng)景區(qū)土地利用呈現(xiàn)以下兩個特點：一是農(nóng)用地中以林地、耕地為主，建設(shè)用地尤其是旅游設(shè)施用地比重小，其他用地中水域面積占較大比重;二是土地利用類型地域分布特征明顯，建設(shè)用地集中分布在司馬、巾口兩個旅游集散中心，林地多分布于風(fēng)景區(qū)的上千個湖島上，耕地主要分布在湖區(qū)周邊的農(nóng)村居民點附近。堅持以廬山西海為中心，打造廬山西海旅游經(jīng)濟圈，將廬山西海建設(shè)為全國首個體育旅游示范區(qū)，國際知名的運動休閑旅游度假區(qū)，是九江市和廬山西海確定的發(fā)展戰(zhàn)略。為此，廬山西海必將迎來新的發(fā)展契機，在旅游用地需求不斷增長、土地資源越來越緊張的趨勢下，研究其旅游用地的集約利用，并就此結(jié)果分析提出積極有效的優(yōu)化對策，對于廬山西海風(fēng)景區(qū)如何合理使用、規(guī)劃旅游用地具有實踐意義。

三、研究方法

（一） 評價指標體系構(gòu)建

按照湖泊型風(fēng)景區(qū)對土地集約利用的用地要求、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平以及旅游資源開發(fā)程度，在借鑒眾多學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)廬山西海旅游用地特點和發(fā)展趨勢，從土地節(jié)約集約利用評價的角度出發(fā)，立足于廬山西海旅游用地的實際，按照系統(tǒng)性、現(xiàn)實性、科學(xué)性和數(shù)據(jù)可得的原則，從用地結(jié)構(gòu)、用地投入、用地方式、用地效益4方面選取了16個評價因子，構(gòu)建了湖泊型風(fēng)景區(qū)旅游用地集約利用評價指標體系，分析其旅游用地的集約程度，確定非集約的限制因素（見圖1）。

（二） 數(shù)據(jù)處理

研究所需數(shù)據(jù)來源于廬山西海風(fēng)景區(qū)管委會旅游局提供的調(diào)查與統(tǒng)計數(shù)據(jù)，首先，通過德爾菲法收集各專家的相關(guān)數(shù)據(jù)，再使用層次分析法軟件Yaahp 來確定廬山西海風(fēng)景區(qū)各因素層和因子層的權(quán)重（見表1）。層次分析法是將決策者的定性思維過程定量化，以實現(xiàn)復(fù)雜系統(tǒng)決策過程的模型化和數(shù)量化的一種定性與定量相結(jié)合的處理方法。

在進行旅游用地集約利用評價之前，必須先對所獲取的原始數(shù)據(jù)進行無量綱化處理，來消除指標量綱的影響。因為評價指標系統(tǒng)中不同指標的量綱、經(jīng)濟意義、表現(xiàn)形式以及對總目標的作用趨向各有不同，從而影響到評價結(jié)果。文中通過正負指標與理想值的比值來確定指標的標準化值。理想值參照資源特征、功能級別、與城市空間關(guān)系較為相近的湖泊型風(fēng)景區(qū)如千島湖風(fēng)景區(qū)，以及相關(guān)集約用地規(guī)程確定。標準值按以下公式計算：

正相關(guān)指標= / 若> 則指標分值取值為1負相關(guān)指標= / 若> 則指標分值取值為1式中，為第個指標標準值; 為第個指標實際值;為第個指標理想值。

（三） 結(jié)果分析

湖泊型風(fēng)景區(qū)旅游用地集約度總分值采用多因素綜合評價法，即將各單項評價指標標準化分值加權(quán)求和，具體表達如下公式：

式1中， 為湖泊型風(fēng)景區(qū)旅游用地的集約度， 第個評價指標的標準化數(shù)值; 為第個評價指標的權(quán)重。

根據(jù)值的大小，將風(fēng)景區(qū)旅游用地集約利用水平大致劃分為四個等級（見表2）。

從最終的評價結(jié)果可以得出，九江市廬山西海風(fēng)景區(qū)的集約度計算為0.5255，處于較不集約的狀態(tài)，這表明，有待于進一步挖掘旅游用地利用的潛力。從表1可看出，分析其原因，主要表現(xiàn)為以下幾點。

第一，風(fēng)景區(qū)旅游用地結(jié)構(gòu)不盡合理，存在較嚴重的用地低效現(xiàn)象。風(fēng)景游覽用地、旅游設(shè)施用地以及交通與工程用地面積所占比例分別是27.45%、0.18%、0.24%，均遠遠低于理想值水平，表明景區(qū)還處于較低水平的開發(fā)階段，景點景觀開發(fā)力度和利用率低，旅游接待設(shè)施和相關(guān)的配套基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施不完善，導(dǎo)致旅游用地未得到充分利用。另外，景區(qū)內(nèi)居民社會用地面積占2.22%，零星分布著大大小小的居民點，十分分散，嚴重影響著景區(qū)整體的可持續(xù)發(fā)展，同時也造成了土地資源因缺乏經(jīng)營未能產(chǎn)生效益而導(dǎo)致的浪費。

第二，風(fēng)景區(qū)用地投入力度不夠，導(dǎo)致旅游開發(fā)水平有限。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，廬山西海在管理、環(huán)保、固定資產(chǎn)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入分別是每公頃1.48、0.65、4.5、0.73萬元，投資力度略顯弱小，現(xiàn)有的服務(wù)設(shè)施、管理體制和旅游接待能力水平目前都不能讓游客達到最佳滿意水平，旅游景區(qū)停車場所、標識引導(dǎo)系統(tǒng)、導(dǎo)游服務(wù)、旅游商品服務(wù)和酒店餐飲設(shè)施等方面都有很大的提升空間。近年來廬山西海風(fēng)正在著力打造國家級5A級景區(qū)，應(yīng)在落實景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與增加景觀的觀賞性兼顧同行等方面加大投入力度，提升旅游知名度和市場影響力。

第三，風(fēng)景區(qū)用地方式強度需加強，還存在2.70平方公里的滯留用地及閑置用地，景區(qū)的綜合容積率是0.27，土地開發(fā)率是0.66，與理想值有較大差距，亟需提高對滯留用地及閑置用地的處理力度，景區(qū)的開發(fā)建設(shè)與快速發(fā)展的旅游市場需求存在步伐不一致問題，大量的景觀景點處于還未開發(fā)或是正在建設(shè)中，出現(xiàn)了“游客無景可看”的現(xiàn)象。

第四，風(fēng)景區(qū)用地產(chǎn)出效益相對低下。廬山西海風(fēng)景區(qū)與其他同類型、檔次的風(fēng)景區(qū)如千島湖相比，地均旅游收入是每公頃8.209萬元，游客人均旅游消費水平是799元，相比略顯低下，且景區(qū)的從業(yè)人員的收入水平在3500元，處于較為低下的狀態(tài)。

四、優(yōu)化對策

廬山西海風(fēng)景區(qū)旅游的可持續(xù)發(fā)展與其優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境密不可分，應(yīng)堅持旅游用地集約利用和環(huán)境、資源一體化保護的原則進行開發(fā)建設(shè)，在增強旅游用地景觀功能的同時，尊重旅游用地環(huán)境承載力，減輕旅游用地的環(huán)境壓力，嚴厲杜絕破壞資源與環(huán)境的用地利用的行為，開展適當(dāng)?shù)挠欣谟玫丶s利用的項目建設(shè)，使旅游用地真正實現(xiàn)集約利用的目標。針對廬山西海風(fēng)景區(qū)旅游用地存在的現(xiàn)實問題，提出相應(yīng)的有利于旅游用地集約利用的優(yōu)化措施，探索湖泊型風(fēng)景區(qū)旅游用地利用的最佳模式，為其他同類型景區(qū)的旅游用地實現(xiàn)集約利用提供“江西樣板”。

（一） 對風(fēng)景資源采取分區(qū)保護的辦法，加強旅游用地的功能疊加

由于廬山西海湖島的分散性、同質(zhì)性，導(dǎo)致景區(qū)存在空間割裂和組合互補性差的現(xiàn)狀，從而影響了景區(qū)實現(xiàn)整體性、多維化的空間布局結(jié)構(gòu)。而旅游用地與其他用地相比，具有功能疊加性以及多效益統(tǒng)一性的特點。因此，在對風(fēng)景區(qū)進行開發(fā)建設(shè)時，旅游用地的利用，應(yīng)本著以多樣化需求為導(dǎo)向發(fā)展和遵循旅游用地相關(guān)管理辦法的原則，將景區(qū)內(nèi)的旅游用地規(guī)劃為核心風(fēng)景保護區(qū)、一般景觀保護區(qū)及外圍協(xié)調(diào)緩沖區(qū)，進行分區(qū)保護管理，保持景區(qū)旅游用地的整體功能特性與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展：一是核心風(fēng)景保護區(qū)，是最具有游憩功能，整個景區(qū)自然、人文景觀最集中的地區(qū)，主要是以生態(tài)保護區(qū)、自然景觀保護區(qū)和史跡保護區(qū)為主體。對于風(fēng)景區(qū)內(nèi)的湖島開發(fā)與利用，一定要遵循生態(tài)發(fā)展原則以及相關(guān)管理部門的規(guī)定，禁止過度及肆意建設(shè);二是一般景觀保護區(qū)，處在核心景觀保護區(qū)的外圍，可以開發(fā)具有補充核心區(qū)游憩功能的項目，如修建休閑度假型酒店、與景區(qū)內(nèi)旅游資源特色關(guān)聯(lián)度較高的養(yǎng)生康體類公寓和別墅區(qū);三是外圍協(xié)調(diào)緩沖區(qū)，處于景區(qū)邊緣與城鄉(xiāng)過渡區(qū)結(jié)合最緊密的協(xié)調(diào)緩沖地帶，適當(dāng)發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)，開發(fā)生態(tài)觀光、休閑農(nóng)業(yè)等旅游項目。廬山西海風(fēng)景區(qū)應(yīng)結(jié)合湖泊型旅游用地分區(qū)保護的特征，堅持以不破壞旅游用地生態(tài)環(huán)境和不改變土地性質(zhì)屬性為原則，充分發(fā)掘湖區(qū)內(nèi)用地利用的潛力，提高其集約利用水平。

（二） 對居民點采取整治與搬遷并舉的措施，推行風(fēng)景區(qū)改造規(guī)劃

根據(jù)《廬山西海風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，可以看出，廬山西海風(fēng)景區(qū)內(nèi)還滯留著零零散散的農(nóng)村居民點，這些居民點一般沿湖而居，主要是巾口、司馬碼頭，柘林鎮(zhèn)周邊的巷口、窯上、西下村、羅棚、巖下、蔑山、梁頭村等，從現(xiàn)狀調(diào)查看，或因部分居民點用地局促，村莊風(fēng)貌與周圍環(huán)境不協(xié)調(diào);或因居民自行搬遷出現(xiàn)空殼村，造成宅基地和農(nóng)用地的閑置;或因村莊分割，造成環(huán)境與景觀碎片化。這部分用地極大影響了景區(qū)的管理水平，需要根據(jù)實際情況予以搬遷或有效利用。廬山西海風(fēng)景區(qū)的農(nóng)用地地塊較為分散，零散分布的農(nóng)村居民點，用地粗放，集約程度低下，難以形成規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營，效益不高。針對農(nóng)村居民點現(xiàn)狀，遵循城鄉(xiāng)相關(guān)土地的優(yōu)惠政策，加強新農(nóng)村整治和搬遷，建設(shè)“特色村莊”，結(jié)合其得天獨厚的地理優(yōu)勢，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)+旅游發(fā)展的思路，加大觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)類旅游新形式的開發(fā)。不光是湖泊型景區(qū)，其他旅游景區(qū)同樣也要對周邊農(nóng)村居民點加強改造其土地功能，深度挖掘景區(qū)內(nèi)未利用地、閑置土地及低效利用土地，加大閑置用地處理力度。

（三） 對旅游用地實施評估、置換、儲備和投放制度，強化制度約束機制

廬山西海風(fēng)景區(qū)應(yīng)制定旅游項目用地統(tǒng)一標準，構(gòu)建合理科學(xué)的旅游用地集約利用指標和評價標準，建立旅游用地評估、置換、儲備和投放制度，嚴格控制旅游建設(shè)項目的用地規(guī)模。首先，確立旅游項目建設(shè)用地指標之前，必須針對此項目進行旅游用地的適宜性評估和所產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多方面的價值評估，包括土地利用性質(zhì)、功能的適宜性和旅游用地內(nèi)部開發(fā)利用的適宜性兩個方面。其次，對于新增旅游項目的用地計劃，須優(yōu)先保障風(fēng)景旅游基礎(chǔ)配套設(shè)施等建設(shè)項目的用地指標，在產(chǎn)業(yè)類型、土地價格、土地投入產(chǎn)出效益、容積率等方面，設(shè)立各類項目的準入門檻，最重要的是要保證項目的建設(shè)必須與自身景區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的總體發(fā)展方向是相一致的。這些制度都能為廬山西海旅游項目用地投資決策時能綜合土地置轉(zhuǎn)換、投資規(guī)模、生態(tài)容量、環(huán)境保護等方面的考慮，避免過度的追求經(jīng)濟效益導(dǎo)致景區(qū)土地資源造成浪費和破壞，實現(xiàn)土地資源的合理配置，優(yōu)化用地空間布局，充分發(fā)揮用地潛力，提高旅游用地的利用效率，實現(xiàn)景區(qū)旅游用地集約、高效利用的最終目標。

結(jié)論與討論

以九江市廬山西海為實例研究，通過構(gòu)建評價指標體系，對景區(qū)旅游用地集約利用進行了評價。最終的評價結(jié)果顯示，集約度為0.5255，參照旅游用地集約利用度分級標準，處于較不集約的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為景區(qū)旅游用地結(jié)構(gòu)不盡合理，景區(qū)用地投入力度、用地方式強度不夠，景區(qū)土地產(chǎn)出效益相對低下。為改變景區(qū)土地利用不集約的現(xiàn)象，就湖泊型風(fēng)景區(qū)來說，提高旅游用地集約利用的主要方法包括：一是對風(fēng)景資源實施分區(qū)保護的辦法，加強旅游用地的功能疊加;二是對居民點采取整治與搬遷并舉的措施，推行風(fēng)景區(qū)改造規(guī)劃;三是對旅游用地實施評估、置換、儲備和投放制度，強化制度約束機制。通過這些管理措施和優(yōu)化方法，使廬山西海風(fēng)景區(qū)旅游用地利用更加協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)更加合理，進而推動湖泊型風(fēng)景區(qū)旅游用地科學(xué)化、集約化、協(xié)調(diào)化的可持續(xù)發(fā)展。