康奈爾大學內部治理對我國大學的啟示

易雯

[摘要]從對康奈爾大學治理歷程的詳細探究，總結出其內部治理的幾大特點：優化大學治理環境、實施多元主體共同治理、賦予學院較大自主權、實行校董事會全面監督。基于康奈爾大學的內部治理經驗，文章提出了針對我國大學內部治理的可行性建議，包括優化大學自主辦學環境、落實多元主體共同治理、實現內部治理權力下移、平衡大學內部權力。

[關鍵詞]康奈爾大學;內部治理;管理;啟示

[中圖分類號]G647[文獻標識碼]A[文章編號]1005-5843（2021）02-0070-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2021.02.013

“治理”一詞來源于英語中的“governance”，其作為政治學概念在1989年的世界銀行報告中最早使用，并于20世紀90年代引入我國，其含義是“在政治學領域，通常指國家治理，即政府如何運用國家權力（治權）來管理國家和人民”[1]。隨后，“治理”一詞被廣泛使用在社會、政治、經濟等領域。與“治理”一詞容易混淆的概念——“管理”，是指“在特定的環境下，對組織所擁有的資源進行有效的計劃、組織、領導和控制，以便達成既定的組織目標的過程”[2]。管理和治理二者間有著本質上的區別。管理是對社會事務自上而下的指揮、控制活動，管理權力掌握在少數人手中，注重對事務的管控;而治理的基礎則來源于社會各界，各利益相關者都能通過協商討論參與治理過程。我國大學也正逐漸實現從“管理”向“治理”的轉變。

大學治理包括內部治理和外部治理，本文中主要討論大學內部治理相關問題。“大學內部治理結構則是指大學內部利益相關者之間各種權力的分配、制約和利益實現的制度規定、體制安排和機制設計。”[3]大學治理結構和方式的不斷改善，不僅使大學與社會發展相適應，而且能夠促進大學的內涵式發展，提升辦學質量。

一、康奈爾大學內部治理發展歷程

康奈爾大學（Cornell University）位于美國紐約伊薩卡鎮，是一所公私合營但以私立為主體的研究型大學，是常春藤八大獨立盟校之一。這所大學由埃茲拉·康奈爾（Ezra Cornell）和安德魯·迪克森·懷特（Andrew Dickson White）于1865年建立[4]。隨著學校規模不斷擴大，康奈爾大學在紐約市和卡塔爾教育城分別創建了一所獨立分校。基于“任何一個人都可以有獲得平等教育的機會和權利”的立校理念，康奈爾大學致力于成為一所學科齊全、包羅萬象的新型綜合性大學。在《美國新聞報》國家大學排名中，康奈爾大學在過去30年中平均排名穩定在第12位，在2020年美國QS世界大學排名中更是擠身于第7名[5]。

康奈爾大學的成功建立主要得益于康奈爾的50萬美元捐贈、《莫里爾土地補助法》的撥款資助，而康奈爾大學的發展卻與懷特和康奈爾的建校夢想和縝密計劃密不可分[6]。康奈爾一直有支持教育文化事業發展的理想，在他作為州參議員時就為伊薩卡州成立大型公共圖書館捐贈了10萬美元[7]，其慷慨捐資教育的善舉和民主包容的思想深深地感動了著名的教育兼外交家懷特，并最終贏得了懷特在創建康奈爾大學上的全力支持。懷特先生一生致力于高等教育服務社會的導向，并為康奈爾大學的選課制度做出巨大貢獻，他的努力為康奈爾大學的成功創建奠定了基礎。

在學校行政管理上，康奈爾大學建立了由64位成員組成的董事會負責管理[8]。董事會作為學校的最高行政權力機構，負責大學重大行政事務的決策。而董事會成員的構成不以任何派別或政黨組織為限制，而是任命鎮上最杰出的人來擔任，無論是他的政治對手還是他的朋友。在課程管理上，康奈爾大學積極推行課程改革。1868年康奈爾引入了選修制，學生可以自由選擇學習的課程。這是學術自由的體現，也是其校訓“我要創建一所能讓任何人都找到自己感興趣的學科的院校”[9]的真實踐履。在招生錄取上，康奈爾大學是最早實行不計貴族身份、不分信仰和種族，實行性別平等的大學。在19世紀中葉，男女同校依然存有爭議，然而康奈爾大學率先于1870年錄取了第一位女學生[10]，后來隨著女子學院——圣人學院的建立，學校更加倡導男女享有平等教育，康奈爾大學對女性的接納程度也不斷上升。

康奈爾大學的現行校園管理體系的形成還要從1955年談起。1955年，董事會將非學術事務的責任移交給了康奈爾大學的校長。但在這之前，學術以及非學術事務的決策權主要掌握在教師手中。1967年，詹森（Jensen）報告和斯奈德（Snyder）報告呼吁學生更多地參與非學術決策。在這一階段，學術事務與非學術事務的界限逐漸清晰，并鼓勵更多群體代表參與非學術事務的決策。

1969年，美國黑人學會成員接管了威拉德教堂（Willard Straight Hall），組織七千余名學生在巴頓大廳（Barton Hall）召開了群眾會議來共同討論校園治理的問題，隨后提出在開放、代議和民主的校園內建立共享治理體系[11]。這次群眾會議的召開是康奈爾大學內部治理歷史上的重要轉折，康奈爾大學的共同治理體系也由此確立。

1970年，董事會通過投票要求行政部門建立大學參議院，并要求建立校園生活部。1977年，由時任校長戴爾·科森（Dale R.Corson）建立的特別自治委員會，即切斯特委員會（該委員會協助校長進行決策和審查），建議采用一種新的校園治理形式來代表社區，并在制度和法規、學術以及校園生活上的政策和預算方面有決策權[12]。于是通過投票成立了校園理事會來代表社區參與校園治理，社區人員可通過該機構向學校提議，同時校園理事會有權制訂規則來規范和管理社區成員的行為。1981年后，大會章程經董事會批準，建立了員工大會、教務會、學生大會和大學大會，研究生和專業學生會于1993年獲批準后建立。經過這一時期的不斷完善，最終形成了康奈爾大學現行的治理體系。

二、康奈爾大學內部治理結構與特征分析

大學治理是大學運作的方式，不同大學的治理結構也許會有很大差異，這些差異與大學所處的政治、經濟、社會背景密切相關。良好的大學內部治理方式有利于提高學校辦學質量，激發學術活力，提高核心競爭力。康奈爾大學能成為世界一流大學與其良好的內部治理結構是密不可分的。

（一）優化大學治理環境

美國大學自治是美國高等教育的特征之一，康奈爾大學的治理便是在大學自治基礎上發展起來的。從康奈爾大學自主辦學的外部環境來看，政府和社會都從不同層面對康奈爾大學自主辦學給予了支持。美國高等教育的舉辦權在各州政府、社會組織或公民手中，聯邦政府對于各州的教育進行宏觀管理，主要通過經費資助、贈地和分發物資等方式進行調控。各州政府有權對該州公立高等教育制訂統一政策，州政府本身也不直接管理大學，主要通過立法和財政為大學的基本辦學條件提供支撐。政府曾通過《莫里爾土地補助法》的撥款資助了康奈爾大學的建立，但政府從不干預大學的自主辦學權，這使得大學享有充分的辦學自主權。同時，多元的社會因素參與大學的發展，為大學提供資金，使得大學不依賴政府單一的資金來源，這為大學的自治打下了良好的基礎。

從康奈爾大學的內部環境來看，首任校長懷特崇尚自由平等的辦學理念和民主治校的情懷，成為該校內部治理改革的重要條件。懷特曾在接觸高等教育時就夢想著創建一所值得聯邦政府和國家認可的大學，并且希望采用全新的治理方式來引導大學運行。19世紀50年代，懷特在密歇根大學擔任歷史教授時受到該校多方面的影響，包括開放的課程設置和作為世俗機構的大學管理理念的影響。這為懷特成為康奈爾大學第一任校長后進行內部治理改革奠定了基礎。

（二）實施多元主體共同治理

共同治理方式強調的是大學內部所有利益相關者共同參與到治理的過程中來，在做決策時能充分考慮相關群體的利益。康奈爾大學的內部治理結構經歷了長時間的探索與改革才日臻完善，形成了現今包括董事會、學生會、員工大會、研究生和專業學生會、大學大會和參議院六大治理主體分工協作、密切配合的治理格局。

作為學校最高管理機構的董事會負有監督大學各個方面的責任，對大學的正常運行起到維護和監督的作用，擁有最終決定權，但不會參與具體的任務執行中去。學生會負責檢查與本科生有關的事務，并處理與大學生有關的生活問題。為確保有關學生問題受到重視和解決，學校為學生開通了信息溝通渠道，允許學生直接向學校主管部門提出建議。另外，學校還成立了研究生和專業學生會，專門負責處理與研究生學習與生活有關的事宜。大學大會由學生、教職員工和行政人員組成，該組織具有廣泛的代表性。它有權根據《校園行為守則》和《學生權利聲明》對成員的行為進行監督和管理[13]，有權建立審查委員會并選擇其成員，而且對于指導協會活動的相關政策具有制訂權。大學大會也可以就當前社會關注的話題公開討論，并向從事學術事務的員工提出建議。它在必要時可以為了履行大學職責設立臨時或特設委員會。員工大會的設立是為了確保員工在生活事務中的參與權，及時發現與員工有關的問題，并與大學行政部門合作，尋求解決方案;它也有權審查大學的人事政策，并就這些政策向相應的單位和管理人員提出建議。大學參議院是共享治理的關鍵，也是美國最強大的校園組織。它由132名成員組成，包括60名學生、60名教職員工、9名非教職員工以及幾名行政人員和校友[14]。參議院剛成立時負責制訂政策、完善司法系統的工作，以及審查和批準校園生活部的部門預算。部門運營的預算涉及金額超過3 000美元，都必須獲得大學參議院的批準。

上述六大機構涵蓋了董事會人員、教職工、學生、普通員工等學校各方面的群體代表，旨在引導多個群體共同參與大學治理過程。這樣的治理結構確保了各類型和層次的人員都有發聲的渠道，也使得無論是學校的行政事務還是學術事務都有專門的組織進行管理，既維護和保障各群體的利益，也有力地保障了學校運轉過程的高效。同時，多個群體的相互制衡、相互協調，還能有效防止權力濫用，便于互相監督、集思廣益。

（三）賦予學院較大自主權

康奈爾大學是高度自治的大學，擁有較大的自治權，政府的政策對大學的影響有限。因此在康奈爾大學內部也秉承了學術自由、學院自治的傳統，學校將很大一部分辦學權限都下移到了學院，每個學院都擁有自主管理學院事務的權力。學術權力和行政權力是大學的兩種最基本的權力，明確劃分這兩種權力對于大學內部的治理至關重要。大學治理主要涉及學術權力和行政權力的分工協作問題。就分工而言，學術權力主要負責對學術事務和學術活動進行干預和管理;行政權力則主要負責對行政事務和行政活動進行干預和管理。大學組織具有底部沉重的特點，學院是大學人才培養和科學研究的具體執行機構，是學術權力發揮作用的領域。康奈爾大學內部治理過程中賦予學院較大的自主權，是其煥發生命活力的關鍵所在。

康奈爾大學在學校層面的行政部門和學術部門職能劃分明確，校長之下設有副校長和教務長，副校長為行政權力的最高代表，負責管理行政事務;教務長作為學術權力的最高代表，全面負責學校的學術與課程教學活動。而學院對自己學院的教師聘任安排、課程設置、課堂管理、教學質量和評價等有足夠的自主權，學院根據專業特點不同可以自由調整，但需要向校級層面的教務長報備。

（四）實行校董事會全面監督

美國的董事會制度產生于殖民地時期的大學，最初由哈佛大學開創，但是哈佛大學不僅設立了董事會，在董事會之外還設立了院務委員會來管理學校事務，長此以往董事會與院務委員會在分工合作上的矛盾逐漸增多，以至于后來耶魯大學直接采用單一的董事會制度來領導。后來的大學和學院都紛紛仿照此模式。

根據大學章程和州法律，董事會對大學擁有最高控制權。康奈爾大學就是通過董事會來行使最終決定權的。董事會成員最初是由大學的創建者直接任命，后來根據董事會制度對董事會成員構成進行調整，決定董事會成員由原董事會、校友、紐約州長、大學校長、州眾議院和參議院院長以及教師、學生、員工共同推選，產生了由64位成員組成的董事會，這樣確保了與大學有關的各個群體都有代表參與學校事務，在制度設計上為實現大學的治理創造了條件。董事會每年舉行四次例行會議，并且在遇有緊急事宜時也需要召開特殊會議，時間、地點都由董事會下設的執行委員會決定。除了執行委員會，董事會還下設學術事務委員會、研究與創新委員會、學生生活委員會、投資委員會等多個組織，分別負責行政和學術事務，對于行政和學術更詳盡的分支也分別對應具體的委員會來負責。這樣，董事會只是從大的方面負責監督，各具體工作由各委員會去落實執行。

康奈爾大學的校長也是由校董事會投票選舉出來的，校長的任務和使命也是由校董事會進行監督，因此校長是董事會和大學聯系的中間紐帶。校長雖然是學校行政權力的代表，但也只是在相對宏觀的程度上進行任務的分配和把控，不會對不屬于自身職責范圍外的具體事務進行干涉。

總之，在康奈爾大學內部治理結構中，校長由董事會選出，董事會下設有校長、校長特殊顧問以及大學法律顧問;在校長之下設有教務長、數名副校長分別治理各類事務，各領導所負責的事務范圍劃分明確，責任精確到各負責人。學術事務和行政事務分別由教務長和副校長負責，并處于相互平衡的狀態。同時，康奈爾大學實行多元主體共同治理方式，充分體現了民主管理的理念。如圖1所示，董事會的領導和監督起到維護大學正常運行的作用，但同時又與學生會、員工大會、大學大會、研究生和專業學生會，以及參議院共5個治理主體分享治權，形成了相互督促、治理完善的耦合機制。也正是因為康奈爾大學的有效內部治理，才能使康奈爾大學走在世界一流大學的行列。

三、對我國大學改革的啟示

我國大學內部也同樣存在行政權力和學術權力。大學內部治理就是不斷尋求兩種權力之間的平衡，并且引進民主理念，在權力的實現機制上尋求多主體共同治理的局面。康奈爾大學內部治理制度的形成，為我國大學內部治理改革提供了有益經驗，為我國大學管理改革指明了方向。

（一）優化大學自主辦學環境

康奈爾大學優越的自主辦學環境為大學內部治理的有序進行提供了強大支撐。就外部環境來看，康奈爾大學作為一所公私聯合辦學的高校，其辦學經費來源渠道多樣化，打破了政府單一資金資助局面，一定程度上擺脫了對政府的經費依賴，為自主辦學爭得了有利條件。享有充分的辦學自主權是康奈爾大學內部治理結構優化的基本條件。

西方的大學自治來源于歐洲中世紀大學的行會制度，為中世紀大學免受政治、宗教等方面的干擾而產生，從而為保障學術自由、大學自治創造了條件。而我國現代大學基本上是政府作用的產物，其自主辦學的外部環境先天不足。近代以來，我國高等教育一向采用集權管理模式，大學幾乎成為政府的附屬機構，聽命于政府指令辦學成為常態，這導致大學缺乏自主辦學權。改革開放以來，政府集權式管理轉變為宏觀調控模式，并且出臺了《中共中央關于教育體制改革》等政策法規文件，為大學開展自主辦學提供了政策依據，自此大學自主辦學的外部環境有了極大改善。但是，正如教育部政策法規司負責人孫宵兵所指出的，長期以來，政府和學校的關系是一種控制和反控制的關系，而不是良性的、有機協調的關系，由此導致在高校自主權的問題上存在著“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈[15]。這對高等教育發展造成了極其惡劣的影響。因此，我國高校內部治理改革的完成要實現內外兼治：一方面要落實好大學自主辦學權，政府要真正做到簡政放權，把更多辦學權交還大學本身;另一方面高校自身要進行內在制度改革，形成大學自治、學術自由與社會責任擔當的自我約束機制，有效使用好大學自主辦學權，整頓各種辦學亂象。

（二）落實多元主體共同治理

康奈爾大學建校之初在大學章程上明確規定了大學董事會、教職工、學生、員工等群體應當全員參與到相應治理過程中，應當及時發現各群體在教學、辦公或生活上的問題，并提出相應的整改建議，保障各主體的利益。無論是教師群體還是學生群體，都應該在內部治理中發揮自身獨特的作用。現如今的共同治理體系是經過不斷改革和完善才得以確定下來的。正是因為康奈爾大學的共同治理模式涵蓋了所有群體、落實到了具體的工作事項，才使得管理能夠真正民主化。

近代以來，我國大學內部治理經歷了行政權力主導階段、學術權力與行政權力平衡發展時期，最終走向多元主體共同治理的時期。雖然現在處于多元主體共同治理階段，但從大學治理的實際情況來看，教師與學生在治理中的積極性太低，話語權很小，沒有規章制度能夠保障他們參與治理。基于我國一直堅持集權管理的文化傳統，大學內部普遍采用科層制結構治理方式。大學內部更多時候處于一種自上而下的管控狀態，而不是多元主體共同參與治理。領導分配任務，教師和學生只能執行。其次，由于行政程序復雜、審批繁瑣，真正有效的建議很難自下而上層層匯報至上級領導處。再者，大學中各群體參與校園內部治理的意識薄弱，參與監督、提出建議時均處于被動狀態。這反映出我國大學多元主體共同治理的制度并沒有落到實處，內部治理狀況不夠理想。因此，我國未來大學的內部治理改革，首先應該在大學章程中明確規定教師、學生、員工等利益相關群體共同參與治理;同時，完善治理的體制機制，明確具體的參與方式，使得內部治理民主化，并能達到相互制衡的程度。

（三）實現內部治理權力的下移

康奈爾大學的校級領導負責引導、監督學術和行政的發展方向，大部分權力下移至學院，下移的主要是學術方面的權力。學術領域應當讓最懂得學術的人來安排相關事宜，教師便是最佳人選。學院擁有的學術權力也同樣下移到教師手中，尊重教師的意愿，使其在課程安排、開設課程等日常教學和科研事務中有較大的自主權。

我國大學是黨委領導的校長負責制，內部是科層制結構，內部治理主要是在校級和院級層次上展開。在校級層次上實行宏觀管理，建立學術委員會制度來管理學術活動，各學院便自主管理。但各學院的自主權很小，學院的事情需要經過校領導的審批后才能實施，不僅程序復雜，而且效率低。在各學院內部，沒有擔任行政職務的教授，很難參與到學院事務的管理中。所以在多數學術安排上，例如課程設置或課程安排，教授和學生也無法真正參與其中。教師對自己的課程和課堂無法做主，自然無法只從學術角度安排課堂教學，教學質量也就不會完全掌控在教師自己手中。其次，校長作為我國大學的法定代表人，責任重大，對各級事務需要層層把關，但校級領導過度介入具體事務，容易導致治理權力無法下放到實處。再者，在各學院內部，主要權力也集中在院領導層面，學術安排掌握在行政人員的手中，這是由于學校在長期發展中已經形成一整套教學設計安排，為節約人力，不會做出太大的變動，教師也習慣聽命于學院的安排。

因此，我國大學應當把更多權力下移至學院，不同學院根據不同的特色進行管理，而學院應當把屬于教師的權力進一步下移至教師手中，使教師能夠對自己的教學工作擁有更大的決定權。

（四）平衡大學內部權力

康奈爾大學實行董事會領導制度，董事會以行政權力為主導，全面監督學校治理工作，但是學術權力也在康奈爾大學的治理中發揮很大作用。康奈爾大學的章程中明確在董事會委員會中設立學術事務委員會，以此長期審查大學目標，向董事會提供關于教育政策和課程的相關建議，甚至詳細規定了具體的人員組成及安排。

大學是研究高深學問的地方，學術是大學的中心，學術活動也是大學治理中主要內容，而行政權力是為學術權力服務的。在我國大學內部的幾種權力中，無論是學術權力還是行政權力都是大學內部運行必不可少的，都是為了大學的發展而服務的;同時這二者的關系也是最難以達到平衡的，弱化哪一種權力對大學的治理都是不利的。但實際上，我國大學的學術組織行政化色彩濃厚。例如，學術組織的負責人大部分是校級或院級的領導而不是對學問精通的教授，行政人員對于具體的教學活動過多干涉，導致教學和科研工作受限，學術人員參與管理便只會流于形式。另外，學術權力容易被忽視。學校的決策多由掌握著行政權力的領導們做出，而大學教授的聲音很少能被聽見，在學校的管理與運行過程中，教授參與度不高。教學委員會、學術委員會、學位評定委員會等學術組織的作用也沒有真正得到發揮，它們缺乏一套行之有效的獨立的運行機制[16]。這也使得學術權力和行政權力的界線模糊不清，長期重行政而輕學術。學術權力和行政權力的邊界模糊，歸根結底是因為我國歷史上缺乏學術自由的傳統，權力劃分不明確;其次，學術資源需要由行政權力來分配，容易導致行政權力過度干預。

因此，平衡大學內部的學術權力和行政權力至關重要，明確各自的職能范圍，行政權力應當以學術權力為中心，明確行政的輔助地位，使大學的治理重心回歸學術。

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（責任編輯：劉宇）

The Enlightenment of Internal Governance of Cornell University to Chinese Universities

YI Wen

（Hunan Normal University，Changsha， Hunan 410006， China）

Abstract： Becoming a world-class university is closely related to the efficient and reasonable governance of Cornell University.This paper makes a detailed study of the governance process of Cornell University， and summarizes several characteristics of the internal governance of Cornell University：Analysis on the environment of university governance reform，the implementation of multiple subjects common governance， the greater autonomy of the college， and the overall supervision of the board of trustees.Based on the internal governance experience of Cornell University， this paper puts forward some feasible suggestions for the internal governance of Chinese universities， including optimize the environment for universities to run their own schools，implementing the joint governance of multiple subjects， realizing the devolution of internal governance power， and balancing academic and administrative power.

Key words：?? Cornell University; internal governance; management; enlightment