積累經驗 推進改革

天津財經大學住房公積金研究團隊調研組

摘要：為進一步貫徹落實黨中央國務院“改革住房公積金制度”的要求，在迎接住房公積金制度建立30周年之際，天津財經大學住房公積金研究編輯部谷俊青總編率住房公積金研究團隊一行5人，赴湖南省益陽市住房公積金管理中心，進行了為期三天的調研，梳理總結了該中心在踐行黨中央國務院“改革住房公積金制度”過程中取得的寶貴經驗。

關鍵詞：住房公積金;經驗;改革;益陽

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）03-0067-73 收稿日期：2021-02-02

作者簡介：調研組成員及執筆人：谷俊青、孫蘭、李兆軍為天津財經大學教授、副教授，趙曦為天津財經大學碩士、天津國土資源和房屋職業學院副教授，張家樾為天津財經大學博士、天津外國語大學講師。

益陽市從1995年開始建立住房公積金制度，2003年調整上收區縣 （市） 住房公積金管理機構，成立益陽市住房公積金管理中心 （以下簡稱“中心”） 。中心為直屬益陽市人民政府不以營利為目的的正處級公益一類事業單位，設4個管理科室，9個管理部 （營業部） ，1個辦事處。從業人員90人，其中，在編22人，非在編68人。負責全市住房公積金繳存、提取、貸款等全部業務。25年來，中心在市委市政府的重視與支持下，立足于中部中小城市的實際，在改革住房公積金制度的道路上探索前行，為推進住房公積金事業高質量發展奠定了堅實的基礎。

1 益陽中心改革創新特色

1.1 加強監督管理，增設“監委會”

益陽市住房公積金決策機構為住房公積金管理委員會 （以下簡稱“管委會”） ，從2002年成立第一屆管委會開始，至今已有四屆，2020年管委會共由45名委員組成，主任由市委常委、常務副市長擔任，副主任分別由市人民政府分管副秘書長和市紀委副書記 （市監委副主任） 擔任，日常工作由市政府辦秘書二科承擔，一般每年召開一次全體會議討論和決定有關事宜。作為全市住房公積金管理的決策機構，管委會承擔了制定和調整住房公積金管理措施、擬定具體繳存比例、確定最高貸款額度等諸多職責。但由于機構組成人員眾多、會議召開頻次較少等原因，致使管委會的決策和監督職能履行難以到位，不利于住房公積金制度和業務的發展。

為有效解決以上問題，益陽市借鑒各級人大和政協設立常委會做法，在管委會機構下增設了監督管理委員會 （以下簡稱“監委會”） 。監委會由市紀委監委、財政局、審計局、人民銀行、銀監局、金融辦、市政府督查室等部門的管委會委員組成，管委會的副主任為監委會的召集人。主要職責是監督檢查中心貫徹執行管委會決定事項的落實情況、整合部門監督資源組織聯合監督檢查、組織有關專項監督檢查。成立初期的監委會主要履行監督職能，工作重心在監督檢查方面。后又增加了管理決策方面的職能，實行雙召集人制度。監督檢查方面的會議召集人為市紀委 （監委） 副書記 （管委會副主任） ，管理決策方面的會議召集人為市政府分管副秘書長 （管委會副主任） 。監委會是體系監督的組織者、管理決策的參謀者和具體工作的協調者。以2019年為例，監委會的工作計劃共列明10個任務事項，全年召開了3次全體會議，聽取了5個專題情況匯報，審議審定了19個提請事項，部署安排了10項具體工作任務。從整體監管效果看，監委會發揮了議事決策和監督檢查整改常態化的作用。不僅提高了管委會決策的科學性、完善了風險防控機制、促進了單位管理的規范化，而且大大提升了住房公積金決策和管理的公信力。

1.2 改革人事制度，扔掉“鐵飯碗”

中心是益陽政府人事制度改革的先行先試單位。除市管干部外，其他人員一律公開招聘、合同管理、不進編制、同工同酬。崗位決定待遇，政治和經濟待遇不與身份掛鉤。其做法打破了事業單位“吃大鍋飯”的薪酬體制，營造了比學趕超的良好氛圍，得到了市委市政府的高度重視和大力支持。

一是加大人才引進力度。中心自2005年起對工作人員實施公開招考、合同聘用，2009年起招考對象限定為全日制碩士研究生。目前中心的職工已有近七成為合同聘用制，近六成學歷為全日制碩士研究生 （41人） 。二是扔掉“鐵飯碗”，端起“瓷飯碗”。自2005年起，中心所有新進職工不進編制，統一簽訂聘用合同。不適應工作的老體制職工下崗待崗、新體制職工直接解聘。如今，通過歷次公開招考共引進合同聘用職工66人，占在崗職工人數的76%。三是建立“能進能出、能上能下”的用人機制。除市管干部外，中心的領導干部 （包括正科級班子成員） 不再是任命制、終身制。一律按照“四年一屆、競爭上崗，屆滿重競、交流任職”的原則，面向全體職工公開競聘選拔。待遇與崗位掛鉤，聘上了才有崗位、才能享受相應待遇。人事制度改革以來，共有39人走上了領導崗位，9人從領導崗位退了下來。占部門領導干部人數的67%。11人因考試選拔、不適工作等原因離職。中心人事制度改革獲益陽市人民政府管理創新獎。

1.3 提高人力資源效率，推行“綜合柜員制”

2010年以來，中心打破專業化分工，積極探索“綜合柜員制”。即各營業網點除主任外，包含副主任在內的其他員工均為綜合柜員，負責辦理各類單位和個人柜臺業務。綜合柜員可以“全業務、全崗位、全區域”地完成歸集擴面、貸款提取等外勤工作和辦理辦結全部柜臺業務，完成各項管理任務，形成了住房公積金“一站 （人） 式”綜合服務窗口，促進了“事業健康發展、人員健康成長”的“益陽環境”。

中心的“綜合柜員制”產生于人力資源使用低效率、績效考核平臺不統一、干部交流制度難落實的背景之下。“綜合柜員制”簡化了內部各營業網點的崗位設置，壓縮管理層級為網點主任崗位和綜合柜員崗位，實現了“一站式”“一人式”服務。為確保業務規范和資金安全，中心編制了統一的業務操作手冊、制定了柜員業務操作風險防控辦法、實施了統一的信息系統控制和嚴格內部審計稽核監督，同步配套人事制度改革和績效考核，使服務質量、工作效率、職工素質等明顯提高，管理、考核更加科學、規范、公平。配合同步實施的首問責任、第三方監督和12329客戶滿意度回訪調查機制，辦事群眾能準確備齊業務辦結所需資料，一次辦結率超過98%。“綜合柜員制”的實施，不僅延長了從業人員的職業壽命，激發了工作的內生動力，而且得到了繳存單位、繳存職工以及社會各界的高度認可。近兩年來，中心的“綜合柜員制”多次在省市放管服改革交流會、行政審批改革現場會作典型交流發言。2019年，中心全年實施業務回訪28953人次，滿意率達到99.93%。

1.4 融入地方經濟，形成“區縣（市）互動”

益陽市委市政府重視支持住房公積金工作。每年考核縣 （市、區） 政府住房公積金工作，縣 （市、區） 政府常務會議或辦公會議每年聽取和研究住房公積金工作;政府常務副職任組長成立領導小組，負責制度的推廣;營業網點都納入當地績效、綜治、金融等考核。大部分營業網點每年都能獲得一項或幾項政府頒發的榮譽和獎勵。

以中心安化管理部為例，主動融入安化縣域經濟社會發展大局，在脫貧攻堅、綜合治理、創文創衛、棚戶區改造、服務事項下沉、涉稅信息報送等方面均獲得了縣委縣政府的高度肯定和相關部門的一致認可。安化管理部的主要做法是：

支持棚戶區改造。2017年以來，安化管理部與縣棚改辦對接，支持棚戶區改造被征收人重置購房，由縣人民政府按照6000元/戶為棚戶區改造被征收人繳存住房公積金，并享受無差別購房貸款政策。到目前為止，共有1000人以上繳存住房公積金，有近200人享受了住房公積金貸款政策。2018年，安化管理部是所有在安化的垂管單位中唯一獲得年度績效考核一等獎的單位。2019年2月12日，是春節過后第一個工作日，安化縣委書記率全體常委到安化管理部開展住房公積金工作調研，充分肯定了安化管理部的工作，表示將研究村支兩委建制問題，全力支持住房公積金事權下沉至鄉鎮試點工作，積極推動安化縣住房公積金事業的發展。至2019年底，安化管理部各項業務指標綜合排名全市第二。獲得2019年度全縣績效評估二等獎、2019年度縣直涉稅信息報送工作先進單位。

規范繳存基數。2019年，安化管理部聯合安化縣財政局、安化縣稅務局和安化縣總工會下發《關于將全縣績效考核等各項獎金納入繳存基數繳存住房公積金并繳納個人所得稅的通知》，要求將全縣績效考核等各項獎金全額計提住房公積金。該文件的出臺，對將績效考核各項獎金納入住房公積金繳存基數給予了政策保障，年度增加住房公積金繳存近3000萬元，有效維護了干部職工的住房公積金繳存權益，極大地提升了廣大繳存人的獲得感和幸福感。同時，安化管理部積極與教育、衛生、財政、公安等部門加強聯系，建立數據共享機制，使之規范了基礎數據，完善了內部管理，擴大了住房公積金制度在安化的影響力。

推動駐村輔警建制。2018年，安化縣組建駐村輔警隊伍，按照“一村一輔警”的配置，共計429人。安化管理部在縣村警辦成立后，多次上門宣講政策。2019年初，安化管理部向縣領導專題匯報“為駐村輔警繳存住房公積金”工作，并多次與縣公安局、治安大隊、村警辦對接輔警建制事宜，最終同意從2019年4月起為全縣駐村輔警繳存住房公積金。

1.5 全業務自主經營，實現“轉型發展”

2003至2010年，中心經歷了市縣分散管理后，改由委托銀行管理。此階段，由中心根據《住房公積金管理條例》規定支付委托銀行手續費，但銀行一直未將住房公積金業務當作核心業務去推廣。同時，繳存賬戶信息不準確、業務憑證資料不規范等問題較為普遍，形成了住房公積金管理公信度較低的局面。

2010年起，中心實行住房公積金管理自營模式，獨立完成存貸款賬戶管理、資金歸集及結息、貸款發放等業務。2017年，中心制定了《住房公積金業務合作銀行管理辦法》，對承辦組合貸款、資金使用 （含委托貸款） 結算和一般性存款業務的商業銀行進行分類管理。一是管委會、監委會、中心分別對存款銀行、結算銀行和組貸銀行的準入進行審批;二是中心在商業銀行授權下，自主發放和回收住房公積金貸款，不再委托銀行發放;三是在組合貸款的辦理上，中心只對申請人的貸款資格把關，審批委托給銀行負責，憑銀行審批結果放款。經營模式調整后，中心擺脫了對銀行的單方面依賴，增加了住房公積金事業發展的自主性和話語權。此階段，中心不再給付銀行歸集、貸款等業務手續費。截至2019年底，累計節約運營成本超過1億元。同時，越來越多銀行主動謀求同中心合作，共同開發產品，并按日均存款額的1.5‰安排住房公積金制度推廣費用 （2019年為47.68萬元） 開展聯合宣傳，共同推進住房公積金制度建設。近年，中心經過調研提出了合作銀行使用住房公積金資源的盈利行為進行有償收費制度，擬提請管委會審議收取合作銀行住房公積金存款、組合貸款、個人信息增值查詢三項費用。

實現自主管理以后，中心做到了底數清、信息明，使得貸款管理措施精準到位。職工個人賬戶結息根據央行結息標準和規則，通過短信向繳存職工實時推送;固定扣款日 （每月20日扣款，若失敗月底重扣） 并短信告知;還貸時，優先使用借款人及其配偶住房公積金賬戶余額對沖，不足部分再從其還貸借記卡劃扣;借款人為自由職業者時，按“先繳存、后對沖”的方式還款，使中心實時掌握繳存、貸款等合作業務的開展情況。2019年末，全市逾期個人住房貸款69.32萬元，逾期率僅為0.007%。2020年上半年，發放組合貸款3912筆，帶動銀行投入住房放貸資金9.75億元。組合貸款申請占比達87.44%，承辦商業銀行增加至19家。人民銀行和銀保監部門曾在檢查中說：“益陽市住房公積金管理中心實際上是一家沒有現金和牌照的金融機構。”

1.6 利益政策雙調控，做到“精準供貸”

中心按照“精準施策、應提盡提、應貸盡貸”和“全力保剛需、部分保改善、抑制投資投機”的思路，構建了區別對待不同貸款次數 （住房公積金貸款和商業銀行個人住房貸款統一計算） 、不同房屋套數 （在益陽行政區域統一計算）、不同購房面積 （中心城區和縣、市、區進行差別化管理） 的差別化貸款政策。具體為：

一是家庭沒有住房、沒有貸款、購房面積在105平方米以下的可以申請單一的住房公積金貸款;二是家庭有兩套住房、有兩次貸款記錄、購房面積在180平方米以上的，中心不提供住房公積金貸款 （含組合貸款） ;三是其他情形提供組合貸款 （中心和合作銀行各出資50%） 。目前正準備在家庭住房套數、貸款次數管控下，再細分住房面積提供差別化利率的貸款品種：

（1） 家庭所購住房在105平方米以下的，中心100%出資，實際貸款年利率為3.25%。

（2） 家庭所購住房105平方米至125平方米的，中心和銀行按各50%出資，綜合貸款年利率約為4.125%。

（3） 家庭所購住房125平方米至145平方米的，中心和銀行按40%：60%出資，綜合貸款年利率約為4.3%。

（4） 家庭所購住房145平方米至165平方米的，益陽中心和銀行按30%：70%出資，綜合貸款年利率約為4.475%。

（5） 家庭所購住房165平方米以上的，只能通過購房提取使用個人賬戶資金，其融資需求只能通過商業貸款實現，實際年利率約5% （以上測算以2019年12月20日公布的LPR利率4.8%上浮20個基點為準） 。

在2019年全市發放的住房公積金貸款中，無房無貸筆數8368筆，占貸款總筆數的76.99%;擁有一套住房未申請過貸款 （一房無貸） 筆數1281筆，占貸款總筆數的11.79%;原來沒有住房第一次申請住房公積金貸款 （無房一貸） 筆數379筆，占貸款總筆數的3.49%。中心構建的不同購房面積、不同貸款次數、不同房屋套數的差別化貸款政策和三個不同利率標準的貸款產品，凸顯“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，不僅保證了職工住房剛性需求，而且支持了職工改善性住房需求。

中心服務地方經濟，堅持改革創新，取得了明顯的效果。當前，中心正在以一天都不耽擱的精神，從住房公積金制度定位、住房公積金管理服務理念以及思維模式轉換等方面深入研究與實踐，積累“改革住房公積金制度”經驗，推進住房公積金制度高質量發展。

2 住房公積金制度發展中應解決的問題

我國住房公積金制度最早由上海市在上世紀90年代從城市國家新加坡學習借鑒而來。制度設計之初，新加坡官方曾在相關交流研討中指出，公積金制度成功的關鍵，在于堅持以城市為單位的公共政策和互助機制定位：一是必須保證全體從業人員建立公積金制度，建制比例必須保持在95%以上;二是由于公積金的互助功能僅限解決基本住房保障需求，制度必須精準施策、專款專用。

住房公積金制度在我國推行30年來，城市人民政府負總責的要求得到了較好地堅持和執行，但公共政策和互助制度定位存在不少問題：一是互助機制要求下的全員參與遠未實現。以益陽市為例，超過80%的體制外就業人員沒有建立住房公積金制度，未能分享政策和發展紅利;二是公共政策定位下公平繳存、基本保障等要求未能得到有效執行。繳存基數在行業間、單位間、職工間均不相同，也未能與養老、醫療等其他公共政策保持一致;三是繳存比例允許單位在5%至12%自由選擇，進一步放大了因繳存基數高低不同造成的繳交水平差異;四是在貸款等使用上與職工月繳存額、賬戶余額、家庭是否雙職工參繳等情況掛鉤，導致住房公積金制度保基本住房消費、剛性住房消費的公共政策屬性弱化。

3 進一步推進住房公積金制度改革建議

3.1 堅持單位強制繳存和個人利益引導相結合

住房公積金制度的生命力，很大程度在于政策的強制性 （經測算，若益陽全市從業人員保持95%以上建制比例，租購建筑面積105平方米以內的住房，住房公積金將能實現資金自平衡） 。即不論是體制內行政事業單位、國有企業，還是體制外非公經濟組織，必須全員建制、規范繳存。可以從頂層設計上，考慮稅務代征模式 （按同一城市、同一基數、同一比例強制征繳） 。同時，由于靈活就業人員建制沒有國家和單位的參與，國家、地方政府和住房公積金管理中心（以下簡稱“管理中心”）應正視該群體的建制目的，給予適當的利益引導和支持，積極回應該群體貸款等利益訴求。在住房公積金使用上，不宜設置過多差別化或限制條件。通過對有單位職工的強制征繳和對無單位人員的利益引導，逐步實現住房公積金制度對各類就業群體的全覆蓋。

3.2 將靈活就業人員納入制度重點覆蓋范圍

住房制度改革 （住房公積金制度推行） 以來，體制內職工和部分有組織的體制外從業人員，通過實物分房、貨幣補貼、保障性住房或住房公積金制度，逐漸改善了居住條件。住房公積金制度應等同養老、醫療、教育等基本民生保障制度，吸納靈活就業人員群體參與住房公積金制度建設、享受相關制度紅利，各管理中心應視大力推進非公經濟組織建制為“擴面”的最重要工作。同時，應一并認真研究、有效做大住房公積金繳存沉淀資金規模、增值收益用于個人存儲保值增值和解決資金池流動性問題的成本支出、風險準備金對沖覆蓋正常經營風險等具體事項。

3.3 融入新的住房制度，推動行業發展

住房公積金制度作為新住房制度的重要組成部分，必須按照國家“房住不炒”“租售并舉”“因城施策”“城市人民政府負總責”和“基本住房保障”等要求，充分發揮公共政策和政策性貨幣工具作用。一是在尊重國人買房習慣和“有恒產者有恒心”價值認同的同時，把基本住房 （購買住房105平方米以下） 、剛性住房需求 （無房家庭購買住房） 作為保障原則加以堅持和精準施策;二是不能把住房公積金制度當作純粹的買房制度去定位，應精準把握國家大力發展住房租賃市場的方向，加強短租提取和長租貸款的探索;三是考慮區域發展不平衡和城市間差異較大的客觀實際，在公共政策、互助設計等制度框架內，繼續堅持“一城一策” “因城施策”的做法，強化城市人民政府在保障和改善民生中的職責和作用。

3.4 利益引導建制職工長期積累強化互助設計

享受單位配繳住房公積金的職工退休時，可考慮延時提取單位配繳部分的政策設計;通過個人賬戶提高存儲獲益;對長期未使用即銷戶的職工，可給與一次性利息補償，以增強職工長期存放的保值、增值信心。同時，應明確住房公積金制度邊界，禁止各地擅自設立支付水電、教育、醫療等費用的提取項目，杜絕住房公積金“資金池漏水”現象。

3.5 精準設計使用政策滿足不同住房消費需求

按照“全力保障基本住房消費需求、部分保障改善性住房消費需求、抑制和杜絕投資投機性住房消費需求”的設計思路，構建以家庭購房面積為核心的控制要素，輔之貸款次數、房屋套數的差別化使用政策。同時，通過管理中心與銀行按X%： （100-X） %不同配比為手段 （其本質為市場最敏感的不同利率標準） 實施組合貸款。以益陽市為例，符合貸款條件的按個人首付30%，貸款資金根據房屋面積分別按相應標準發放 （詳見前文） 。形成5種不同利率的個人住房貸款產品，并借此調節市場需求。同時，作為住房公積金貸款的不同配比 （利率） 適用情形，還應綜合考慮家庭繳存地設區城市的房屋套數 （城區和下轄區縣統一考慮） 和個貸次數 （商貸、公貸合并計算） 。管理中心100%的出資情形，僅適用無房家庭購買105平方米以下住房的首次貸款申請。家庭有兩套住房或有兩次貸款記錄的均不是住房公積金貸款的支持對象;對家庭有一套房或已有一次貸款的，還應考慮上浮利率。

3.6 鼓勵各地多種方式增加資金供給

在目前住房公積金建制還沒有全覆蓋的情況下，靈活就業人員大范圍參與制度建設后，資金流動性緊張問題將會十分普遍。可以考慮從兩方面有效應對：一是通過住房公積金存量貸款資產的打包出售、住房公積金貸款轉商業貸款等方式，以金融市場常態化融資的重要渠道，根據收益反哺原則，從增值收益中預算列支。二是鑒于國家在靈活就業人員建制上的長期缺位，可頂層推動各級政府給予融資專項資金支持。

3.7 明確管理中心定位并施以更精準的效能考核

大量吸納靈活就業人員建制后，住房公積金面臨的管理難度和經營風險會產生新的變化，管理中心的職能定位，應逐步轉向資金經營型單位。靈活就業人員的償債能力變化較大，而住房公積金作為政策性安排，償債能力較弱，這就決定了住房公積金貸款的回收風險相較商業銀行更大。監管部門和城市政府應在盡職免責、風險對沖、效能考核和薪酬制度等方面給予更多地支持。一是資金經營應以風險可控為追求目標;二是規范貸款風險準備金的使用，允許管理中心對沖正常經營呆損風險產生的損失;三是管理中心的經營效能如何，不能以增值收益率考核，應主要考慮“制度覆蓋率、資金使用率、貸款逾期率”等指標;四是引入對效能指標的績效管理，打破管理中心按非經營單位考核的制度束縛。