優化無錫營商環境的不動產登記法治保障研究

喻詠 萬孝紅 周蘭蘭

摘要：法治是最好的營商環境。構建營商環境，核心在于法治化。目前無錫市關于不動產登記優化營商環境的法治保障尚不健全，使得許多具有創新性的構想踐行存在較大的風險。以無錫市不動產登記營商環境的現狀和存在的問題為切入點，分析問題產生的原因，并從立法建議和制度建設、配套機制健全等方面提出創新和實際性建議，初步形成優化無錫營商環境的不動產登記法治保障體系，為不動產登記的健康發展提供強有力的法律支撐。

關鍵詞：營商環境;不動產登記;存在的問題;法治保障建議

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）03-0027-33 收稿日期：2021-01-15

作者簡介：喻詠，無錫市不動產登記中心主任。

萬孝紅，無錫市不動產登記中心副主任。

周蘭蘭，無錫市不動產登記中心綜合部部長。

基金項目：2020年度無錫市哲學社會科學招標課題成果：優化無錫營商環境的不動產登記法治保障研究（編

號：WXSK20-C-42）。

1 研究背景與意義

近年來，不斷優化營商環境是深化改革開放、促進公平競爭、增強市場活力和經濟內生動力、推動高質量發展的重要舉措。2018年1月17日，李克強總理組織召開國務院常務會議，指出要以簡政減稅減費為重點進一步優化營商環境;嚴格依法平等保護各類產權，加大知識產權保護力度;抓緊建設營商環境評價機制，逐步在全國推行。至此，優化營商環境成為我國重要的國家戰略。2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》，再次對優化不動產登記營商環境作出要求，不動產登記機構應當按照規定壓縮辦理時間，降低辦理成本，各地區應當確定并公開具體辦理時間。無錫市不動產登記中心在國家、省、市不斷優化營商環境、持續提升服務質量的戰略部署下，通過集成服務、創新舉措，在2017-2019年不動產登記營商環境評價中取得排名前列的優異成績。通過進一步精簡優化流程，加強部門協作和實行“信息、流程和人員”三集成，全面打造不動產登記集成服務平臺，實現“一窗受理 集成辦理”。“不動產交易登記”指標連續3年居于全省前列，讓企業群眾實實在在體驗到了不動產登記新速度。

優化營商環境的大背景給不動產登記改革帶來了機遇，同時也帶來了挑戰。就無錫市而言，優化不動產登記營商環境過程中存在電子證照的推廣應用與效力認可、不動產登記便民服務點的業務授權、精簡優化材料等缺乏法律依據，一旦基于事項產生行政訴訟，登記機構將無法可依，處于進退兩難的境地。本文通過分析問題產生的原因，并借鑒吸收其他城市的先進法律保障體系，從法律層面給出解決問題的建議，防范登記風險，在優化營商環境的同時，保護不動產登記人的安全。

2 優化不動產登記營商環境中存在的主要問題

2.1 創新探索與法律滯后矛盾凸顯

2.1.1 不動產登記電子證照的應用推廣與效力認可不強

不動產電子證照屬于新生事物，雖然當前我國一些先進地區如廣東、江蘇、上海等省市制定的電子證照管理規定中已明確電子證照與紙質證照具有同等法律效力，但在實踐中，存在僅有登記機構極力推進及應用電子證照而其他需要用證的機構并不接受電子證照應用的情況。沒有進行電子證照改革的城市技術及思想上存在不認可現象，造成不動產電子證照應用推廣不暢。

2.1.2 不動產登記便民服務點的業務授權依據缺失

近年來，無錫市登記機構積極與金融機構、公證機構、司法機構積極開展合作，通過設立不動產登記便民服務點，將收件受理、核對材料真偽甚至見證當事人簽字的權限下放給合作單位，登記機構通過查看傳送的電子掃描檔案將申請事項記載于登記簿。這種模式方便了辦事群眾和企業辦理抵押、繼承等業務，但也存在著較大的風險隱患。一旦出現虛假申請引起行政訴訟，法院是否會認定登記機構盡到了審慎審查的登記職責？雖然登記機構與便民服務點所簽訂的合作協議已將雙方的權利義務及相關的法律責任納入其中，但法院是否認可其效力還未可知。

2.1.3 精簡或容缺材料產生的法律風險責任界定缺乏

為優化不動產登記營商環境，提升不動產登記辦理便利化程度，方便企業群眾辦事，當前無錫市登記機構對涉及不動產登記事項的流程重新梳理優化，精簡收件材料并推行“承諾制、容缺辦”。實踐中，為提高業務辦理效率，登記機構對于頁數較多的書證材料采用簡化版本替代的方式。如辦理抵押登記的，金融機構網上申請上傳的合同只需簡要明確主債權事項、抵押事項、抵押物情況即可，不再要求上傳原版的借款合同和抵押合同。對于申請人確實無法提供證明材料的，登記機構有時采取由申請人書面承諾的方式，不再要求提供證明。收件精簡在一定程度上解決了申請人辦事難、辦事慢、辦事繁、來回跑的問題，但材料精簡后的法律風險也很大。

2.2 優化理念與貫徹執行存在偏差

2.2.1 信息互通共享覆蓋面與安全保密機制不健全

按照自然資源部辦公廳《關于完善信息平臺網絡運維環境推進不動產登記信息共享集成有關工作的通知》精神，今后2-3年內，全國所有地級及以上城市和具備條件的縣區，企業和群眾互動緊密的申請、受理等業務環節將遷移至互聯網運行，實現借助各種終端設備隨時隨地可申請、可查看。但在實踐中，各職能部門之間的信息共享與業務協同機制欠缺，各部門的信息系統數據庫的管理和運行標準不統一，導致各部門信息系統的數據難以共通共融和使用。另外，在信息共享過程中若出現雙方數據不一致時，難以明確問題所在、責任劃分等風險。如果不盡快以立法的形式對不動產登記信息共享的途徑、保密措施、權限、用途、職責等進行嚴格界定，制定出不動產登記信息數據共享標準規范，極易導致敏感信息泄密，形成風險隱患。

2.2.2 電子簽名技術在不動產登記領域應用有待提升

2019年4月，國務院常務會議通過了包括《電子簽名法》在內的一批法律修正草案，其中包括：允許在辦理土地、房屋轉移時使用電子文書。意味著涉及土地、房屋等不動產權益轉讓不適用“電子簽名、數據電文”的法律障礙得以破除。該法第14條規定，可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力。電子印章的法律效力也是受法律保護的。實踐中很多人對電子簽名的認識程度不夠，加之以前受法律條文約束，導致電子簽名在不動產登記領域使用一直發展遲緩。

2.2.3 網上申請“不見面”受理審核模式的程序和標準不足

隨著不動產登記“不見面”服務的不斷深入推進，全國各地登記機構在一窗受理、“互聯網+不動產登記”、信息共享、自助大廳等方面都進行了探索，使得登記服務逐步向便捷交易登記流程、提升審批速度等多方面功效轉變，充分體現了后疫情時代不動產登記服務新方向。網上申請是指申請人無需到登記機構現場與登記受理人員面對面提交，而是直接通過網絡提交申請的方式。與現場申請的受理不同的是，網上申請與受理不能同步，登記機構無法就登記內容當面詢問申請人，對于網上申請件的受理審核模式，各地登記機構都是“自起爐灶”、自成一統。有眾多的受理審核模式，存在著操作口徑不一、技術標準不同的問題，帶來登記風險。

2.3 登記實境與制度架構不相匹配

2.3.1 質量體系不完備導致風險隱患因素增加

近年來，各地登記機構根據上級要求提升效能，積極深化登記改革和服務，但其中也蘊藏著不少風險隱患。一是片面追求速度導致操作不規范不嚴謹。有些登記機構沒有規范利用“互聯網+”

服務模式，疏于對線上登記業務的紙質材料把關，造成電子推送材料與紙質材料不匹配。二是雖然上位法為不動產登記提供了法律依據，但實踐中仍無法解決所有“疑難雜癥”，大量歷史疑難問題成為制約不動產登記質量提高的絆腳石。三是對于法律關系復雜、涉及其他領域專業問題缺少溝通協調機制。非公證繼承類業務法律關系復雜，由于登記人員大多非法律專業出身，處理此項業務時壓力巨大，無形中增加了責任風險。

2.3.2 社會誠信體系不健全導致失信違法成本過低

針對虛假申請的法律責任，《不動產登記暫行條例實施細則》第104條規定，當事人有采用虛假材料等欺騙手段申請登記、申請查詢或復制不動產登記資料等行為的，需承擔相應的法律責任，構成犯罪的依法追究刑事責任。缺乏執行力度的法律規定無異于隔靴搔癢，并沒有對不實申請人形成強大的震懾力，實踐中依然有人在利益的驅使下鋌而走險，使用假冒頂替、偽造證件、提供虛假材料等手段來騙取登記，甚至有些申請人在不實申請受挫后擇日換窗口再次申請登記。

2.3.3 人員素質參差不齊導致風險應對能力不足

我國開始不動產統一登記時間并不長，各地均缺少經驗豐富的一線受理人員，在管理機制、工作人員業務能力上存在較多不足。在面對風險時，其應對能力往往顯得短缺，突出的表現為：各地未形成統一規范的管理風險管理制度，對于發生的投訴或者行政訴訟多采取內部處理方式，沒有進行事后總結分析，導致對同一性質的投訴或者行政訴訟接連發生，增加了投訴和行政訴訟的數量，嚴重浪費了行政資源，降低了服務的效率。因為對登記人員沒有統一的要求，導致統一登記后人員業務素質更加參差不齊。不少登記工作人員風險管理意識薄弱，在服務時不能清楚地考慮到自身服務態度或工作能力存在問題，這也導致投訴或登記錯誤賠償責任風險巨大。

3 優化無錫營商環境的不動產登記法治保障建議

3.1 法治為先，“立”足依據

3.1.1 明確不動產電子證照效力，加大推廣應用力度

根據《江蘇省自然資源廳關于開展不動產電子證照建設工作的通知》，無錫市電子證照于2019年12月份正式上線。電子證照的應用，將傳統的發證環節簡去，有效減少紙質權證的使用，是不動產登記優化營商環境的重要舉措。為了響應國家“放管服”改革對不動產登記提出的新要求，2020年《無錫不動產登記條例》進行了修改，明確不動產登記證照的形式可以為電子和紙質的，即認可了電子證照的法律效力。但是電子證照作為政務服務改革催生出的新生事物，技術層面的限制以及各部門間互認工作的協調困難，使得電子證照應用不夠理想，在政務部門間還未得到普遍認同，社會接受度也不高。因此，建議在無錫地方政府層面或登記機構與相關部門聯合發文，出臺關于不動產登記電子證照應用推廣的規范性文件，實現不動產電子證照跨區域、跨部門、跨領域互認互通，真正實現讓信息多跑路，群眾少跑腿。

3.1.2 登記便民服務點的風險防控

登記便民服務點作為“互聯網+政務服務”改革下的創新舉措，如何保障其依法依規運作，以便更好地發揮優化營商環境的效能，值得深思。《民法典》是中華人民共和國第一部法典，于2021年1月1日正式實施，其中與不動產登記密切相關的物權編、繼承編等也有關鍵性的改動。基于風險防控角度考慮，除了在技術、管理方面嚴格把控安全問題，更重要的是要在以后的《不動產登記法》《不動產登記暫行條例》 （以下簡稱《條例》） 等相關法律法規中增加登記便民服務點的相關內容，如行政機構有權委托合作單位收取登記材料并代為詢問，明確合作協議的法律效力與法律責任。

3.1.3 厘清精簡收件和容缺受理的法律責任

目前無錫市為推行“線上抵押登記”，制定了簡易版抵押協議，全版抵押合同版本再后期定時移送登記機構存檔。在這種模式下登記機構事實上前后收取了兩份抵押合同，兩份抵押合同是否法律效力等同？產生糾紛時法院會如何認定責任？建議登記機構盡快與法院、金融機構共商協調，明確效力和責任承擔，完善簡易協議的條款設置，充分尊重登記申請人的意愿，可根據對貸款審批速度的需求自主選擇采用簡易合同或是全版抵押合同。對于書面承諾代替證明材料的適用范圍，建議出臺相關文件，有針對性地選取與群眾生活密切相關、使用頻次較高、難以獲得的證明事項進行明確。

3.1.4 盡快推動《無錫市不動產登記技術規范》的出臺

作為《條例》的操作性規范文件，《無錫市不動產登記技術規范》 （以下簡稱《技術規范》） 的早日出臺對于無錫市登記實踐工作具有較強的指導意義。《技術規范》中建議增加在實踐中被證實符合無錫市實際的特色內容和創新舉措，更要將便民利民理念貫穿全文。除了在加強窗口建設、規范登記程序等方面做出細化外，還要在具體制度設計上進行延伸，比如增加“不見面”網上自主辦理的規定，逐步實現不動產登記“一次不用跑”，最大程度給予申請人方便;細化委托專業機構核查機制，保證登記質量;創新部門間信息共享形式，提升共享速率等。

3.2 落實為重，“細”處著力

3.2.1 多措并舉，推動信息共享縱橫發展

2020年5月1日，《無錫市公共數據管理辦法》施行，其中提出共享開放“一條道”理念，規定由市大數據行政主管部門負責建設統一的大數據中心、統一的共享平臺和開放平臺。但限于多部門之間溝通聯動困難以及數據處理有難度，無錫市公共數據尚未納入該平臺統一管理。建議大數據行政主管部門盡快根據規章要求，編制數據目錄，統一數據名稱、內容、來源、更新周期等標準，制定數據開放清單，確定公共數據目錄清單，實現數據家底“一張表”管理。登記機構也要根據要求歸納出各單位需要的共性登記信息，確定使用共享信息的查詢條件，在做好數據安全防護的基礎上向大數據行政主管部門匯聚有效的登記信息。至于信息共享可能存在的安全隱患及責任劃分問題，建議政府在上述規章的基礎上制定規范性文件，要求各部門完善安全防控技術體系，設置必要的安全防護設備，明確“誰出錯，誰負責”的原則。

3.2.2 推動電子簽名在登記領域的應用

2019年《電子簽名法》的修訂中取消了“涉及土地、房屋等不動產權益轉讓的文書中不得使用電子簽名”這一嚴格限制，同年頒布的《國務院關于在線政務服務的若干規定》再次肯定了電子簽名的法律效力。《民法典》也明確了辦理相關事務中電子材料的合法應用。這些法律法規的修訂、出臺都釋放出鼓勵電子簽名在政務服務中應用的信號，從而提升便利化水平，促進營商環境優化。但因為技術限制、安全性考慮等問題，無錫市在登記業務中并沒有適用電子簽名。針對這一問題，建議登記機構深入研究電子簽名的國家標準，結合現有的不動產登記管理系統，開發電子簽名技術，制定并公布電子簽名適用材料清單，配備電子簽名和電子材料顯示設備，逐步推動電子簽名在不動產交易、繳稅、登記全過程適用，用信息技術助力全流程線上辦理，真正給與辦事企業和群眾方便。

3.2.3 制定網上申請“不見面”審核模式的標準

針對網上申請“不見面”受理審核模式程序和標準不足的問題，建議依托現在的無錫市不動產登記集成平臺運行模式，再細化完善，打造出更加規范的無錫標準。一方面在平臺上增加設計身份證信息讀卡、書面詢問記錄表格勾選等流程，將集成平臺適用的業務類型由存量房轉移登記逐步擴大到大多數登記申請。另一方面要按照登記類型分別適用網上申請“見面”受理審核和網上申請“不見面”受理審核兩種登記模式。對于一些不涉及到義務負擔、不會損害到產權人財產利益的簡單登記，比如商品房轉移登記、變更登記等，群眾提交業務網上辦理申請，系統進行信息交互核驗和數據智能比對后，即可自動完成審核、登簿、出證 （不動產電子證書） ;對于涉及到義務負擔的登記類型，通過技術手段不能確定其真實處分意愿需要現場詢問的，比如存量房轉移登記、抵押登記等，仍按照現在的“外網申請、內網審核、現場核對、即時領證”模式，由申請人先行網上提交登記申請，相關部門同步或分步在線開展業務網上預審，對網上信息審核最終符合登記要求的，再通知申請人至線下窗口核驗材料，當場領取權證。

3.3 制度建設，“防”控風險

3.3.1 完善登記質量管理機制

質量是不動產登記的生命，實現登記質量管理機制常態化至關重要。完善登記質量管理機制，一是要建立定期抽檢、質量通報、過錯追究制度，將定期抽檢與日常抽檢相結合，每個月定時定量執行，對于易出現登記錯誤的登記類型重點檢查，做到登記人員、登記環節、登記類型全覆蓋。二是要建立疑難問題會商機制，挑選業務骨干和行業專家，成立疑難問題會商小組，集眾人之智制定科學解決方案，最大程度減少登記風險。三是建立委托專業機構核查機制，對于法律關系復雜、涉及其他領域專業問題、可能會對登記結果產生實質影響的登記業務，登記機構可以委托街道、公證、規劃、征收等專業機構核查以作為登記重要參考依據。

3.3.2 建立不動產登記錯誤賠償機制

目前，我國不動產登記行業普遍適用的賠償方式有購買責任保險和建立賠償基金兩種。責任保險制是由不動產登記機構向保險公司購買特定險種的商業保險，2019年不動產登記責任保險制度正式在無錫市落地，并實現市區范圍全面覆蓋。

基金賠償制度是指登記機構從收取的不動產登記費用中按比例抽取成立專項賠償基金，相較于責任保險，賠償基金由登記機構自行設立，賠付程序簡單，易實施。我國的廣東省深圳市、湖南省耒陽市及黑龍江省、山東省等部分城市在地方性法規、規范性文件中均對建立不動產登記賠償基金進行了有益的探索。建議登記機構下一步將建立基金賠償制度列入計劃，確定合理的抽取比例，考察學習先進城市的有益經驗，讓無錫市的登記錯誤賠償機制更加完善，為優化無錫市營商環境掃除后顧之憂。

3.3.3 不動產登記失信“黑名單”制度的建立

為有效打擊虛假申請行為，建議出臺《無錫市不動產登記失信黑名單管理辦法》，將違反不動產登記法律法規，提供虛假材料或虛假承諾騙取登記或查詢的申請人列入登記失信“黑名單”。凡被納入“黑名單”管理的申請人，將在業務系統中進行特別注記，在全市范圍內實施相關業務限制。登記機構定期將黑名單通報市發展和改革委員會，對接“無錫市公共信用綜合服務平臺”，納入到統一的社會信用管理體系中，向社會公開發布，加強信用懲戒。這一制度的建立，將有力打擊有害營商環境優化、破壞不動產交易秩序的違法行為，保障無錫營商環境穩定安全發展。

3.3.4 建立登記人才培養常態化機制

在造假技術升級、科技鑒別能力發揮有限的現實背景下，提升登記人員的綜合素質成為阻斷虛假申請、保證登記質量、防范登記風險的關鍵。在登記機構內部，要建立常態化的登記人才培養機制，一是要注重識假鑒假培訓，加強廉政風險教育。登記機構要定期組織業務人員開展培訓，提升對假人假證等虛假申請的識別能力。二是要注重登記人員疑難問題處理能力的培養。疑難問題的處理是最容易引發登記糾紛、行政訴訟的風險點，登記業務條線要注重對疑難問題的日常總結和研究，并向一線登記人員普及，提高登記隊伍整體素質。三是要注重對新增法律知識的培訓。近兩年，《民法典》《土地管理法》《江蘇省不動產登記條例》等法律法規的變化都與不動產登記息息相關，登記人員要注重對法律知識的學習，及時更新與現有規定不符的做法，防止登記前后不一致引發糾紛。

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