德國新法真動(dòng)了華為的“奶酪”嗎？

辜學(xué)武

5月3日，默克爾總理繼承人最強(qiáng)有力的競爭者，德國基督教民主聯(lián)盟主席拉舍特在接受《商報(bào)》采訪時(shí)表示，德國的對華政策是“正確的”。這一表態(tài)，不僅暗示他會(huì)繼續(xù)推動(dòng)默克爾16年來的對華“務(wù)實(shí)外交”，而且也直接認(rèn)可了德國現(xiàn)任政府頂住美國壓力，繼續(xù)允許華為參加德國5G建設(shè)的決定。

事實(shí)上，德國聯(lián)邦議會(huì)4月21日剛剛通過19/28844號決議，完成德國通信技術(shù)安全法2.0版的三讀程序，建議聯(lián)邦上議院（即16州政府首腦會(huì)議）以此版本為準(zhǔn)完成最終立法程序。鑒于執(zhí)政黨聯(lián)盟在各州的政治實(shí)力，聯(lián)邦上議院在近期表決通過應(yīng)無懸念。

從今年1月25日聯(lián)邦政府致函聯(lián)邦議會(huì)，提請立法機(jī)構(gòu)以“特急” 方式審議并通過此法到三讀通過，時(shí)間不到三個(gè)月。默克爾總理在今年秋季告別政壇前盡快完成立這一重要立法的設(shè)想即將如愿以償。

令人詫異的是，許多英文、德文和中文媒體都驚呼新法“實(shí)質(zhì)排除華為參與5G建設(shè)”或悲觀認(rèn)為，德國對華為立場出現(xiàn)“逆轉(zhuǎn)”和“倒退”。霎那間似乎德國要把華為“趕出德國”，華為在德國的地位“危在旦夕”。

事情果真如此嗎？仔細(xì)研究對比政府提案和聯(lián)邦議會(huì)三讀通過的提案以及相關(guān)議員從一讀到三讀之間的辯論記錄，默克爾政府通信技術(shù)安全法2.0版的宗旨“技術(shù)中立”和“國家安全”沒變，“運(yùn)營商主導(dǎo)”“國家監(jiān)管”的模式也未變。

在二讀和三讀期間，一部分與默克爾有政治分歧的執(zhí)政黨議員運(yùn)作成功，把有關(guān)5G設(shè)備“技術(shù)審查”和供貨商“安全審查”的條款（尤其是第九條B款）修改為更為具體和可操作的細(xì)則，但法案的最終版本在本質(zhì)上體現(xiàn)了默克爾總理的不可以因?yàn)楣┴浬虂碜砸欢ǖ膰叶鴮⑺鼈兤缫曅缘嘏懦獬龅聡?G基礎(chǔ)設(shè)施的政治意愿。

新法的保護(hù)效應(yīng)

事實(shí)上，如果新法案最終得到聯(lián)邦上議院的通過，它將在法律上有效地保護(hù)華為在德國的利益。這個(gè)通信技術(shù)安全法2.0版雖然規(guī)定政府對進(jìn)入電信基礎(chǔ)設(shè)施的“核心配件”具有最終審核權(quán)，但審核的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格遵守歐盟統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，電信行業(yè)企業(yè)同行間共同達(dá)成的標(biāo)準(zhǔn)以及嚴(yán)格的程序，將政府任意及決策的空間降低到最低。

首先，法案規(guī)定，目前已經(jīng)存在于德國電信基礎(chǔ)設(shè)施中的設(shè)備和配件無須重新審查批準(zhǔn)。這就意味著占德國三大電信運(yùn)營商總體設(shè)備約60%的華為設(shè)備可以繼續(xù)運(yùn)行。這與英國政府要求運(yùn)營商在2027年前將所有華為設(shè)備移出英國電信基礎(chǔ)設(shè)施的政策具有天壤之別。

其次，新法對未來進(jìn)入電信基礎(chǔ)設(shè)施的“安全審查”限定在所謂“關(guān)鍵構(gòu)件”（Kritische Komponenten）。“關(guān)鍵構(gòu)件”是指在核心設(shè)施中具有關(guān)鍵影響力的硬件和軟件設(shè)備。按照目前的實(shí)際情況，只有約20%的5G設(shè)備可以被定義為“關(guān)鍵構(gòu)件”。

只有這些設(shè)備必須經(jīng)過嚴(yán)格的“技術(shù)審查”和“可信賴度“審核。其它80%的設(shè)備，只要滿足了歐盟的技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)獲得安全認(rèn)證書并由供貨商提供一份“安全保證書”，則可繼續(xù)進(jìn)入德國電信基礎(chǔ)設(shè)施。華為本來就是優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的提供者和“誠信保證書“（NOSpy-Guarantees）的堅(jiān)定支持者?！昂弦?guī)”繼續(xù)供貨德國運(yùn)營商應(yīng)無任何障礙。

事實(shí)上，如果新法案最終得到聯(lián)邦上議院的通過，它將在法律上有效地保護(hù)華為在德國的利益。

再次，新法規(guī)定，運(yùn)營商未來在使用某一新“關(guān)鍵構(gòu)件”之前必須向內(nèi)政部主管部門進(jìn)行申報(bào)。申報(bào)時(shí)附上相關(guān)產(chǎn)品的安全認(rèn)證書和供貨商的“安全保證書”。在得到內(nèi)政部答復(fù)之前，運(yùn)營商不得啟動(dòng)對該產(chǎn)品的安裝和使用。

內(nèi)政部在接到申報(bào)之后要進(jìn)行所謂的“安全審查”。默克爾政府的草案曾經(jīng)設(shè)計(jì)過一個(gè)“四部聯(lián)合會(huì)審“的常設(shè)機(jī)制，由內(nèi)政部主管牽頭外交部、經(jīng)濟(jì)部和總理府共同審核。在“一致同意”的基礎(chǔ)上作出審核決定。

這一機(jī)制在三讀時(shí)被默克爾的反對者推翻。最后的妥協(xié)是審批權(quán)集中在內(nèi)政部。由四部委“一致同意”改為“與相關(guān)部門會(huì)商”，內(nèi)政部在綜合考慮各方意見后作出決定。換句話說，其它參與協(xié)商的部門只能提出自己的看法，但無否決權(quán)，內(nèi)政部作為主管部門成為單獨(dú)決策者。

然而，新法沒有給予內(nèi)政部單獨(dú)決定把已經(jīng)在電信基礎(chǔ)設(shè)施中運(yùn)行的“核心”設(shè)備和配件移出去的權(quán)利。這個(gè)決定仍然必須由四部委“在一致同意”的基礎(chǔ)上作出。換句話講，四部委中任何一方都有否決權(quán)。對于華為來講，這個(gè)極高的門檻是一個(gè)保護(hù)。至少在5G升6G之前，華為被迫移出德國電信基礎(chǔ)設(shè)施“核心構(gòu)件”領(lǐng)域的可能性微乎其微。

不可否認(rèn)，德國通信技術(shù)安全法2.0版對行將進(jìn)入德國5G系統(tǒng)的“核心構(gòu)件”提出了相當(dāng)高的標(biāo)準(zhǔn)。除了滿足歐盟統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還要達(dá)到德國自己定下的“安全標(biāo)準(zhǔn)”。

新法要求內(nèi)政部在審核新“核心構(gòu)件”的安全性時(shí)著重考慮供貨商是否被第三國政府或軍方所控制，是否有參與損害德國、歐盟和北約利益活動(dòng)的前科，以及使用運(yùn)營商申報(bào)的新“核心構(gòu)件”是否對德國、歐盟和北約的安全構(gòu)成威脅。

這些標(biāo)準(zhǔn)看起來非常高，但如何確定并證明華為是一個(gè)“安全威脅”，這不是一件法律案子，而是一件政治事件，需要政治決斷。除非華為自己有意為之，確實(shí)安裝了“后門”或“惡意軟件”，內(nèi)政部是沒有能力作出這個(gè)政治決斷的。沒有總理的批準(zhǔn)，內(nèi)政部將華為列為德國安全威脅是難以想象的事情。

因此，華為的命運(yùn)與中德關(guān)系的狀況緊緊連在一起，就像華為的命運(yùn)與中美關(guān)系的狀況緊緊相連一樣。像華為這樣的高科技公司既可能是地緣政治的受益者，也可能是地緣政治的犧牲品，一切都在政治博弈的漩渦之中。

好在中德關(guān)系一直由務(wù)實(shí)精神所主導(dǎo)，磋商合作始終是主流，爭斗制裁始終是支流。這個(gè)趨勢估計(jì)一時(shí)半會(huì)兒不會(huì)改變。新的電信安全法至多也就是像把劍懸在空中，北京和柏林的關(guān)系不徹底破裂它不會(huì)掉下來。其實(shí)，與外界和美國希望的相反，北京和柏林正在以務(wù)實(shí)的精神，把中德關(guān)系推向更深層次的合作。

中德關(guān)系正在向縱深挺進(jìn)

就在德國聯(lián)邦議會(huì)通過了新的電信安全法之后一星期，中德之間的合作又不動(dòng)聲色地上了一個(gè)新臺(tái)階。

4月28日，中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)和德國總理默克爾在云端聯(lián)合主持了中德第六次政府磋商。這次磋商創(chuàng)造了這個(gè)中德戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機(jī)制自2011年建立以來的三個(gè)第一。

首先，參加磋商的雙方部長多達(dá)25位，是歷年來最多的一次；其次，這次雙邊磋商的全球戰(zhàn)略背景最為險(xiǎn)峻，這是中德兩國政府第一次在美國政府明確呼吁美歐聯(lián)手對抗中國的條件下進(jìn)行的戰(zhàn)略磋商。再次，雙方磋商涉及的全球性議題和區(qū)域性議題第一次大篇幅地超出雙邊合作領(lǐng)域，展現(xiàn)出北京和柏林共同影響區(qū)域熱點(diǎn)演變方向和引導(dǎo)未來世界秩序發(fā)展的強(qiáng)烈企圖心。

仔細(xì)分析德國總理府28日晚間發(fā)布的新聞通報(bào)稿和中國外交部29日發(fā)布的“中德兩國外長磋商聯(lián)合聲明”，不難發(fā)現(xiàn)，北京與柏林未來合作的20個(gè)領(lǐng)域中，有12個(gè)直接涉及中德雙邊關(guān)系以外的區(qū)域和全球事務(wù)。

兩國外長罕見地同聲向緬甸軍政府喊話，“要避免繼續(xù)發(fā)生流血沖突和人員傷亡”。與美國要求盡快啟動(dòng)聯(lián)合國安理會(huì)機(jī)制向軍政府施壓不同，雙方主張東盟“扮演重要的角色”，“尋求通過對話找到解決分歧的途徑”。北京“避免域外大國插手緬甸事務(wù)”的主張似乎得到了德國政府的全盤認(rèn)同。

令人印象深刻的是，柏林和北京在美國逐漸失去對中東事務(wù)掌控能力和俄羅斯在敘利亞騎虎難下之際，力主聯(lián)合國接過主導(dǎo)權(quán)，加速利比亞內(nèi)戰(zhàn)的結(jié)束和全民和解，實(shí)現(xiàn)也門?；鸷驼握勁校苿?dòng)敘利亞問題的政治解決。尤其是在敘利亞問題上，中方對阿薩德政權(quán)合法性的堅(jiān)持似乎不再成為中德共同為敘利亞和平作出努力的障礙。

在阿富汗問題上，北京和柏林也展現(xiàn)出強(qiáng)烈的合作興趣，愿意“繼續(xù)致力于推動(dòng)阿富汗和平和解進(jìn)程，幫助阿富汗早日實(shí)現(xiàn)和平穩(wěn)定”。雖然雙方的動(dòng)機(jī)截然不同，一個(gè)在北約撤軍后保持和平穩(wěn)定的阿富汗對北京確保伊斯蘭極端勢力遠(yuǎn)離新疆邊境和柏林確保阿富汗難民不再流向德國具有重要的戰(zhàn)略意義。

美國的某些“核心構(gòu)件”供貨商已經(jīng)有了“損害德國安全利益”的先例且被德國內(nèi)政部記錄在案，而華為的檔案到目前為止反倒是一片空白。

在南海問題上，德國對北京“排斥域外大國干涉中國與鄰國”領(lǐng)土之爭的態(tài)度似乎開始領(lǐng)悟。在美國并不是簽約國的背景下，雙方刻意強(qiáng)調(diào)“中德兩國是《聯(lián)合國海海洋法公約》的締約國，雙方尊重以國際法為基礎(chǔ)的海上秩序”，尤其引人注目。

更為重要的是，德方歡迎中國和東盟國家旨在達(dá)成有效的“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行的談判。呼吁各方開展對話，和平解決爭端，避免可能導(dǎo)致緊張的行動(dòng)。這與美國不遺余力地譴責(zé)中國將“南海軍事化”并不斷強(qiáng)化美軍在南海的軍事存在形成鮮明對照。

誠然，由于美國因素的存在，而德國的安全又全仰仗于美國的保護(hù)，德國在現(xiàn)階段上完全擺脫美國的控制并與華盛頓唱公開反調(diào)還顯得為時(shí)過早。因此，德國今年派出軍艦一艘重返亞太地區(qū)，與其說是配合美國“圍堵”中國，還不如說是德國政府是在踐行它自己去年出爐的“新印太戰(zhàn)略”的宗旨，即在崛起的亞太地區(qū)也要像其它大國一樣留下“德意志的痕跡”。

這次中德政府磋商向世界發(fā)出的一個(gè)最重要信息是，中國和德國不愿“脫鉤”。恰恰相反，雙方在承認(rèn)分歧的同時(shí)還要更進(jìn)一步“夯實(shí)”合作。尤其突出的是，北京和柏林開始共同構(gòu)思未來一個(gè)“以聯(lián)合國為核心、以國際法為基礎(chǔ)”的世界秩序，推動(dòng)中德之間的合作向縱深挺進(jìn)。

這都是極為有利于華為在德國發(fā)展的大趨勢。華為未來在德國的前景直接取決于德國的三大電信運(yùn)營商德國電信、西班牙電信和沃達(dá)豐自己是否愿意繼續(xù)加強(qiáng)或減輕同華為的合作。至少到目前為止，還沒有任何跡象表明這三大運(yùn)營商要把華為“移出”它們的5G網(wǎng)路設(shè)施。

歐盟統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和德國的安全標(biāo)準(zhǔn)擺在那里，即沒有事實(shí)上將華為排斥在外（除非某些媒體人士自己愿意對號入座），也沒有先入為主的“國別歧視”。美國、中國、韓國、日本和歐洲的供貨商都必須滿足統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

美國和中國供貨商提供的新的“核心構(gòu)件”，無論是硬件還是軟件，都會(huì)受到苛刻的德國監(jiān)管當(dāng)局的嚴(yán)格審查。區(qū)別只是，美國的某些“核心構(gòu)件”供貨商已經(jīng)有了“損害德國安全利益”的先例且被德國內(nèi)政部記錄在案，而華為的檔案到目前為止反倒是一片空白。