廉政風險防范視角下行政事業單位內部控制建設研究

張莉

摘要：行政事業單位作為國家機關和社會公益服務部門，掌握著相當多的公共職權，由于受主客觀因素的影響，在職權的行使過程中必然會產生廉政風險。本文圍繞行政事業單位廉政風險防范的意義、以廉政風險與內部控制的關系為切入點，探討廉政風險防范視角下行政事業單位內部控制作用機理和建設重點，希望能在防范和化解廉政風險方面起到一定的指導作用。

關鍵詞：行政事業單位;廉政風險;防范;內部控制

20世紀 80年代以后，我國開始關注企業內部控制建設，但更多地是借鑒國外內控建設的經驗。隨著我國改革開放，市場經濟不斷發展壯大，內部控制作為提升企業管理水平的重要方法開始得到重視。20世紀90年代，我國對內部控制的研究才從企業逐步發展到行政事業單位。隨著我國全面深化改革的不斷深入，行使公共職能的行政事業單位必然被置于社會公眾的關注和監督之下，一方面對政府部門的行政效率和公共服務質量提出了更高的要求，另一方面行政事業單位不斷出現的不良行為問題也給我們敲響了警鐘。因此，建立健全行政事業單位內部控制體系對完善防范廉政風險、預防不良行為、建立高效廉潔的公共職能部門具有重要的意義。

1 廉政風險防范的現實意義

黨的十八大以后，反不良行為斗爭在取得壓倒性勝利的前提下，仍然按照既定的目標推進、高壓不良行為態勢仍然保持。在反腐倡廉新形勢下，廉政風險建設是在實踐中運用發展思路和改革辦法破解工作難題、完善工作機制、在實踐中逐步探索預防不良行為的新途徑、新方法[1]。

1.1 開展廉政風險建設是促進科學發展和廉政勤政的重要保證

廉政風險防范是針對權力運行中的風險和監督管理中的薄弱環節，將監督控制關口前移，從源頭上主動去防范廉政風險，體現了更加注重治本、注重預防、注重制度建設的必然要求。

1.2 加強防范廉政風險是扎實推進預防不良行為體系建設的重要途徑

加強防范廉政風險是“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重防范”的內在要求，是構建中國特色懲防體系的有效途徑。防范廉政風險作為“懲防并舉、注重預防”的具體實踐，有利于進一步增強預防不良行為工作的前瞻性、針對性和主動性，有利于減少不良行為現象的發生，有利于為黨員干部營造良好的成長環境[2]。

1.3 開展廉政風險建設是關心關愛領導干部的體現

通過對廉政風險的調查、分析、監督和評估，及時修訂和調整防控措施，確保各項制度和措施得到有效落實。排查梳理權力運行過程中容易發生的問題，關口前移，強化防范措施，及早警示和提醒，從源頭上扼制不良行為的滋生，最大限度地預防和減少不良行為現象，目的就在于保護和愛護干部，促使領導干部健康成長。通過加強廉政風險防范來增強黨員干部自覺接受監督和積極參與監督的意識，增強積極防范廉政風險的意識。也是體現人文關懷、幫助有不良行為傾向的領導干部及時有效防范各類廉政風險的有力保障措施之一。

2 廉政風險與行政事業單位內部控制的關系

行政事業單位內部控制規范（試行）》中明確指出，內部控制的主要目的之一就是防范廉政風險。內部控制的實質是風 險管理，而廉政風險是當前行政事業單位中風險管理的重中之重，也是內部控制建設的目標之一。

2.1 內部控制是防范廉政風險的主要手段

廉政風險防范工作圍繞本單位發展全面展開，服務于單位發展的總體目標，并在關鍵環節和重要崗位等不良行為易發重點領域預防和減少可能出現的不合法違規行為。內部控制則是提高單位的內部管理水平，規范權力使用，根據查找出的廉政風險點，通過一系列制度、措施、流程對單位的管理活動和業務活動進行風險防范和控制，以實現既定的控制目標。總的來看，二者的目的都是合理保證單位權力運行、業務活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，提高公共資源使用效率和效果[3]。

2.2 廉政風險防范為內部控制建設指明了方向

內部控制設計的好壞，必然關系到一個單位的領導干部是否會利用內部管理的漏洞謀取私利，而產生廉政風險。從近年來行政事業單位發生的不良行為案件看，出現不良行為的問題大多都是因為思想觀念缺失、管理不科學、制度不健全、執行不到位等原因產生。因此，內部控制建設的目標之一就是加強廉政風險的管理，二者是緊密相關的。

2.3 廉政風險防范與內部控制建設相互融合

單位行政管理、業務活動各個環節都會或多或少的存在廉政風險，內部控制也是 在各個流程發揮作用。廉政風險和內部控制都是從加強制度建設，完善業務流程，規范權力運行的角度出發，規范權力運行和資金正確使用的，所以在建設過程中兩者是互相促進、相互協調推進的過程。

3 廉政風險防范視角下行政事業單位內部控制作用機理

廉政風險作為單位內部風險的一種，在行使公共權利的政府部門中普遍存在。科學、合理的內控制度是促使單位高效運行且有效防范廉政風險的重要條件。內部控制主要通過以下方面在防范廉政風險中產生作用。

3.1 內部控制具有相互制約的作用

內部控制作為內部管理規范，亦是從各崗位職能和制度流程上對全體職工產生約束力，要求所有人員按照既定的工作流程開展工作，各業務流程相互牽制，上一個流程的所有工作完成才能到下一個，環環相扣，最大限度地避免因人為操縱、濫用權力、責任不清、相互推諉等造成的風險，真正起到互相制約的作用。

3.2 內部控制具有制度的保證作用

內部控制主要通過不相容崗位相分離、嚴格的授權審批機制等制度安排來達到防范風險的目的。內部控制作為行政事業單位管理體系中的重要組成部分，通過規范性、連續性、強制性的流程和規則，規范權力運行和資金流向，彌補思想教育的不足，對一些容易走上不良行為道路的官員起到強有力的制約作用，在防范廉政風險、預防不良行為方面發揮出制度的保證作用。

3.3 內部控制具有相互監督的作用

科學、合理的內部控制，從橫向和縱向監督著每一個崗位、每一個流程，橫向關系中的崗位或人員，相互監督制約;縱向關系中的上級監督下級，下級牽制上級。完善的內控體系，組織中的任何人和任何環節都不能獨立出來單獨完成一項業務，這種有效的制衡和監督盡可能的減少了不良行為和舞弊行為。

4 廉政風險防范視角下行政事業單位內部控制建設重點

防范廉政風險的關鍵是如何保障權力不被濫用，一個科學有效的內部控制機制無疑是監督權力不被濫用最好的保障。站在廉政風險防范的角度，內部控制的建設除了應遵循基本的流程設計和要求外，還應注意內控環境、人事管理、信息化建設、預算管理、會計監督、項目管理五個方面的內控建設。

4.1 營造良好內控環境，創造不敢腐的動機防線

內控環境是內部控制建設的基礎，一個良好的內控環境是保障內部控制有效實施的前提。科學設置內部控制流程中的關鍵崗位，明確各自具體職責、權限范圍和審批流程對內控建設有著非常關鍵的作用。在單位上下形成各司其責、相互協調、相互監督、制衡有效的管理格局，保障經營管理的合法合規，可以最大限度的防范因濫用崗位職權導致的廉政風險，有效杜絕不良行為發生。轉變領導者管理模式有助于促進內控建設更加完善。現代行政事業單位管理層的管理模式大多為集權型，領導大多都傾向于目標管理思維。從集權型領導轉向集權分權結合型，從目標管理思維轉向流程管理思維，以分散領導層權力過渡集中的現象，減少因集權過渡造成的廉政風險，有效預防不良行為。

4.2 強化人力資源管理，筑牢不想腐的思想防線

人力資源是單位經濟業務活動和管理活動中最活躍最具主觀性，且起決定性作用的因素。人力資源為內部控制提供了職工誠信、道德、專業勝任能力等方面的保證，內部控制通過將人力資源中的干部選拔、職稱評定、輪崗機制、績效考核、強制休假等相關政策嵌入到內控流程中，通過制度和流程的雙重約束，達到權利制衡，防范濫用職權造成的廉政風險，從而更有利于節約控制成本，彌補控制本身的不足，最終達到內部控制的效果。

4.3 加強信息系統建設，設立不能腐的監督機制

信息化發展背景下，行政事業單位內控應建立起以數據信息為依托的流程控制，通過計算機代替人工操作，更大限度的避免因人為操縱、主觀思想等帶來的舞弊風險。同時，信息化建設也有利于內控系統和業務系統的融合，保證業務系統在科學、有序的控制流程中運行，并對運行中出現的風險及時發現和預警，能有效保障資金安全有效、抑制權力不良行為，有利于打造高效廉潔的行政事業單位。

4.4 實施全面預算，提高管理決策，削弱舞弊行為

全面預算作為全方位、全過程、全員參與的預算管理模式，其本質是將單位一切業務活動都納入預算管理體系，通過預算編制、預算執行、預算績效評價一系列環節達到對單位整體業務活動的控制，這樣內控的流程控制目標不謀而合。通過加強預算管控，對預算編制、執行情況、績效評價做出的分析，發現業務流程中存在的薄弱環節，使業務活動控制真正做到從預算到決算的事前、事中、事后控制。為單位內控建設提供了更加明確的管理目標，在整個業務活動資金鏈中達到防范舞弊，削弱因預算管控失利造成財政資金浪費、挪用的廉政風險。

4.5 強化會計監督，規范財務管理，減少廉政風險

低質量的會計信息也直接影響領導層、管理者的正確決策，使單位工作偏離既定目標，由此可見內部會計監督作為一種內部監督對行政事業單位的發展有著至關重要的作用。內部會計監督做為一種日常性監督機制，通過對單位財務管理工作和會計核算流程全面、系統地實施監督檢查，發現單位經濟業務活動存在的錯誤、偏差和舞弊，從而不斷完善財務管理機制，健全會計基礎工作，提高會計信息質量，大大減少國有資產流失，規范財務工作秩序，防范不良行為產生。

4.6 規范項目管理，提高投資效益，遏制不良行為行為

項目管理不嚴謹、不規范勢必會造成項目投資失敗、資金損失、國有資產流失的風險。在內部控制建設時，應充分了解建設項目業務的管理結構和主要環節，從項目立項、工程設計、概預算、招投標到項目變更調整、竣工決算梳理各個業務環節流程，查找出可能存在的廉政風險點，進行制度設計和流程管控設計。設計科學、嚴謹的項目管理內部控制，有利于項目建設如期完工，防止項目建設資金被套取、截留、挪用的廉政風險發生。

5 結語

《行政事業單位內部控制規范（試行）》的實施無疑是行政事業單位內部防范廉政風險最好的制度保障，為行政事業單位防范廉政風險又多了一道防火墻。行政事業單位內控建設通過加強內控環境、人事管理、信息化建設等六個方面的建設，構建一張環環相扣、互相制衡的內控監督流程，不僅可以引導全體職工逐步形成良好的工作習慣，提升工作效率，同時通過對各個崗位權力進行分解，實現由他律變自律的轉變，促進單位科學、有序發展，還可以從很大程度上起到防范風險、預防不良行為的作用。由此通過完善行政事業單位內部控制體系，對塑造風清氣正、管理規范的行政事業單位具有一定的現實意義。

參考文獻

[1] 張慶龍.反腐敗的內部控制邏輯[J].財務與會計.2017， （24）：62-63.

[2] 李連華.腐敗防控視角的行政事業單位內部控制研究[J].會計之友，2019（11）：2-8.

[3] 林家安，倪筱楠.行政事業單位內部控制評價研究[J].財務與金融，2018， （05）：42-46.