鄉(xiāng)村振興背景下河北省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給優(yōu)化研究

張向陽 任愛勝

摘 要：鄉(xiāng)村振興離不開農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。基于河北省第三次農(nóng)業(yè)普查和相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析當(dāng)前河北農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀和不足。以需求層次理論為指導(dǎo)，遵循城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化理念，提出具體的優(yōu)化路徑，即落實城鄉(xiāng)一體的公共財政制度，持續(xù)加大財政對農(nóng)村的投入;明晰各級政府的職責(zé)和事權(quán)，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度;滿足農(nóng)產(chǎn)需求，優(yōu)化供給內(nèi)容;優(yōu)化供給主體，提高生產(chǎn)效率。

關(guān)鍵詞：河北省;需求層次理論;一體化;農(nóng)村;公共產(chǎn)品

中圖分類號：F327? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）10-0021-04

引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施離不開農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，農(nóng)村公共產(chǎn)品在解決城鄉(xiāng)收入不平等、擴(kuò)大農(nóng)村消費市場、促進(jìn)消費結(jié)構(gòu)升級等方面發(fā)揮重要作用。近年來，中央一號文件持續(xù)關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平的提升，2019年中央一號文件更是提出要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，以回應(yīng)農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要和農(nóng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的突出矛盾。河北省地理位置特殊，農(nóng)村的發(fā)展同時面臨“鄉(xiāng)村振興”和“京津冀協(xié)同發(fā)展”兩個國家戰(zhàn)略實施的歷史機(jī)遇，如何充分利用這一難得的雙重歷史機(jī)遇推進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，加快農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域短板的建設(shè)？如何讓有限的財政資源在農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)揮更大的效用，實現(xiàn)河北農(nóng)村公共產(chǎn)品的優(yōu)化供給？這些問題的解決將推動實現(xiàn)河北農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，加大這方面的研究力度，具有較強(qiáng)的理論和現(xiàn)實意義。

一、理論基礎(chǔ)及研究現(xiàn)狀

（一）理論基礎(chǔ)

亞伯拉罕·馬斯洛的需求層次理論認(rèn)為，人類的需求是有層次的。一般情況下，需求層次是從低到高逐級遞升的，只有生理需求、安全需求等低層次的需要獲得滿足后，高一級的需求才會起主導(dǎo)作用，需要層次越低，需要的強(qiáng)度越大;不發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的居民中低層次的需求占比較大，而高層次的需求占比較小，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的情況則相反。國內(nèi)大多數(shù)的經(jīng)驗研究也表明，越是低層次的或是最基本的需求，其需求強(qiáng)度越高。

公共產(chǎn)品根據(jù)需求層次性，可以分為基本生存型和發(fā)展型農(nóng)村公共產(chǎn)品。基本生存型是依附于人身生存和健康需要的基本農(nóng)村公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村最低生活保障、基本公共衛(wèi)生醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老、義務(wù)教育等;發(fā)展型是在保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)之上的進(jìn)一步發(fā)展需要的較高層次的公共產(chǎn)品，包括職業(yè)教育和高等教育、農(nóng)產(chǎn)品市場信息、尊重和自我價值實現(xiàn)等公共產(chǎn)品。

（二）研究現(xiàn)狀

李國政、楊峰（2010）將農(nóng)村公共產(chǎn)品劃分為生存圈、發(fā)展圈和福利圈三個圈層，并認(rèn)為處于生存圈的生活用水、農(nóng)田水利、農(nóng)技推廣、醫(yī)療衛(wèi)生等是農(nóng)戶最為需要的，政府供給的效率很高。高萍、徐天群（2013）利用泰爾指數(shù)分析我國城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障方面公共產(chǎn)品供給的不均等化程度，指出在現(xiàn)有財力約束下，農(nóng)村公共產(chǎn)品政府供給的優(yōu)先順序依次為醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)教育。趙京等（2013）利用時間序列的DEA模型測算了政府投入的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提出應(yīng)進(jìn)一步提高公共產(chǎn)品的供給效率，并完善投入項目的績效評價。潘經(jīng)強(qiáng)（2015）基于改進(jìn)C-D生產(chǎn)函數(shù)及回歸模型，得出農(nóng)村公共投資、科技投入對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長具有促進(jìn)作用。崔治文等（2017）運用聚類分析法測算了需求的順序為農(nóng)村醫(yī)療保健、農(nóng)田水利建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社會保障。

對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)化，學(xué)者們一般從供給和需求兩個角度進(jìn)行分析。供給角度一般是從政府投入角度，測算公共產(chǎn)品投入—產(chǎn)出率或利用率，并以此為基礎(chǔ)，提出具體的優(yōu)化建議;而需求角度則是從農(nóng)民的實際需求出發(fā)，獲取農(nóng)村居民的公共產(chǎn)品需求信息，并以此作為優(yōu)化的依據(jù)。理論上，只有農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給完全滿足農(nóng)戶的實際需求才能實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。但在實際中，完全掌握一定地域內(nèi)所有農(nóng)戶對公共產(chǎn)品的實際需求的成本高昂，而且農(nóng)戶有掩飾他們偏好強(qiáng)度的激勵，希望可以“搭便車”（劉小鋒，2017），完全掌握不同地域農(nóng)戶公共產(chǎn)品的實際需求的操作難度較大。已有的研究成果為下一步的研究提供了有益的借鑒，但是現(xiàn)有文獻(xiàn)多從全國的角度探討農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率及其優(yōu)化，而針對某一地區(qū)進(jìn)行專門研究的很少。我國地域遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會文化結(jié)構(gòu)差異較大，不同的地理環(huán)境對公共產(chǎn)品的需求也不同。基于此，本文以河北省為研究對象，以需求層次理論為指導(dǎo)，探討當(dāng)前鄉(xiāng)村振興和京津冀一體化的雙重戰(zhàn)略背景下供給的重點領(lǐng)域，提出優(yōu)化河北農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的思路和建議。

二、河北省農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀和不足

（一）供給總量依然不足

1.基本生存型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足

一是生活飲用水無法得到保障。2016年河北省第三次農(nóng)業(yè)普查顯示，只有39.32%的農(nóng)戶使用經(jīng)過凈化處理的自來水。二是衛(wèi)生廁所和生活污水集中處理的比例很低。2016年僅有14.95%的農(nóng)戶使用不會造成環(huán)境污染的水沖式衛(wèi)生廁所;僅10%的村生活污水集中處理或部分集中處理。三是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化。土壤肥力減弱甚至鹽堿化，化肥農(nóng)藥過度使用現(xiàn)象依然嚴(yán)重。農(nóng)村地區(qū)燒煤、燒柴取暖做飯現(xiàn)象依然普遍，2016年僅有12.04%的村通天然氣。2017年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報數(shù)據(jù)顯示，按照環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)評價，環(huán)境空氣質(zhì)量最差的5個地區(qū)（石家莊、邯鄲、邢臺、保定、唐山）都屬于河北省。

2.與城市、京津地區(qū)相比差距較大

第一，城鄉(xiāng)差距較大。曲延春（2015）借用費孝通先生的“差序格局”概念來描述我國公共產(chǎn)品的供給狀況，即我國公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)從大城市到中等城市再到小城市，最后到處于城市近郊區(qū)的農(nóng)村以及處于偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，公共產(chǎn)品的供給依次遞減的差序格局。城市的公共產(chǎn)品基本由政府財政提供解決，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品則主要由農(nóng)民個人分?jǐn)偝杀尽^(qū)域之間資源向發(fā)達(dá)的東部地區(qū)集中，城鄉(xiāng)之間資源向城市集中，突出體現(xiàn)在教育和醫(yī)療事業(yè)中（苗紅培，2019）。2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，河北農(nóng)村16歲以上人口中未完成九年義務(wù)教育的比例為36.49%，而城市地區(qū)這一比例僅為16.30%;2016年仍有29.98%的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員沒有接受完整的義務(wù)教育。2016年河北農(nóng)村村一級擁有衛(wèi)生室的比例為87.3%，僅比2006年提高6.7%，依然未實現(xiàn)農(nóng)村全覆蓋。村內(nèi)有行醫(yī)資格證書的醫(yī)生比例由2006年的83.9% 減少為2016年的53.33%，村內(nèi)執(zhí)業(yè)醫(yī)師外流現(xiàn)象十分嚴(yán)重，相當(dāng)多的農(nóng)村居民無法實現(xiàn)在“家門口”找專業(yè)醫(yī)師看病。2016年，全省城市居民每萬人擁有的衛(wèi)生人員和每千人擁有的注冊護(hù)士數(shù)量是農(nóng)村居民的5.16倍和4倍。財政對城鄉(xiāng)之間公共產(chǎn)品供給的巨大差距，迫使農(nóng)村居民承擔(dān)比城市居民更多的公共產(chǎn)品供給成本。而且農(nóng)村居民收入遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，2016年河北省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民的2.37倍，兩者效用疊加，更拉大了城鄉(xiāng)居民的收入差距，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”。

第二，與京津差距巨大。從醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域看，北京、天津、河北三地農(nóng)村私人開辦衛(wèi)生室占總衛(wèi)生室的比重分別為10%、10%和42%（根據(jù)2017年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理），河北省私人開辦村衛(wèi)生室的比例不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北京、天津，而且高于全國24%的平均水平。這也從側(cè)面說明河北在農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域公共財政投入嚴(yán)重不足，政府將農(nóng)村公共醫(yī)療的供給責(zé)任更多地推向了個人和市場。從2016年京津冀三地農(nóng)村居民人均消費支出中醫(yī)療保健支出占比情況看，河北省為9.5%，北京、天津分別為7.8%和8.4%，河北省高于全國9.2%的平均水平，這也從側(cè)面印證了河北農(nóng)村居民承擔(dān)了更多的醫(yī)療成本。另外，從衛(wèi)生廁所普及率看，河北農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率為73.2%，遠(yuǎn)低于北京、天津的99.8%和94.4%。

（二）供給結(jié)構(gòu)存在矛盾

河北省第三次農(nóng)業(yè)普查顯示，2016年年末，河北農(nóng)村幾乎全部實現(xiàn)了通公路、通電、通電話，84.45%的村安裝了有線電視，94.05%的村接通了寬帶互聯(lián)網(wǎng)。農(nóng)村公園、體育健身場所相比2006年有了巨大進(jìn)步，分別增長了63.25%和47.73%。而農(nóng)村義務(wù)教育方面，2016年仍有29.98%的農(nóng)業(yè)從業(yè)（經(jīng)營）人員未接受或未完整接受九年義務(wù)教育，僅比2006年提高了5.92個百分點。農(nóng)田水利設(shè)施年久失修、陳舊老化，防洪抗旱能力不強(qiáng)。2016年有效灌溉面積占耕地面積比重僅為68.4%，相比2006年下降了4個百分點;2016年采用現(xiàn)代噴灌、滴灌等灌溉設(shè)施的比例僅為14.58%。河北農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)較全國水平偏低，個別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)甚至出現(xiàn)倒退。2016年谷物、棉花單位面積產(chǎn)量不僅低于全國平均水平。而且，棉花相比2006年降低了16千克/公頃，刨除化肥、農(nóng)藥的使用因素，因技術(shù)進(jìn)步而貢獻(xiàn)的增長率處于較低水平。

從農(nóng)村公路、公園、體育健身場所2016年顯著增加，而義務(wù)教育普及率、灌溉率發(fā)展緩慢甚至下降的對比中，印證了基層政府在提供公共產(chǎn)品時更偏向于易于考核的看得見、摸得著的道路等有形的公共產(chǎn)品，而對義務(wù)教育普及率等無形的公共產(chǎn)品重視不夠。

（三）供給地區(qū)不均衡

河北的公共產(chǎn)品供給不僅城鄉(xiāng)之間差別巨大，而且農(nóng)村地區(qū)之間同樣存在極大差異。由于地理位置、資源稟賦和歷史文化的差異，農(nóng)村各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡，加之我國農(nóng)村公共產(chǎn)品主要依靠基層政府和農(nóng)戶個體供給的體制，形成了在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的唐山、石家莊地區(qū)與經(jīng)濟(jì)相對落后的張家口、承德地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不平衡。

以每萬人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量為例，2016年，最高的石家莊市（65人）比最低的張家口市（42人）多23人。農(nóng)村居民可支配收入排名前兩位的唐山市和廊坊市分別為15 023元和14 286元;后兩位的張家口市和承德市僅有9 241元和8 736元，排名第一的唐山市為承德市的1.72倍。與張家口市和承德市農(nóng)村居民可支配收入低相反的是，兩地的第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重最高，分別為18.20%和16.50%（數(shù)據(jù)均來源于2017年河北經(jīng)濟(jì)年鑒）。

（四）財政支持力度不夠

參考周連第等（2007）、潘經(jīng)強(qiáng)（2015）等學(xué)者觀點，以財政農(nóng)林水事務(wù)支出占財政支出比重/第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，來反映政府財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的支持力度。該指標(biāo)數(shù)值越大，說明公共財政對農(nóng)業(yè)發(fā)展支持的力度也越大。在2013年及之前，河北省財政的支持力度較低，均小于1，如2007年，河北僅為52.34%。自2014年開始對農(nóng)業(yè)的支持力度逐步增強(qiáng)，至2016年，河北農(nóng)業(yè)支持強(qiáng)度為120.34%（根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站歷年數(shù)據(jù)整理），比2007年增長了129.93%。自黨的十八大以來，河北財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的支持力度不斷加大，但與北京、天津相比差距巨大。以2016年為例，北京和天津的支持強(qiáng)度達(dá)到1384.62%和362.71%，分別為河北省的12倍和3倍。據(jù)何振國（2006）測算，當(dāng)財政支農(nóng)支出總量為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的47.2%時，財政支農(nóng)支出的規(guī)模為最優(yōu)（財政支農(nóng)支出的邊際成本等于邊際收益），而目前財政支農(nóng)支出與第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的比值，在最高的2016年，河北省只有22.93%，財政支農(nóng)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，而同期北京和天津分別達(dá)到341.74%和73.12%，同樣是河北省的12倍和3倍。

另外，從村民“一事一議”的實際運行結(jié)果看，如果沒有政府財政資金的支持，“一事一議”很難開展，無法破解集體行動困境、阻止搭便車行為。《河北省村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補(bǔ)資金管理辦法》（冀財農(nóng)改〔2012〕13號）第10條規(guī)定，每個縣每年申報一事一議財政獎補(bǔ)項目的行政村數(shù)量原則上為本縣行政村總數(shù)的40%，而財政獎補(bǔ)在北京、天津農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋，無論獎補(bǔ)的數(shù)量和規(guī)模與京津都存在較大差距。

三、河北省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給優(yōu)化的路徑

（一）加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的公共財政制度，持續(xù)加大財政對農(nóng)村的投入

促進(jìn)社會公平正義，保證全體社會成員享有均等的基本公共產(chǎn)品是社會主義的本質(zhì)要求，更是政府公共財政的終極目標(biāo)。從糧食安全問題上升為國家安全的重大戰(zhàn)略問題的視角看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身已經(jīng)具備了國家公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此，政府有責(zé)任和義務(wù)保證農(nóng)業(yè)的財政投入。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務(wù)均等化方面之所以取得顯著成效，與其城鄉(xiāng)一體的政府公共財力保障密切相關(guān)。黨的十九大報告提出，要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。為此，應(yīng)做好城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設(shè)計，合理規(guī)劃城市和農(nóng)村財政投入邊界，明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)，整合財政支農(nóng)資金，完善城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的統(tǒng)籌保障機(jī)制。通過加大農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的“增量”投入，逐步縮小城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的歷史“存量”差距。重視公共產(chǎn)品地區(qū)之間的不平衡，加大省級財政統(tǒng)籌力度，形成區(qū)域、城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村基本公共服務(wù)財政保障機(jī)制。