大數據背景下績效評價問題及數字績效平臺探索

張淑涵（河南大學經濟學院）

■ 引言

隨著新一代信息技術的快速發展，人類已經步入了大數據時代。大數據除了有數量大的特點以外，還有多樣、有價值、真實性等特點，對我們現代社會產生了重大影響，社會非公共部門最開始運用大數據到企業決策等方面，公共部門隨后也加入進來。2015年，大數據已經上升為我國的國家戰略。在預算領域中，2018年發布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）就提出要依托大數據分析技術，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性。

預算管理的績效是現代預算的一個關鍵特征，直接影響我國現代財稅體制改革的進程。隨著政府預算管理由重視投入向重視結果的導向轉變，預算領域逐步加強了對績效這一理念的重視；2014年，新《預算法》的修改充分體現了我國預算績效改革的方向，其中足足有六次提到有關績效的話題；2018年的《意見》中也進一步提出要創新評估評價方法，立足多方視角和數據，依托大數據技術，運用成本效益分析法等適宜方法，提高績效評估評價結果的客觀準確性。在預算管理體系中，預算績效評價作為其核心，應該把握時代特點，積極與信息時代緊密結合探索新的改革思路，這有助于全面實施預算績效管理，推進國家治理體系和治理能力現代化。

■ 研究述評

我國在2000年由財政部開始成立財政績效評價課題組進行研究，并著手建立“政府財政管理信息系統”。在2004年步入績效評價的實施階段，并在2008年正式進入預算績效評價的信息化探索階段。在改革之初，鄧亞當和史傳林（2015）通過分析我國績效評價的問題及影響因素，最先提出公眾參與的第四方評價模式，并設想建立全國性的預算績效信息系統。同年，劉琦（2015）通過論述預算績效領域的大數據必要性，引出以大數據技術來完善績效評價的思路和具體措施的觀點。在預算評價指標方面，馬蔡琛和趙笛（2019）通過大數據技術從數據公開、技術擴展和制度建設等方面提高指標設置的科學合理性。馮海波（2019）通過“六個是否”來對新時代的預算績效評價提供了重點考慮方向。馬蔡?。?020）提出要通過技術變革的力量探求構建新時代中國預算績效管理的新模式。

■ 當前預算績效評價存在的問題

（一）績效評價指標體系不夠科學完善，缺乏統一的評價標準

績效指標是衡量產出結果的特定指標。財政部于2013年頒布了共性指標體系的架構，主要用于參考與指導，并沒有明確規定統一的評價指標體系，各地區省市的評價體系全部都由當地各部門自行確定、自行探索。因此，各地區指標的設置也普遍傾向于單一化，同類項目的指標權重不同，這就導致全國各地的評價體系不統一、指標質量參差不齊的結果，在實際分析運用中缺乏可比性。目前，廣東省最先于2018年發布了《廣東省財政預算績效指標庫》，并將指標分為三個層次涵蓋了共性指標與個性指標。福建省于2019年也基本建成了覆蓋四本預算的績效指標庫，并于2020年正式投入使用。同年，江西省也發布了江西省全廳績效管理指標體系，績效指標達400余項。即使如此，早在1973年美國頒布的《聯邦政府生產率測定方案》就已經設定了2500多個產出指標，我們的差距不可小覷。然而仍然有一些省份沒有公開是否已經展開績效指標體系的構建工作，這也充分體現了各地區績效評價指標體系結構的不平衡性，我國的指標體系構建任重而道遠。

（二）績效評價信息化建設滯后，信息呈現分散性

由于我國各級政府部門對公開績效信息態度不明確，導致了預算績效信息系統發展滯后（劉琦，2015）。與此同時，績效評價指標的項目庫和指標庫建設緩慢，在進行項目評價時沒有強大的數據支撐，影響了績效評價的水平，限制了預算績效管理的發展。另外，由于數據不能互聯互通，導致出現信息孤島的現象。全球預算改革的實踐經驗表明績效評價主體一般可以分為內部和外部兩大考評主體，但是目前內外部主體以及內部主體間在信息獲取方面存在結構性差異，這樣不免就割裂了各個主體之間的聯系，而且大大增加了評價成本（馬蔡琛，2020）。

（三）績效評價與結果應用沒有建立良好的反饋與再評價的關系

績效評價與結果應用之間主要的連結方式是報送和下達評價結果，同時明確責任管理機構，由其進一步落實監督工作。績效評價包括“三上兩下”的單位自評、部門評價和財政再評的過程，評價結果下達各部門后很難進行進一步的直接監督評價工作，缺乏約束力。另外，績效評價結果應用的一個主要方面即公眾監督和評價公開，但是在信息如此發達的時代，公眾作為直接的納稅人，卻很少能夠直接行使自己參與績效評價的權利。

■ 大數據背景下統一的績效數據平臺建設

隨著大數據時代的來臨，我們的信息技術愈漸發達，可以存儲海量數據供分析使用。量大質優的數據是績效評價的保障，發達國家通過投入大量的資金來建立評價數據庫，這為對各類支出項目進行評價提供了強有力的數據支持。為進一步提高項目支出的經濟性與效益性，進一步完善預算績效評價體系，我國從2008年也已經開始啟動預算績效的信息化構建，作為分析評價預算績效的重要平臺，繼續加強績效數據平臺的建設勢在必行。

（一）根據已有數據補充調整預算績效指標多元化體系

科學合理的預算指標體系可以更好地分析、評價和改進預算績效，由于中央并沒有明文規定全國統一的指標體系，各地區、各部門的指標又不盡相同。一方面通過績效數據平臺可以不囿于共性與個性指標內，也可以開展定性與定量指標、重點與輔助指標的構建。另一方面，根據本部門所享有的歷史數據，利用大數據思維及技術，根據重要性原則，賦予影響績效的各因素更加客觀準確的權重比，進一步完善各類常規項目的評價指標。

（二）憑借數據云端支持，實現數據共享

績效數據平臺的儲存量是整合全過程預算的各部門乃至央地行政機關的數據所形成的，數量龐大。但也便于分類管理，自動篩選，實現互聯、互通、互享數據結構，有助于進行云端大數據分析趨勢變動，也有利于與其他各方行政部門考核等接軌，幫助信息傳遞與交流以及各方之間的高效協作。

（三）綜合大數據信息改進分析方法，有效提高績效評價精準性

海量數據加之先進的計算機技術，為我們改進分析評價方法提供了很好的突破平臺。一是針對指標單一普遍的問題，可以借助該平臺采用“一類一評”，分部門根據不同類型的部門劃定不同的評價流程及評價標準。二是各種計算機語言的應用可以幫助我們提高預測和邏輯管理能力，使得中間執行和評價過程等更加的標準，并為最終結果提供強有力的數據支撐。三是平臺搭建能夠有效降低預算績效評價成本，并進一步提升預算績效測度結果的精準度和客觀性。四是大數據的客觀性與多樣性區別于傳統數據的主觀性和狹隘性，能夠保證數據的真實性從而對數據進行關聯分析以及圖譜“畫像”分析得出更準確的評價判斷（李文彬和謝昕，2020），進一步提高績效評價的精準性。

（四）依托大數據技術跟蹤項目，加強公眾監督問責

憑借大數據平臺的搭建可以全方位、全覆蓋的跟蹤項目進程，使最終的評價結果全面科學，同時增強公眾監督。在項目的進程中，可以通過互聯網進行常態化跟蹤項目進程，從而最終做出更合理客觀的績效評價；在評價結果送達各部門后，繼續通過平臺進行大數據追蹤分析，強化責任主體的約束管理，有利于構建評價長期有效機制，同時倒逼部門制定高效適當的績效目標。