事業單位財政支出績效評價的問題與對策研究

何蕊

摘 要：開展財政預算績效管理是我國進行財政體制改革、加快實現國家治理體系和治理能力現代化做出的重要決策部署。文章對事業單位財政支出績效評價目前存在的問題進行分析，并對西方國家財政支出績效管理的經驗進行討論，最后從完善資金預算績效管理機制與建立財政支出全過程績效評價機制兩方面提出了具體對策。

關鍵詞：事業單位 財政支出 績效評價 具體對策

中圖分類號：F810

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）05-085-03

一、前言

黨的十九大報告中指出“建立全面規范透明、標準科學、有約束力的預算制度，全面實施績效管理。”這是績效管理首次出現在黨的全國代表大會報告中，對于公共財政預算管理改革來說具有非常重要的影響和深遠意義。財政乃庶政之母，一個國家財政運行的好壞直接影響本國的經濟發展和社會穩定。受傳統財政觀念的影響，我國的財政制度長期以來存在著自身管理粗放、使用效率低下、監管乏力等問題。尤其是對于財政專項資金而言，主管部門以及各家申報單位都將主要精力放在爭奪財政資金的分配劃分上，而一旦獲得資金就不考慮使用效率，對其使用績效更無從談起。故此，本文將深入剖析事業單位現行財政預算管理模式的現狀及其特征、所存在的問題和面臨的困難，從而探索出一條公正透明、合理高效的財政支出資金管理和績效評價機制。

二、事業單位財政支出績效評價目前存在的問題

（一）尚未形成科學統一的績效評價方式

在實際項目績效評價過程中，有關項目績效評價的上級主管機構有很多項目需要評價，又或者那種額度較大項目的專項績效評價，資金目標涵蓋范圍廣，專項資金下通常設有很多項目，少也有好幾十個，多則高達上百個，任務繁多。在評價此類項目時，評價機構根據專家的成本較高、耗時長的情況，主要應用了抽樣評價的方式，只評價部分項目，以這部分被評價項目的評價結論來代表全部項目的評價結論，這樣的抽樣性質的評價可能帶來片面性、甚至不公平，并為腐敗行為創造了潛在的機會，比如評價抽樣過程中人為回避對某個或某些特定項目進行績效評價。由上可知，當前時期各事業單位在進行財政支出績效評價時，仍未構建起較為科學合理的績效評價方法，還不能做到經濟有效地對全部項目的績效評價。

（二）評價指標體系缺乏積累和運用

經過多年實踐，一般事業單位的財政支出績效評價指標體系已基本固化下來。國內一些城市已陸續建立行業個性指標庫，如教育、醫療、基礎設施等行業指標庫，但現在各事業單位對評價的指標設置都大不相同，很多的評價結果不能作為橫向比較。現有績效評價指標庫尚未達到系統、有效、便于操作和運用的狀態。

（三）缺乏績效評價工作的專業人員

績效評價工作涉及面甚廣，財政支出項目特點多樣，并不是簡單的政策執行，也不是簡單的一些數據統計，對從事績效評價的人員提出了高要求，不僅需要對財政支出有關的法規特別熟悉，具有較強的綜合數據、分析問題、以及決策和應變能力，還需要較為深層次理解國家和地區的宏觀經濟政策、財務與會計、經濟管理和其它相關業務領域等各種專業知識。但根據當前大部分事業單位績效評價的業務結構，人力儲備和工作特點，自身的專業知識和能力，全面掌握專業知識的人員較少，主要集中在財務會計、審計稅務以及工程造價等領域。在上述領域之外，事業單位目前情況下一般不具各相應的專業知識和專業工作能力。由于工作人員的業務技能有待提升，政策理解尚不能完全領會到位，諸如此類因素將會影響有關評價結論的準確性以及科學性，進而導致沒有辦法持續提升績效評價總體質量水平。

（四）尚未規范專家評價管理

績效評價涉及范圍廣泛，評價過程中可能利用專家的工作，例如相關行業專家、績效管理專家等，在某些特定條件下還可能全程需要專家的參與。如果財政支出績效評價有關的工作通過積極引入行業專家，將能有效提高其評價質量及評價的專業化水平，增加科學合理的評價結果，增強可信度，但目前績效評價尚未形成明確的專家管理規范，缺乏績效評價專家資格審查制度，雖然績效評價專家庫已經建立，但專家部分信息還不夠完整，專家評價不夠詳細和客觀。

（五）干預評價結果影響結論的客觀公正

我國一些地方的官本位和權力思想根深蒂固，事業單位內部的一些部門通常處于非常強勢的地位，可通過各種關系傳遞壓力到評價部門，影響其最終評價結果，致使評價部門處于絕對弱勢地位，為了迎合上級要求，而回避一些重大問題，大大降低了其可信度和公信力。

三、西方國家財政支出績效管理的經驗學習

（一）濃厚的財政資金績效評估環境

西方國家進行這場改革主要是源于政府面對巨額財政赤字危機、執政效率危機及民眾信任危機下必須實現的一項改革制度。換句話說，就是西方國家推行財政支出績效評價既有政府主動要求解決財政危機和執政效率危機以擺脫困境的內在動力，也有來自立法機關和社會公眾參與監督的外部動力。經過近四十年的發展，對納稅人繳納的稅款（財政資金）要“追蹤問效”的觀念已深深植入政府和社會公眾的意識中，政府機構也逐漸形成了濃厚的財政績效管理氛圍。

（二）健全的財政資金績效評估法制

擁有完備的法律法規、采取制度先行是確保財政支出績效評價工作得以順利推進的重要保障，美國、英國、澳大利亞、加拿大等四國在這方面做出了很好的表率。美國《政府績效與成果法》的頒布為績效管理工作奠定了法律基礎，使這項工作有了明確考核目標。同時強化了政府的績效管理意識，提升了財政使用績效管理的水平。除此之外，預算管理部門又制定了大量的制度與辦法，例如，《政府績效與成果法案》的報告、總統預算和管理辦公室（OMB）提出的《通用績效指標》等，進而保證了美國政府財政使用的績效評估工作能夠順利開展。

（三）高效的財政資金預算績效評估機構組織

績效評價工作內容復雜、涉及面廣泛，因此財政部門、職能部門、項目單位等評價主體之間的協調配合、相互分工是非常重要的。西方國家根據本國政治體制，建立起各具特色的評價組織機構，各方之間既有分工協作又有統一領導。美國的財政支出績效評價組織構成是由隸屬于國會并向國會負責的國會會計總署（General Accounting Office，GAO）直接考核，總統預算與管理辦公室主要協助工作。一個獨立、權威、強大的績效評估領導機構對于有效監督各部門財政支出的績效評估是不可或缺的，國會對公共財政的預算績效考核主要由會計部門和各委員會進行。澳大利亞則是由財政管理部領導，對政府各部門進行實時考評。

（四）全面的政府財政資金績效評價結果應用

績效評價的最終目標取決于結果是否得到充分應用，并實現了提高財務資金績效和政府管理績效的目標。英國財政支出管理部門首先對本年年度財政支出使用做出績效評價報告，為政府預算部門編制下一年度財政預算提供參考，并且所作出的評價報告中的建議和意見將向社會公眾披露。政府內部其他部門則充分利用該評價報告進行本年度的資金安排，而不僅僅是依靠財政部門對每年的政府預算進行簡單的切割劃分。

四、完善事業單位財政支出績效評價的建議

（一）完善資金預算績效管理機制

1.明確職責主體分工。成立資金預算管理領導小組，辦公室設在預算科，由預算科會同相關業務科室共同管理。其中，預算科負責牽頭擬定資金管理相關規章制度，做好與省財政、審計及各業務科室的溝通協調工作。年初向省財政廳申請本年度的資金預算，編制預算執行方案;在執行過程中聯合省財政廳采取抽查形式對部分重點資金實施全過程管理和績效評價工作。各相關業務科室則配合預算科制定專項資金管理制度，按期提交本科室年度專項資金預算申請和使用方案。組織落實本科室專項資金執行工作，做好本科室資金下達后的監督檢查和績效評價及結果反饋工作，配合預算科及其他部門做好各項審計檢查和績效評價工作。

2.資金預算績效管理及監督檢查。業務科室負責本科室專項資金預算績效管理及監督檢查工作。年初預算科會同相關業務科室、第三方評估機構等召開專項資金預算安排專家評審會，由相關業務科室做專題匯報，專家評審會針對專項資金使用、項目情況等提出評審意見。業務科室在規定期限內書面報告本科室年度專項資金項目的實際進展和資金使用情況，定期進行專項檢查，監督項目的執行進展，及時掌握下級部門和項目單位的資金使用情況，并將有關績效評價材料和檢查情況報預算科，預算科則定期聯合省財政廳采取抽查形式對專項資金預算執行情況開展績效評估和監督檢查工作，并形成相關匯報材料報審計部門。

（二）建立財政支出全過程績效評價機制

1.健全績效管理體系。提高績效管理制度法律位階，完善績效目標完成情況定期報告機制，健全多層次的績效管理機制，發展多元績效管理主體，形成多種績效管理方式。探索開展聯合績效管理，由財政部門、審計部門、人大代表、社會公眾和專業機構共同組成的績效考評隊伍，提高財政預算績效管理工作的透明度和公信力。

2.完善績效管理的指標體系。要分別建立針對主管部門（專項）和資金使用單位（項目）的雙重績效管理指標體系。首先，在主管部門的績效管理指標體系建構方面，績效管理要與專項資金設立時提出的目標結合起來。其次，在項目績效評價指標體系的建設中，借鑒世界金融機構對外國政府貸款項目評價指標的要求。此外，也可以將政府部門分為經濟調節和經濟管理類部門、社會管理和政務管理類部門、市場監管和執法監督類部門，從而實施政府部門分類別績效評估。

3.注重績效管理結果的應用。擴大績效管理結果應用覆蓋范圍，將績效管理結果與財政資金管理有機結合，對不同階段的績效管理結果采取不同的應用方式。對于階段性評價結果的應用，主要是直接反饋到使用部門，督促其改善績效管理模式;對于后評價結果的應用，主要是講績效結果與資金預算安排進行掛鉤，以績效管理結果引導和規范財政資金的使用方向，優化部門預算的編制。

五、總結

當前，隨著我國經濟社會發展進入“新常態”，國家對于政府財政收支的績效管理工作更加重視，而財政資金績效評價工作又是事業單位績效管理的重中之重。只有通過不斷改進政府與事業單位各部門在具體項目領域的績效評價工作方式和作風，提高財政績效評價工作能力，從而建立起真正意義上的績效管理高質量事業單位。

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（作者單位：甘肅省地質調查院 甘肅蘭州 730000）

（責編：玉山）