民事公益訴訟中檢察機關調查核實權的立法完善

徐薇婷 張茂龍

摘 要：我國《民事訴訟法》確立了檢察民事公益訴訟制度，檢察機關在民事公益訴訟中的主體資格得以明確。最高人民法院、最高人民檢察院就公益訴訟適用情況發布了相關司法解釋及規范性文件，推動檢察機關維護公共利益、辦理民事公益訴訟案件。但相關法律和規范性文件未對等對民事公益訴訟中檢察機關調查核實權的基本程序、保障措施、配套工作機制進行明確規定，影響了檢察機關提起民事公益訴訟的效果。文章建議從基本程序、保障措施等方面對檢察機關調查核實權進行立法上的完善。

關鍵詞：檢察機關 民事公益訴訟 調查核實權 法律監督

中圖分類號：F061.3;D925 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）01-059-03

2017年《民事訴訟法》進一步修改完善了民事公益訴訟的相關制度，檢察機關的主體資格得以認可，標志著檢察公益訴訟制度的正式確立。2018年公布的公益訴訟適用法律問題相關解釋中對調查核實權作了規定，最高人民法院及最高人民檢察院對該項權力在公益訴訟辦案過程中的合法性達成了共識。但我國民事公益訴訟仍屬于起步階段，有關的法律法規、司法解釋仍待完善。

一、檢察機關調查核實權的概念與性質

2012年《民事訴訟法》首次對調查核實權有了規定，檢察機關在檢察建議或抗訴需要的情況下，可向有關人員進行調查核實。調查核實權包含調查和核實兩項權力，具有復合性，處理案情時要根據具體情形決定采取的方式。檢察機關調查核實權有強制性和非強制性之分，區別主要看是否以法律的強制性保障為前提。而民事公益訴訟中檢察機關的調查核實權則屬于非強制性權力，該權力具有一定的約束力，目的是通過監督實現對權力的救濟。因此，民事公益訴訟中調查核實權指在訴訟開展過程中，為保護國家和社會的公共利益，檢察機關依法采取閱卷、詢問、勘查、鑒定等方式，以查清事實真相，履行法律監督職責。民事公益訴訟中檢察機關擁有的調查核實權是一項民事監督權，它具有監督性的基本屬性，檢察機關在該活動中是主體，這種特殊性決定了所要保護的利益不可放棄。因此，在民事公益訴訟中能否充分行使檢察機關調查核實權尤為重要。調查核實權是檢察機關的一項基本權力，為強化訴訟監督職能服務，監督性、保障性、探知性均是調查核實權最本質的特征屬性。調查核實權的行使是為更好地實現監督職能，從多方位、多角度收集證據材料，探知案件事實真相，為整個民事公益訴訟活動提供根本性保障。

檢察機關調查核實權具有監督性。《憲法》中定性檢察機關為國家法律監督機關，其權力來源具有法律監督性。調查核實權屬于檢察機關所有權力形式中的一種，是法律賦予的一項公權力，應同樣具有法律監督性。《民事訴訟法》賦予檢察機關調查核實權，目的是讓其服務于檢察建議或抗訴的辦案需要，履行訴訟職能。《民事訴訟法》賦予檢察機關調查核實權貫徹執行了憲法的條文規定，檢察機關民事調查核實權的實施從根本上是為實現憲法賦予的監督職能，監督性是其最本質的屬性。《民事訴訟法》在總則中將監督對象擴大到整個民訴活動中，分則中明確監督對象，主要包括：損害國家利益和社會公共利益的民事調解書，民事執行、審判監督程序之外的訴訟程序以及非訴程序。

檢察機關調查核實權的保障性。檢察機關在民事公益訴訟中調查核實權的法律地位，不僅反映著檢察機關所具有的該權力的性質，而且反映出檢察機關的職權地位。調查核實權最基本和重要的功能就是它為整個案件訴訟過程提供了根本性的保障功能。沒有調查核實就沒有證據，訴訟活動將無法開展。調查核實權具有的保障性主要體現在以下兩方面：一是為檢察機關的檢察活動提供了合法性保障;二是對維護社會公共利益提供了合法性保障。

檢察機關調查核實權的探知性。檢察機關調查核實權主要針對案件事實與訴訟違法活動開展，表現在對證據的審查、核實;剔除虛假證據;法官是否存在違法行為;審判過程是否符合法律規定等方面。因此，可以看出調查核實權運用的主要目的是為查清案件事實，探索并了解法律事實，最大限度地接近案件事實，從而提供確鑿的事實根據，奠定良好的證據基礎。

二、民事公益訴訟中檢察機關調查核實權的立法現狀

2012年《民事訴訟法》首次規定了檢察機關調查核實權， 該條規定屬于授權型規范，為檢察機關開展監督工作提供了法律依據，增強了法律手段。但這一授權是有條件限制的，并非完全絕對。調查核實權的行使必須遵循合法性原則，其目的不能脫離法律監督的需要，適用對象也限制在當事人及案外人，不能肆意擴大。可以看出，該規定只是賦予檢察機關狹義層次上的權力，范圍較小，目的明確。《人民檢察院組織法》第21條明確規定了檢察機關在提起公益訴訟時，可以進行調查核實。《英雄烈士保護法》第25條規定侵害英雄烈士的行為應視為侵害社會公共利益。

2013年最高檢察院制定出臺了《民事訴訟監督規則（試行）》，該解釋對調查核實權制度進行了一些細化，補充了行使調查核實權的一些規則，是針對民事檢察監督活動所作的較為全面的司法解釋，民事檢察調查核實權有了具體的實施規則。現將具有代表性的監督規則進行歸納，如表1。

以上這些規定具有很強的實際意義，對民事檢察調查核實權的行使起著指導作用。但在具體程序和規則要件方面，不足以完全滿足民事檢察的需要，仍需進一步完善規范，使其更具操作性。

2015年最高人民檢察院通過了《公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），該實施辦法進一步明確了公益訴訟中調查核實權的調查措施、調查范圍及限制;規定了公益訴訟中調查核實權的相關規范。從形式要件到具體程序，更多地參考吸收了民事檢察調查核實權的規定。民事公益訴訟是民事訴訟中一種訴訟模式，民事檢察調查核實權與民事公益訴訟中檢察調查核實權在所涉某些領域存在重合，因此在探究調查核實權立法現狀的時候，應將兩者聯系進行分析。兩條代表性條文如表2。

2018年最高人民法院、最高人民檢察院就公益訴訟發布了《適用法律若干問題的解釋》，該解釋規定了檢察機關處理公益訴訟的基本原則。檢察機關參與民事公益訴訟時，依法享有訴訟權利，依法履行義務。其中第6條規定了檢察機關依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關規定辦理證據保全措施，在調查收集證據材料的過程中，其他行政機關、組織、個人有配合調查的義務;第13條中規定了民事公益訴訟的范圍。檢察機關參與民事公益訴訟，應遵循公益訴訟的基本原則，根據自己的司法職能規范行使調查核實權。

綜上可知，最高人民檢察院及最高人民法院均認同民事公益訴訟中檢察機關具有調查核實權，但相關法律及司法解釋并未明確工作程序，對其運用需結合《民事訴訟法》《民事訴訟監督規則（試行）》《適用法律若干問題的解釋》等相關法律規范來實行。同時，該權力缺乏保障性措施，缺乏剛性，需進一步細化明確。

檢察機關行使調查核實權有助于查清案件事實、維護國家和社會公共利益。面對復雜的案件，檢察機關只有主動調查核實案件線索，才可核查行為人的侵權行為、損害后果及兩者間的因果關系，應不斷規范并逐步完善檢察機關調查核實權。

通過了解民事公益訴訟中調查核實權的立法現狀，我們可以發現，有關民事檢察公益訴訟中調查核實權的內容在法律規定中過于籠統，在沒有詳細規定的情況下，很難滿足和規范其運行。這些不足主要體現在以下幾個方面：第一，對調查核實權的基本程序未做明確規定。啟動方式、具體程序需加以明確。第二，調查核實權的保障措施不夠完善。證據的效力問題;是否應有必要的強制性措施;如何提升檢察人員的業務素質。第三，調查核實權的配套工作機制不健全。檢察機關內部一體化的實現程度;案件線索的收集及審查;內外部的協作辦案程度。這些都是影響調查核實工作有效順利進行的關鍵要素，應對這些問題均加以規范。

三、民事公益訴訟中檢察機關調查核實權立法完善路徑

檢察機關調查核實權貫穿于案件的全過程，應遵循規范性原則，有必要針對不同階段明確基本程序;有必要完善調查核實權的保障措施，確保權力的實現;有必要健全相應的配套協作機制，強化調查核實權的質效。

民事公益訴訟中檢察機關調查核實權的行使應依照基本程序進行，調查核實權的基本程序包括啟動程序、運行程序、監督程序、審查及備案程序，這些程序不僅僅是操作規范和流程，更是一種思路和方式，要求形成制度化、標準化的操作秩序，從而保障調查核實權的良好運行，提升司法公信力，履行民事公益訴訟監督職能。

通過立法明確調查核實權的啟動程序。檢察機關參與公益訴訟是行使法定職能的過程，既保護公共利益，又維護司法的公平正義，體現在督促適格主體或成為訴訟主體提起訴訟。檢察機關發現存在侵害公共利益的違法行為時，在起訴前先依法公告，在規定時間內，若無適合機關、組織或個人起訴的，由檢察機關提訴訟;若存在適合起訴主體的，檢察機關可予以支持。民事公益訴訟的起訴分為兩種情況：相關機關或組織提起的訴訟;檢察機關提起的訴訟。檢察機關以職權啟動調查核實工作是主流，作為國家公權力的啟動應保持謙仰，在行使過程防止與其他權力產生矛盾，應始終遵循維護公共利益的原則。檢察機關在什么情況下啟動調查核實權以及如何啟動這一系列程序問題應作明確規定，在哪些情況下需要依申請或直接依職權啟動。筆者認為，面對民事公益訴訟案件，由相關機關或組織提起的，檢察機關支持起訴的案件，起訴主體在必要時可申請檢察機關進行調查核實，收集證據。檢察機關自己提起的案件，可自行依職權進行調查核實。調查核實權的具體啟動程序，還需在檢察機關內部統一審批事項標準，進行明確規范，對進行調查核實的案件提起可行的措施，制定具體方案，經領導或上級機關審批后方可實施，避免因調查核實啟動措施適用不當造成不必要的麻煩。

通過立法明確調查核實權的運行程序。調查核實權的運行過程應遵循規范性原則，主要分為立案前與立案后的調查核實工作。案件線索初查是進行立案前的調查核實活動。當前基層民行檢察部門人員力量以及專業化程度有限，司法部門工作資源配置緊缺，應嚴把立案環節。啟動初查應由檢察長批準才能進行，經批準的初查應根據案情類別制定調查計劃：調查的目的、范圍、人員及主要問題;調查工作者的人數、分工、配備的工具;調查進行的時間、采取的步驟及方法;安全防范預案、風險評估和應對方法。辦案工作人員應嚴格按照民事訴訟法的規定進行證據的收集和固定，不得采用法律禁止的強制性措施。必要時，可商請司法警察、檢察技術部門協助進行。調查核實工作應有合理的法定時間限制，委托鑒定、審計和評估的期間不應計入調查期限，案情復雜或有特殊情況的，經有關部門或負責人批準進行期限延長。調查核實結束后應及時制作調查報告，提出處理建議，報相關負責人審批。關于民事公益訴訟線索，對符合條件且在管轄范圍的請求立案;符合條件但不在管轄范圍的，報請移送有關機關;不符合條件的，不立案。對于符合條件的案件立案后，由于有先前的初查工作基礎，后續的調查核實工作就相對簡單，只需將初查工作未完善的證據材料再進行完善，并對危害行為發出公告或提出檢察建議。

通過立法明確調查核實權的監督程序。檢察機關應從以下三個方面明確調查核實權的監督程序：一是對權力行使過程進行內部監督。對案件進行公開審查，通過聽證程序給予當事人及利害關系人表達意見的機會;同時，將使用了調查核實權的案件納入個案評查體系，重點審查檢察人員調查核實權行使的合法性、合規性，對不合法或合規的行為及時批評指正。二是對檢察機關調查核實權進行外部監督。國家監督體制改革后，監察委員依法履行監督職責，監督所有公權力的行使，確保權力不被濫用。檢察機關作為司法機關，調查核實權行使的過程及結果理應納入到監委會的監督范疇之中。檢察機關行使調查核實權時應主動接受監委會的監督，并及時反饋檢察人員的違規違紀情況。三是對司法辦案責任追究進行明確規定。建立檢察人員辦理案件的記錄制度和責任追究制度，對怠于行使或越權行使的案件依法追究辦案人員的司法責任。

通過立法明確加強檢察人員公益訴訟業務培訓。檢察機關內設的民行檢察部門負責民事公益訴訟的辦理，民事公益訴訟的辦案人員主要來自于民行檢察部門。監督內容方面，往往是對審判過程中的法律法規運用和審判事實做審查，而作為民事公益訴訟的參與主體，民行檢察人員在負責傳統抗訴的同時，還要承擔民事公益訴訟的工作，公益訴訟對他們來說是新生事物，民行檢察部門需主動出擊去發現線索、收集證據、參與訴訟。民事公益訴訟中調查核實工作的涉及面廣，專業性強，對證據的質量要求也高，這對工作人員的能力、素質有著更高的要求。通過立法明確加強檢察人員公益訴訟業務培訓，加強隊伍的能力建設，重視培訓工作人員的專業素質。

結語

檢察機關參與民事公益訴訟，成為訴訟的提起者，在我國仍屬于新的理論和實踐問題。民事公益訴訟的一切活動圍繞調查核實進行，而調查核實是圍繞證據開展的。《民事訴訟法》中簡單地規定了調查核實權，沒有明確其法律屬性、運行程序、保障機制。要更好地發揮檢察機關的調查核實權效用，應從立法上完善適用機制，準確理解、靈活運用現有法律法規及其司法解釋，進一步完善制度的基本程序、健全保障機制，這樣才有利于調查核實工作的有序開展，履行法定職能才有實際效果。

[基金項目：甘肅省哲學社會科學規劃項目“甘肅省檢察機關提起公益訴訟實證研究”（編號：YB102）;甘肅省人民檢察院2019年檢察理論研究課題《公益訴訟程序立法完善研究》。]

注釋：

{1}高永剛.論民事檢察調查核實權[J].南華大學學報（社會科學版），2014（02）：76

{2}張慶輝.檢察機關公益訴訟調查核實權保障制度研究[N].上海法治報，2019（B05）

{3}《民事訴訟法》第210條規定：人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或案外人調查核實有關情況。

{4}《人民檢察院組織法》第21條規定：人民檢察院行使本法第20條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關規定。

{5}《英雄烈士保護法》第25條規定：對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關部門在履行職責過程中發現第一款規定的行為，需要檢察機關提起訴訟的，應當向檢察機關報告。

{6}《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第3條規定：人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件，應當遵守憲法法律規定，遵循訴訟制度的原則，遵循審判權、檢察權運行規律。

{7}《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條規定：人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外。

{8}《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規定：人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料;有關行政機關以及其他組織、公民應當配合;需要采取證據保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規定辦理。

{9}《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條規定：人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應當依法公告，公告期間為三十日。

{10}聶爍.略論新時代檢察機關的職權定位[J].當代檢察官，2018（07）：2

{11}蔣瑋，李震.檢察公益監督的訴前建議適用及效率論[J].西部法學評論，2019（02）：34

{12}上海市嘉定區人民檢察院課題組.檢察公益訴訟調查核實機制研究[A].深化依法治國實踐背景下的檢察權運行：第十四屆國家高級檢察官論壇論文集[C]，2018：471

（作者單位：甘肅政法大學“甘肅省依法推進社會治理研究中心” 甘肅蘭州 730000）

（作者簡介：徐薇婷，甘肅政法大學“甘肅省依法推進社會治理研究中心”研究員、法學碩士;張茂龍，中共寧縣委政法委書記，甘肅政法大學“甘肅省依法推進社會治理研究中心”研究員、法律碩士。）

（責編：若佳）