京津冀協同發展背景下張家口與北京綠色經濟合作機制研究

史偉利 鄧正升

關鍵詞：協同發展 綠色經濟 合作機制

京津冀協同發展的主要任務是發展經濟，但發展的經濟是以不犧牲環境和浪費資源為代價的“綠色經濟”。綠色經濟是以維護生態環境為目標，以合理使用資源為手段的一種平衡式經濟。它與我國提倡的生態經濟、循環經濟有著異曲同工之處。張家口處于北京的上風上水方向，距離北京又近，雖然在綠色經濟方面與北京合作多年，借助于國家和北京市政府在生態工程建設方面的支持，實現了綠色經濟的快速成長，但與北京的經濟發展水平相比，差距還很懸殊。息息相關的生態聯系和日益頻繁的經濟往來，將北京與張家口聯結成了一個唇齒相依的共同體。在京津冀協同發展的背景下，作為我國首都的北京現在最大的需求在于生態環境的改善，而張家口發展綠色經濟恰好與北京的需求相一致。

一、京張綠色經濟合作的有利條件

（一）張家口緊鄰北京是京張綠色經濟合作的天然優勢

北京確定產業轉移承接地需要考慮的因素很多，單從產業轉移成本角度來看，毗鄰北京的環京周邊諸城市無疑是首選之地。張家口在環北京周邊地區諸城市中，位于北京西北部，具有承接北京產業外溢的地理區位優勢。加之張家口又地處京、晉、冀、蒙四省的交界，是連接北京與西北地區的重要通道與交通節點，過去由于交通不發達，區位優勢不太明顯。2019年京張高鐵開通后，其與北京的時空距離大為縮短，進而區位優勢突顯。優越的區位條件為張家口承接北京傳統產業外溢與經濟輻射帶動提供了重大機遇。張家口應緊緊抓住京津冀協同發展的歷史機遇，主動尋求與北京進行產業對接與經濟互補，推動自身經濟社會的快速發展。

（二）京張聯合承辦冬奧會是京張綠色經濟合作的超級引擎

2015年北京聯合張家口申辦2022年冬奧會的成功為該地經濟發展提供了新契機。奧運經濟前景廣闊，是奧運會承辦地經濟社會發展的超級引擎。京張聯合承辦的第24屆冬季奧運會中，張家口賽區有8個場館，承辦冬奧會中的大部分雪上比賽項目。站在全世界的角度來看，能有機會承辦到奧運會的地方肯定是鳳毛麟角。張家口一旦成功承辦了這屆奧運會的雪上項目，就勢必會聲名遠播。由于這屆冬奧會在我國歷史上尚屬首次，所以國家對此次奧運場館建設極為重視，先后向張家口投資124.4億元用于奧運場館建設與基礎設施的改善。因冬奧會而成為國際知名城市的張家口，理應借助這次承辦第24屆冬奧會的契機，積極招商引資，吸引眾多國內外高薪產業、綠色產業、冰雪產業入駐;主動對接北京外溢的產業、疏解的功能，實現奧運經濟以及交通、旅游等相關產業的跨越式發展。

（三）北京生產要素優化配置是京張綠色經濟合作的歷史機遇

北京人口、產業密集，交通與環境壓力與日俱增，其人口、產業的移轉以及交通、環境壓力的疏解自然離不開與其周邊地區之間的合作。改革開放前，由于我國實行的是計劃經濟，故而北京與其周邊地區之間是以競爭為主導，協作只是徒有其名。改革開放后，伴隨著經濟體制向市場經濟的轉變，北京與其周邊地區之間的經濟協作開始提上議事日程;但由于當時國有經濟占主導地位，其間的經濟協作主要由政府來主導，經濟合作成效不太大。近年來，北京在快速向國際現代化大都市邁進，正著力通過產業結構調整來解決諸如大氣污染、水資源短缺、電力緊張、交通擁堵、環境容量趨于飽和等諸多難題。北京生產要素優化配置導致部分產業外溢，客觀上需要緊鄰北京的一些城市積極加以承接。作為環京周邊城市的張家口理應抓住這次北京產業轉移的歷史性機遇。

（四）張家口完善的交通體系是京張綠色經濟合作的必要基礎

雖然站在區域一體化的視角，京津冀區域交通網總體布局尚存在一定缺陷，尤其是西北方向經張家口的客貨運輸必須經北京樞紐分流，由此給北京帶來了一定的過境運輸。在京張共同承辦第24屆冬奧會的助力下，張家口的交通基礎設施建設已大幅提升。截至2020年底，張家口的高鐵、高速公路、機場等交通基礎設施建設都取得了新突破。京張、張大、張呼等高鐵的建成通車，大大縮短了張家口與周邊城市的時空距離。在高速公路方面，隨著京新三期、二秦、京蔚、延崇高速的建成，張家口高速公路通車里程達1298公里。為滿足第24次冬奧會民航運輸需求，促進張家口經濟社會快速發展，張家口寧遠機場改擴建工程現已全部完工，年旅客吞吐量大幅提升?？梢?，張家口市交通運輸網絡已日趨現代化，對京張經濟產業對接會有很大助益。

（五）京津冀協同發展戰略是京張綠色經濟合作的重要契機

改革開放后，我國的綜合國力在不斷提升，但京津冀經濟發展不衡問題一直存在。對此，三地人民政府雖然采取了許多措施設法加以解決，但成效并不顯著。一直到2014年2月26日，習近平總書記親自主持召開了一次具有里程碑意義的座談會，在聽取了京津冀三地領導的工作匯報后，當即發表了關于京津冀協同發展的重要講話。這次座談會后不久，國家率先成立了京津冀協同發展領導小組，組織編寫了《京津冀協同發展規劃綱要》，后經中共中央政治局審議通過后即發布實施。至此，體現習近平總書記深遠戰略眼光的京津冀協同發展國家戰略正式形成。由于京津冀協同發展國家戰略是國家由上至下頂層設計的結果，推行動力自然強勁。張家口理應順勢而為，借助這股東風，主動與北京進行經濟產業對接，實現自身經濟的快速發展。

二、 張家口與北京綠色經濟合作面臨的挑戰

（一）經濟發展水平不均衡

在市場經濟條件下，中心城市發展后一般會向周邊欠發達城市輻射，自然而然地會帶動周邊地區共同發展。這就是經濟學中所謂的“輻射效應”。北京作為京津冀區域的中心城市，其招商引資、政策扶持、金融支持乃至經濟規模在區域城際競爭中處于絕對優勢地位。這種優勢對周邊地區產生的影響并非是“輻射效應”，而是“虹吸效應”。“虹吸效應”多年作用的結果，就是其與周邊地區經濟發展的差距在不斷加大。按常住人口計算，2020年北京市人均GDP為167640元，人均可支配收入為69434元;而張家口市的人均GDP則僅為36174元，人均可支配收入為25674元。比如，張家口市赤城縣東卯鎮四道甸村與北京市延慶縣干家店鎮花盆村，地理上是山水相連，自然條件相同，產業結構均以農業為主，但兩者在經濟上則是冰火兩重天。

（二）深層次產業分工與協作不夠

北京與張家口在三大產業比重和技術層次上存在著明顯的產業梯度。由產業梯度所引發的產業轉移已成為京張產業合作的引擎。張家口是北京的近鄰，雙方產業合作與對接極具潛力。近年來，京張產業合作已由過去的對口支援提升到了優勢互補、實現共贏層面。北京與張家口產業對接的主要表現，一方面是北京的生產基地向包括張家口在內的環首都周邊區域擴散，另一方面是張家口等周邊地區的產業研發機構向北京集聚。2020年7月底，張家口與北京協調推進的76個冬奧項目已完工51個，其余25個項目正在按臺賬計劃加快進行;全市共有48家公立醫院與北京62家大醫院開展幫扶合作項目64個。但由于兩地產業協調發展受行政體制障礙的影響，各自都存在因追求財政收入增長而限制傳統產業外移或產業鏈外延，導致北京對張家口的經濟拉動作用不明顯。在產業發展上存在各自為戰、產業協作存在同質競爭的現象，影響了北京與張家口兩地經濟整體優勢的發揮。

（三）人才開發一體化進程還需加快

京津冀區域內高校和科技產業園區云集，科技、教育、文化實力比較雄厚，人才科技資源相對充足。本世紀初，京津冀三地就對人力開發一體化建設達成了“共識”，并進入了實質性推進階段。2005年6月8日，京津冀共同簽署了《京津冀人才開發一體化合作協議》。由于各地經濟發展水平存在差異，同時受行政區劃界限的束縛，其間的人力資源市場分割較為嚴重，一體化進程相對緩慢。一是重競爭、輕合作。各地合作主要表現為競爭中的合作，而且仍以競爭為主。二是重個體、輕整體。各地人才交流與合作單兵突進多，多向互動少，整體效能發揮差。三是重眼前、輕長遠。各地合作中急功近利現象嚴重，缺乏長遠戰略眼光。各地雖然都表示要促成人才在區域間的無障礙流動，但因顧及人才流失的因素，在人才流動政策上多有限制。

（四）生態環境保護工作未達到預期

從1995年開始，北京就多次向包括張家口在內的水系上游部分區域提供了水資源保護資金、調水補償款等，用于支持上游水源涵養與生態建設。2006年開始，京冀兩地政府又先后共同實施了密云、官廳水庫上游地區“稻改旱”工程，京津風沙源治理工程，首都水資源保護工程等。近年來，張家口市根據河北省政府的統一部署，結合本地生態環境與經濟社會發展的實際，借助北京市政府的支持，采取了一系列措施大力改善本地的生態環境。但由于生態工程普遍存在“重投入、輕管護”問題，加之對農牧民自主參與和民間資本投入重視不夠，導致張家口生態環境保護未能達到預期。目前，京津冀三地大氣污染治理效果雖然顯現，但每年仍然有一段時間會頻繁遇到大氣重度污染天氣和沙塵天氣。

（五）區域協調機制還有待加強

區域間存在著優勢互補，優勢互補會帶來資源配置的優化，資源配置優化會帶來潛在的商機。作為經濟利益相對獨立的京津冀區域各部，如果協調不好就會產生市場畫地為牢與體制各自為政等問題，從而使潛在的商機無法轉化為現實的商機。不同的市場主體受各自不同的利益驅使，往往對一些事關區域全局的問題很難達成共識，這種情況下迫切需要建立合理與高效的區域協調機制來加以推動。在沒有行政隸屬關系的城市與地區之間，建立正式或非正式跨地域的經濟協調機制，不但有利于加強彼此間的橫向聯系，還有利于區際公共事務和各種利益關系的統籌協調。目前，中央相繼成立了京津冀協同發展領導小組以及京津冀協調發展專家咨詢委員會，但尚未形成系統、有效的協調機制，已直接影響到了京津冀區域經濟一體化的進程。

三、張家口與北京綠色經濟合作機制的完善

（一）京張經濟發展差距縮小機制

解決京張經濟發展不均衡問題，除了要充分發揮北京的經濟輻射作用外，張家口全力提升自身經濟水平也不可或缺?？紤]到京津冀協同發展，對張家口的功能定位;張家口的經濟發展必須走綠色發展之路，必須將經濟增長與生態改善、資源開發與永續利用結合起來，大力發展資源節約型和生態保護型“綠色經濟”。為此，一是需建立綠色經濟績效評價考核機制，以此作為經濟發展的指揮棒，引導市場主體在追求自身利益最大化的同時還要重視全局利益與環境效益的發揮。二是強化政府的政策引導。政府應按照鞏固基礎產業、改造傳統產業、壯大優勢主導產業、培育新興產業的總體思路，通過財政補貼、貸款貼息、發行國債、稅收返還等財政激勵手段，規劃與引導產業進行轉移，以彌補市場缺陷，促進產業優化調整。

（二）深化產業優勢互補機制

從城市競爭因素看，在京津冀產業轉移存在多維度選擇的大背景下，京津冀周邊具備承接產業轉移條件的城市眾多。張家口與北京的產業發展各有側重，具備一定的互補關系。北京的科技實力強勁，第三產業發展基礎非常雄厚;但由于其資源環境承載力有限以及建設生態宜居城市的需要，迫使其需關、停一些高能耗、高污染產業。加之，北京的能源、交通、基礎設施日趨緊張，使產品的運營成本大幅上升，企業的投資回報相應被擠壓，迫使部分企業產能向價格相對低廉的環首都周邊地區轉移。而張家口雖然經濟發展水平相對落后，但在承接北京產業轉移方面具有一些得天獨厚的條件。張家口應立足自身實際，充分利用與北京的資源、空間、區位、交通等區域比較優勢，完善產業對接政策，優化投資和創業環境，積極承接北京各類生產要素的溢出，迅速提升張家口自身的經濟發展水平。

（三）建立科技人才柔性流動機制

所謂科技人才柔性流動機制，就是采取“不求所有，但求所用，不求所在，但求所為”的靈活用人方式，完善科技人才創業服務機制，鼓勵高層次人才在完成本職工作的前提下兼職參與項目研發、技術服務、科技攻關等。在北京與張家口兩地人才環境相差懸殊的情況下，張家口可以靈活地采用“借雞生蛋”的方式來實現北京人才資源的有限共享，促進本地產業技術的升級。一個優秀的科技人才，往往可以帶出一支高水平的創新團隊，可以催生出一批自主的創新成果。北京具有全國最大的科技人才庫，匯集了國內外眾多的優秀科技人才。張家口應充分利用緊鄰北京的便利，積極發揮市場機制在人才資源配置中的引導作用，建立崗位聘用、項目聘用、項目合作等科技人才柔性流動機制，從北京重點引進本地亟需且在國內外處于領先水平的科技帶頭人及其他高級人才。

（四）完善生態環境保護機制

保護環境、改善生態是京津冀區域協同發展的基礎和前提。京津冀協同發展，必須突出綠色經濟，切實加強生態建設，加大環境保護力度。綠色經濟與傳統經濟兩種發展模式相比，最本質的特征是環境友好與資源節約。為此，其一，要充分認識到生態環境保護工作在京津冀協同發展中的重要性和緊迫性，采取有效措施解決經濟發展過程中所衍生的各類生態環境問題。其二，進一步完善京張生態補償機制。京張區域生態補償者，應是處在下風下水方向作為生態受益者的北京，而受補償者應為實施稻改旱、退耕還林、退牧還草以及因重污染關停一些企業的張家口。其三，設立專項財政資金，對在生態環境保護方面做出突出貢獻者予以獎勵，以鼓勵“清潔生產”“綠色生產”等，扶植生態環保項目的投資和生態環保企業的發展。

（五）建立有效區域協調機制

建立有效的區域協調機制，一是建立規劃指導協調機制。由于京津冀協同發展戰略的特殊性，政府決策方面的統一部署和規劃是非常關鍵的。京津冀協同發展是一個宏大的系統工程，必須從規劃入手，積極發揮規劃的引導和龍頭帶動作用。作為描繪京津冀區域發展遠景藍圖的規劃，其編制一定要站在區域統籌協調的高度，體現綠色經濟理念，貫徹可持續發展戰略;堅持經濟建設、資源節約與環境保護并重，在區域層面上推行綠色產業發展模式。二是充分發揮市場調節機制。在引導與調控經濟時，要淡化政府行政色彩，打破資源配置的行業、區域和所有制界限;堅持以市場為導向，充分發揮市場在資源配置中的基礎性調節作用;以產業發展為依托、以經濟利益為紐帶，實現區域內各行政單元之間的合作共贏。