黃河流域經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

關(guān)鍵詞：黃河流域經(jīng)濟(jì)帶 生態(tài)補(bǔ)償 高質(zhì)量發(fā)展

一、引言

黃河是孕育中華民族的母親河，黃河流域是我國北方重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶，在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有重要的戰(zhàn)略地位。

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上講話，首次將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提升為國家戰(zhàn)略，對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展做出了根本性、方向性和全局性的戰(zhàn)略指導(dǎo)，蘊(yùn)含著黃河流域系統(tǒng)治理的深邃思想，并指出黃河流域當(dāng)前生態(tài)仍存在環(huán)境脆弱、水資源保障形勢嚴(yán)峻、發(fā)展質(zhì)量有待提高等突出問題，要堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜，分類施策，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展。2020年8月31日，中共中央政治局召開會議，審議了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，強(qiáng)調(diào)了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大意義。

高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵，是以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標(biāo)的高效率、公平和綠色可持續(xù)的發(fā)展。當(dāng)前，黃河流域范圍內(nèi)不僅生態(tài)脆弱，水資源流失嚴(yán)重，而且貧困人口多、貧困程度深，因此實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量先行發(fā)展的形勢非常嚴(yán)峻。只有生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)、一體化推進(jìn)發(fā)展，黃河流域經(jīng)濟(jì)才能達(dá)到高質(zhì)量發(fā)展，而黃河流域經(jīng)濟(jì)帶良好生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善是實現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量先行發(fā)展的關(guān)鍵部分。

二、黃河流域經(jīng)濟(jì)帶社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

黃河流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東九省區(qū)，干流全長5464公里，黃河流域總面積79.5萬平方公里。

（一）黃河流域經(jīng)濟(jì)帶社會經(jīng)濟(jì)及生態(tài)環(huán)境概況

2018年，黃河流域九省區(qū)總?cè)丝?2037萬人， 占全國總?cè)丝诘?0.13%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，黃河流域九省區(qū)基于自然條件及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異明顯，不同省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度也具有顯著差距，特別是地處西部的寧夏和青海兩省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，可以說是上游落后、下游發(fā)達(dá)。作為重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，黃河流域經(jīng)濟(jì)帶主要產(chǎn)業(yè)為第一和第二產(chǎn)業(yè)，相比全國來說占比要高，而一、二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展本身更容易導(dǎo)致生態(tài)資源破壞和生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境的破壞。

黃河流域生態(tài)系統(tǒng)類型多樣化特征明顯，不但有森林系統(tǒng)、草地生態(tài)系統(tǒng)，還有濕地生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)等。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2019）》，2018年，黃河流域九省區(qū)森林面積為7327.32萬頃，占全國森林面積的30.35%，總體來看覆蓋率較低。黃河流域草原廣袤，是諸多少數(shù)民族棲息繁衍之地，同時草原生態(tài)系統(tǒng)在防風(fēng)固沙、保持水土、維系生態(tài)平衡中具有極為重要的作用，但是基于歷史的原因，重視農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致草場退化。黃河流域九省區(qū)水資源總量僅占全國水資源總量的21.49%，降水量大部分低于全國平均水平，黃河成為九省區(qū)重要水源供給區(qū)。

（二）黃河流域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀

1.生態(tài)環(huán)境自然演變呈現(xiàn)不斷退化趨勢

呈現(xiàn)這一趨勢的主要原因在于，西北等地區(qū)自然條件惡劣，自然災(zāi)害頻繁，并且自然生態(tài)極為脆弱，一旦遭受破壞就極難恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境沙化、干旱缺水的趨勢愈加明顯。

2.生態(tài)環(huán)境承載力無法滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要

越是傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式越依托于對生態(tài)環(huán)境的破壞，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提升是人類社會前進(jìn)道路上的灰色記憶。我國貧困人口相對集中的地區(qū)， 多年來生態(tài)環(huán)境因毀林開荒、過度放牧、焚燒植物等人為因素造成來嚴(yán)重的破壞，致使地區(qū)生物多樣性降低，沙漠化加劇擴(kuò)大，林草地生態(tài)系統(tǒng)退化。隨著時代的發(fā)展，人們對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的增強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境受損變差的趨勢又反過來進(jìn)一步刺激人們向自然索取的腳步，生態(tài)環(huán)境的破壞在這種人與自然矛盾的競爭與掠奪中愈演愈烈。

3.有限的環(huán)境容量與快速增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾長期存在

黃河流域社會發(fā)展的需要促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速增長，但是流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點是經(jīng)濟(jì)總量偏小，尤其西北地區(qū)重工行業(yè)所占比重較高，高載能工業(yè)較集中，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使得經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性污染問題嚴(yán)重，有限的環(huán)境容量已經(jīng)難以承載容納過度的經(jīng)濟(jì)排耗。

4.生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)工程配套不足

黃河流域經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)工程投資偏低、配套資金不足且難以落實、技術(shù)需求達(dá)不到實際需求標(biāo)準(zhǔn)。受制于生產(chǎn)發(fā)展水平的限制，相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)系統(tǒng)的技術(shù)不夠先進(jìn)，達(dá)不到要求生態(tài)保護(hù)、環(huán)境恢復(fù)等目標(biāo)要求。

5.區(qū)域利益與生態(tài)損耗成本間不成正比

黃河流域資源的不合理利用造成生態(tài)破壞，影響到當(dāng)?shù)厝罕娕c生態(tài)資源聯(lián)系緊密的傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式，也使得經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，區(qū)域利益與生態(tài)損耗成本不成正比。

三、黃河流域經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的問題分析

生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖潜Ｗo(hù)生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)利用。不僅是針對人類活動直接造成的生態(tài)環(huán)境破壞、損失作出補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理，還包括對因為環(huán)境破壞受到影響的區(qū)域內(nèi)的居民所作出的其他各項補(bǔ)償。隨著生態(tài)環(huán)境理念的進(jìn)一步提升，黃河流域經(jīng)濟(jì)帶積極地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，但是仍存在以下因素影響流域生態(tài)保護(hù)的進(jìn)一步提升和經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）基礎(chǔ)研究薄弱，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定不合理

生態(tài)價值作為抽象概念，本身難以用具體的貨幣價值衡量。生態(tài)資源的權(quán)屬及補(bǔ)償對象常常很難準(zhǔn)確界定;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理直接決定生態(tài)建設(shè)能否順利發(fā)展。目前，黃河流域經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多采取自上而下、整齊劃一的方法，雖然能夠在較短時間內(nèi)快速推進(jìn)工程的開展，對于縮短生態(tài)建設(shè)的時間有顯著優(yōu)勢，但是整齊劃一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能適應(yīng)每個地區(qū)，因地制宜、科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才是適合區(qū)域生態(tài)建設(shè)的，才是利于生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的。

（二）投資主體和補(bǔ)償方式單一

生態(tài)環(huán)境是一種特殊產(chǎn)品，如果僅依靠政府或者農(nóng)戶來改善生態(tài)環(huán)境，無法達(dá)到想要的效果。并且，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益屬于公共所得，全民共享利益，目前以政府作為單一的投資主體，易造成生態(tài)建設(shè)資金短缺、分散使用，進(jìn)而導(dǎo)致利用效率低、生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)作和修復(fù)效率差?；诠菜萌窭婀蚕淼默F(xiàn)實情況，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)全民參與。

（三）財稅政策不完善，征收使用方式不合理

當(dāng)前我國資源稅所涉及的資源范圍有限，相對的其稅收調(diào)節(jié)力度則不高;相關(guān)生態(tài)資源“稅”“費”的收繳和使用不夠規(guī)范，基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，沒有真正實現(xiàn)收支兩條線。同時，資金和補(bǔ)助的分配不平衡，導(dǎo)致參與到生態(tài)保護(hù)的部分部門因缺少支持而缺乏積極性。

（四）企業(yè)社會責(zé)任缺失，其他社會主體參與不夠

部分企業(yè)在資源開采和生態(tài)利用的過程中把經(jīng)濟(jì)利益放到首位，缺乏可持續(xù)發(fā)展的理念，只顧從生態(tài)資源中獲取經(jīng)濟(jì)利益卻把破損不堪的生態(tài)系統(tǒng)留給了當(dāng)?shù)?。部分地區(qū)的群眾由于其自身文化水平、思想認(rèn)識的限制，缺乏對于生態(tài)環(huán)境的維護(hù)意識和自身發(fā)展權(quán)的保護(hù)意識。

（五）生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前，我國尚無一部專門系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償法，已經(jīng)制定并實施的一些有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)內(nèi)容的法律規(guī)定只是散見于一些生態(tài)資源保護(hù)單行法的個別法條中，立法層次比較低;而且，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償主要是進(jìn)行了原則性的描述，缺乏具體規(guī)定，對各利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)界定不清晰，缺乏可操作性。

四、黃河流域經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善

（一）國家宏觀政策和區(qū)域地方特點結(jié)合確定區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)該充分考慮地方性和區(qū)域特色，采取國家宏觀政策和地方特點相結(jié)合的方法。具體來說，從宏觀整體出發(fā)，先由政府依據(jù)生態(tài)環(huán)境或者資源的類型、功能等劃分生態(tài)建設(shè)區(qū)域范圍，然后根據(jù)該區(qū)域的資源需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境損害程度及可恢復(fù)性等因素確定一個大體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍。但是這個標(biāo)準(zhǔn)不是最后的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，具體的標(biāo)準(zhǔn)由黃河流域各區(qū)域的地方政府或生態(tài)建設(shè)者根據(jù)本地方的實際情況自己提出，報相關(guān)部門審查，在不與國家生態(tài)建設(shè)的宏觀政策相違背的情況下，予以批準(zhǔn)施行。這種方法有利于充分考慮各方利益，提高生態(tài)建設(shè)各方的積極性，推動生態(tài)建設(shè)的順利開展。

（二）建立以政府為主導(dǎo)、多方共同參與的生態(tài)補(bǔ)償投入機(jī)制

生態(tài)系統(tǒng)向社會大眾提供的產(chǎn)品是公共物品，根據(jù)公共物品理論，政府是負(fù)擔(dān)公共物品的供給的主要角色，而對于生態(tài)系統(tǒng)的改善其受益者是多方的。根據(jù)“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，獲得利益的其他地區(qū)應(yīng)當(dāng)對生態(tài)損耗地區(qū)給予相應(yīng)補(bǔ)償，生態(tài)資源開發(fā)利用的重要受益者對當(dāng)?shù)鼐用裼枰匝a(bǔ)償。確立以政府主導(dǎo)、其他地區(qū)、企業(yè)及居民三方共同參與的補(bǔ)償主體，是形成系統(tǒng)、合理、有效運(yùn)行的補(bǔ)償機(jī)制的基本前提。

政府作為生態(tài)補(bǔ)償中的主體，要不斷完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮暧^政策，建立起橫向和縱向協(xié)調(diào)搭配的財政轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)，且政府要和市場應(yīng)充分協(xié)調(diào)共同發(fā)揮作用，通過積極的生態(tài)補(bǔ)償項目和財政補(bǔ)貼吸引企業(yè)參與到生態(tài)建設(shè)當(dāng)中，鼓勵企業(yè)捐贈等公益性支出，促進(jìn)企業(yè)為生態(tài)恢復(fù)做貢獻(xiàn)。同時，要求相關(guān)企業(yè)向國家環(huán)保部門繳納一定比例的生態(tài)環(huán)境保護(hù)儲備金，一旦企業(yè)在對生態(tài)資源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)生態(tài)污染、造成生態(tài)環(huán)境損害，企業(yè)逃避責(zé)任不予治理的情況下，環(huán)保部門則可以啟用這筆儲備金進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償恢復(fù)。

企業(yè)要強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展的社會責(zé)任意識，利用區(qū)域生態(tài)環(huán)境時，應(yīng)當(dāng)盡可能最大限度地雇傭當(dāng)?shù)氐木用?，因為?dāng)?shù)鼐用駥τ谒麄冑囈陨娴沫h(huán)境會更加了解也更加珍惜，能夠更好地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護(hù);與當(dāng)?shù)厝罕姺窒砝?，也能為企業(yè)在當(dāng)?shù)厝罕娭袠淞⑤^好的社會形象。

加強(qiáng)對黃河流域沿線群眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育、普及生態(tài)補(bǔ)償知識，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕姺e極響應(yīng)國家的生態(tài)補(bǔ)償政策，鼓勵其參與其中，同時要保留當(dāng)?shù)厝罕婇L久以來形成的對生態(tài)建設(shè)積極有效的措施并予以繼承發(fā)展。

（三）合理設(shè)置稅費，收、用透明合理

我國2018年1月1日已實行《環(huán)境保護(hù)稅法》，黃河流域經(jīng)濟(jì)帶各地方應(yīng)根據(jù)本地實際配套以生態(tài)修復(fù)為目的相關(guān)稅，所得稅費全部投入到區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償中。同時，要設(shè)置良好的收繳使用機(jī)制，才能真正落實稅費設(shè)置的積極意義。對于稅費的收繳部門、收繳比例、收繳方式都應(yīng)該有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)可以在國家宏觀政策范圍之下根據(jù)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況再具體規(guī)定。另外，收繳的稅費應(yīng)當(dāng)有部分進(jìn)入黃河流域經(jīng)濟(jì)帶專項生態(tài)基金，用以黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償。

（四） 創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償融資模式

1.建立流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)業(yè)投資基金

充分利用市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，集中社會閑散資金建立生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)業(yè)投資基金，用于具有較大發(fā)展?jié)摿Φ男屡d企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，同時，為受資企業(yè)提供相關(guān)增值服務(wù)，將生態(tài)補(bǔ)償與資本市場有機(jī)結(jié)合，通過股權(quán)交易使企業(yè)獲得較高的投資收益。為生態(tài)資源企業(yè)注入資金，有了創(chuàng)業(yè)投資基金的支持，成功解決了傳統(tǒng)上企業(yè)生態(tài)建設(shè)資金不足的問題，同時，也可以通過輔助未上市企業(yè)的方式，為黃河流域經(jīng)濟(jì)帶的證券市場輸送優(yōu)質(zhì)上市公司，刺激黃河流域經(jīng)濟(jì)帶動生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)業(yè)。

2.發(fā)行民族地區(qū)生態(tài)彩票

通過發(fā)行“黃河流域生態(tài)彩票”，使彩票成為黃河流域生態(tài)補(bǔ)償資金來源的重要渠道之一，使全體民眾都參與到生態(tài)補(bǔ)償中，強(qiáng)有力地支持黃河流域生態(tài)建設(shè)。

（五）健全生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)

制定專門的黃河流域生態(tài)保護(hù)法，并以專項立法的形式對黃河流域自然資源的開發(fā)與管理、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)、生態(tài)環(huán)保的投入與補(bǔ)償?shù)姆结槨⒄?、制度和措施作出明確規(guī)定。黃河流域經(jīng)濟(jì)帶各省市聯(lián)動起來，協(xié)同立法，充分發(fā)揮區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制，將生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償機(jī)制以專門立法的形式呈現(xiàn)出來，特別是將補(bǔ)償對象、方式、范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容予以明確，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制才能有效落地實施。如此，在區(qū)域協(xié)調(diào)立法的推動下，進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同治理，實現(xiàn)黃河流域經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展。