鄉村振興背景下社會組織參與農村社區社會服務的問題及對策

王才章 張淑萍

[提 要]在鄉村振興背景下，社會組織參與農村社區社會服務獲得強有力的政策支持。基于對江西省A市的調查，從社會組織來源、參與形式、服務對象等方面描述當前社會組織參與農村社區社會服務的現狀。由于受社會組織發展制度環境等因素影響，社會組織在參與農村社區社會服務過程中存在社會組織數量相對缺乏、參與渠道相對較少、服務內容比較單一、服務效果逐步遞減等問題。針對這些問題，需要完善社會組織發展的制度體系、擴大服務對象群體、提升社會組織的能力水平、創新社會組織參與渠道。

[關鍵詞]社會組織;農村社區社會服務;問題;對策

[作者簡介]王才章，井岡山大學政法學院副教授，研究方向為社會工作與社區治理;張淑萍，井岡山大學政法學院社會工作碩士研究生，研究方向為農村社會工作。（江西井岡山 343600）

[基金項目]江西省高校人文社會科學研究項目“社會組織在‘過渡型社區治理中的功能及其優化研究”（SH20104）;井岡山大學博士科研啟動項目（人文科學）“社會治理精細化背景下的社會工作專業化研究”（JRB1711）

一、研究背景與研究問題

（一）研究背景

社區服務理念與實踐最早來自西歐國家。在西方學術和實踐領域，社區服務多和人的心理和生理照護有關，而在中國農村的社區服務情況遠比西歐社會更加復雜和多樣化。[1]本文所研究的農村社區社會服務，屬于農村社區服務的范疇。根據民政部政策文件及相關研究，農村社區社會服務主要是指對農村困難群體（包括貧困家庭、困境兒童、殘障人群、留守人群等）的照護服務。2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要“大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織，積極發展農村社會工作和志愿服務”，以及提出“健全農村留守兒童和婦女、老年人以及困境兒童關愛服務體系”，同年的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》也將以上表述納入。2021年《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》進一步強調“加強對農村留守兒童和婦女、老年人以及困境兒童的關愛服務”。為充分發揮社區社會組織在創新基層社會治理中的積極作用，民政部于2020年12月專門出臺了《培育發展社區社會組織專項行動方案（2021-2023年）》，并提到培育發展農村志愿服務組織，為農村留守老年人、兒童等特殊困難群眾提供關愛服務。從以上這些政策文件可以看出，在鄉村振興背景下國家非常重視推動社會組織參與農村社區社會服務。

（二）研究問題

在很長一段時間，農村社區社會服務的提供主要由村莊自我供給為主，主要包括家庭自我供給、村民團隊供給和村莊供給。[2]自進入21世紀以來，國家在農民福利的供給上表現出顯著的職能回歸，但是受各種因素限制，國家不能大規模為農村居民提供社會服務，以家庭為基礎的土地福利功能亦呈現式微趨勢，所以需要基于農村社區層面引入更多的服務提供主體。[3][4]社會組織作為農村社區服務的一種提供主體，也引起相關學者的重視，并從不同層面研究社會組織如何參與農村社區社會服務[5][6]，同時也有相關研究集中于探討鄉村振興背景下社會工作參與農村社區社會服務的路徑與成效。[7][8][9]本文擬基于社會組織參與江西省A市農村社區社會服務的實踐，探討社會組織的參與現狀及問題，并提出相關對策。這對于培育和發展城鄉社會組織、完善農村社區社會服務模式，及改善當前鄉村社會治理狀況，助力鄉村振興，具有比較明顯的意義和價值。

二、個案概況與資料來源

（一）個案概況

截至2020年，在江西省A市民政部門注冊登記的社會組織已有2000多家，在基層備案的社會組織也已有1.5萬多家。2014年，A市J區獲批國家首批“全國社會組織建設創新示范區”。A市通過政府職能轉移、政府購買服務及公益創投的方式，推動了政府與社會組織合作。自2002年以來，A市積極開展公益創投活動，政府直接投入資金8000多萬元，并撬動社會資本20多億元，推動了社會組織在創新社會治理、提供公共服務、參與精準扶貧方面的功能發揮。同時，自2017年以來，A市積極引進全國性的社會組織參與當地社會服務，比如說中華慈善總會、江西慈善總會、浙江傳化基金會等100余家市外社會組織對口支持A市300余個脫貧攻堅項目，累計到位資金和物資價值2.4億多元，惠及5600多戶貧困家庭。近年來，A市在推進鄉村振興發展過程中，也很重視城鄉社區服務的發展，以及注重社會組織參與城鄉社區服務。《A市服務業“十三五”發展規劃》提到“積極發揮政府、村（居）委會、社會組織、企事業單位及居民個人的作用”。A市的鄉村振興戰略規劃也強調建立和完善現代鄉村社會治理體制，提升農村公共服務水平。

（二）資料來源

本文的資料收集方法是訪問調查法和文獻調查法，訪問調查主要是設計訪談提綱，圍繞組織信息、資金來源、服務內容、服務效果等方面針對社會組織負責人進行訪談，以及從服務需求、服務評價、改善服務的建議等方面針對農村社區居民開展訪問調查。自2019年開始至2020年底，我們陸續訪問了A市S區、Q區、J縣、Y縣等地的社會組織負責人和農村社區居民。與此同時，本文也采用了文獻調查法，文獻調查主要是收集社會組織近年來的工作總結、服務年報、服務記錄等，以及收集A市近年來有關社會組織、農村社區服務方面的政策文件，以下分析主要基于這些資料展開。

三、社會組織參與農村社區社會服務的現狀

在鄉村振興背景下，越來越多的社會組織參與到農村社區社會服務領域。根據研究和調查，對社會組織參與農村社區社會服務的分析，可以從社會組織來源、參與形式、服務對象、服務內容等方面展開。

（一）社會組織主要來自農村社區外部

按照來源劃分，可以將社會組織分為社區外部社會組織和社區內社會組織。從當前來看，參與A市農村社區社會服務的組織主要來自社區外部，包括來自縣（區）市的志愿服務協會、社會服務機構、商會及行業協會、基金會等，這些社會組織主要是在縣（區）市注冊成立。比如社會服務機構中的社會工作服務機構，主要登記注冊在縣（區），這些社會組織大多是在2010年之后正式登記成立的，以及在脫貧攻堅大背景下引入的全國性社會組織，如中國社會福利基金會、河仁慈善基金會、華潤慈善基金會等。除了來自農村社區外部的社會組織，也有一些來自社區內的社區社會組織，比如說新農村建設理事會、村鄉賢參事會、老年人協會、紅白理事會等。這些社區社會組織主要活動范圍是農村社區內，有的社區社會組織只是形式上成立了，而沒有開展實際服務。

（二）依托項目開展農村社區社會服務

社會組織進入農村社區開展社會服務，所依托的方式主要是項目。特別是對于社區外部的社會組織，一般是依托社會服務項目進入到村落社區開展服務。這些項目主要是國家、省市財政資助，或者基金會資助。例如余彭年慈善基金會實施的“光明行動”和“福康工程”;S縣的QL社會工作服務中心的“‘守望春天留守兒童心理關愛示范項目”，在2015年獲得中央財政支持社會組織參與社會服務項目的資金資助，他們還獲得江西省慈善總會、江西省福彩公益金以及其他民間基金會的資助項目;A市TX社會工作服務中心在中央財政支持社會組織參與社會服務項目資金的支持下，開展“農村留守老人人文關懷”項目;S縣的X志愿協會獲得江西省“新力公益創投”項目資金的支持。此外，當地民政、婦聯、團委等政府部門及群團組織也會資助社會組織開展社會服務。

（三）服務對象集中于農村留守及貧困人群

農村社區社會服務的對象主要是農村困難群體，包括農村孤寡老人、農村留守和困境兒童、農村殘障人士等群體。A市作為中部地區的欠發達城市，青壯年勞動力外出務工者較多，農村留守老人、留守兒童群體比較龐大。這類群體受到政府和社會的廣泛關注，他們的需求相對容易滿足，也比較容易接觸，社會組織開展農村社區社會服務所聚焦的對象主要是農村留守人群。當地政府也積極引導社會組織在安老扶弱、助殘養孤、扶危濟困、救助賑災等方面開展公益服務。據S縣QL社會工作服務中心的社工介紹，截至2018年，他們已累計為農村留守兒童、農村留守老人及孤寡老人開展了兩萬多人次的服務。在脫貧攻堅的大背景下，貧困人群也成為主要的服務對象，外來社會組織主要為這些貧困人群提供設施改造、資源鏈接、技能提升、心理輔導等方面的服務。

（四）服務內容主要是資源輸送和情感關懷

社會組織根據自身的定位和能力，可以為服務對象提供較為多樣化的服務，這些服務包括物質服務和精神服務。當地政府也注重引導社會組織關注居民在物質及心理方面的需求，比如說救濟孤殘、心理撫慰等。從調查來看，社會組織實際參與A市農村社區社會服務主要是提供資源輸送和情感關懷服務。資源輸送是為有需要的群體派發物資，比如說A市的SL社會組織依托項目資金支持，為S村的留守兒童送書包、筆記本等物品，情感關懷則是為有情感需求的人群提供情感支持、心理慰藉等服務，比如Q區的Z愛心服務社組織大學生志愿者為H村的留守兒童提供心靈關懷服務。除了以上服務之外，還有為殘疾兒童鏈接資源以及定期為孤寡老人獻愛心、送溫暖，為農村社區居民開展免費體檢、組織健康講座等。

除了以上方面之外，參與現狀還包括服務方法主要是運用志愿服務方法，以及服務效果在短期內比較明顯。當前社會組織參與農村社區社會服務是由社會組織工作人員作為志愿者或由他們招募志愿者進入農村開展關愛、照護服務，志愿服務相對來說參與門檻較低，強調有奉獻精神和服務時間。這是絕大多數社會組織采用的服務方法。這種方法的短期效果比較明顯，比如說社會組織為農村社區困難群體提供幫扶物品，以及進行精神慰問，在短時期內能夠緩解困難群體的某些困難，以及讓服務對象感受到關懷。

四、社會組織參與農村社區社會服務的問題及原因

在國家政策倡導和支持下，社會組織應在農村社區治理和服務中發揮相應作用，特別是為有需要的群體提供社區服務。由于受社會組織發展制度環境等因素影響，社會組織在參與農村社區社會服務過程中出現如下問題：

（一）社會組織參與農村社區社會服務存在的問題

1.社會組織數量相對缺乏

當前大部分社會組織主要是在城市開展服務，直接參與農村服務的組織相對較少，直接以開展農村社區社會服務為宗旨的社會組織就更少。根據實地觀察，大多數社會組織登記注冊于縣（區）市，也有一部分登記在鄉鎮，比如說一些愛心志愿協會等。來自社區外部的社會組織總體較少，來自村莊內部的社會組織也不多，且這些社區社會組織大多數是基層政府力量推動成立的，比如說新農村建設理事會、紅白理事會、老年協會等。由于來自社區內部和外部的社會組織比較缺乏，農村社區社會服務主要依賴村委會和基層政府，社會組織作為農村社區治理的一種力量沒有充分發揮作用。

2.參與渠道相對較少

社會組織參與農村社區社會服務的渠道包括直接參與和間接參與，直接參與主要是依托項目的形式在農村開展助老扶幼、助殘、扶貧等方面的服務，間接參與則是與村委會或者村莊內的社區社會組織合作開展服務，來自外部的社會組織以提供物資支持為主。從實地調查來看，社區外部社會組織參與農村社區社會服務的渠道相對比較少，除了依托項目直接參與服務之外，就是為村落社區內的組織提供物資支持以進行服務合作。那種常規化、制度化的渠道相對較少，當項目結束，或者沒有鏈接到服務資源，社會組織也基本上不會開展常規性社會服務。對于來自社區外部的社會組織來說，這種情況更普遍。

3.服務內容比較單一

在加強城鄉社區建設大背景下，社會組織參與農村社區社會服務獲得比較大的政策空間，政府也通過健全參與機制引導社會組織參與農村社區治理與服務，特別是滿足農村老年人、未成年人、殘疾人、困難群體的服務需求。但從現實來看，多數社會組織主要集中關注農村留守老人、留守兒童群體，因為這類群體在農村相對比較容易接觸到，服務效果容易體現出來。針對這類群體，服務內容主要是提供資源幫扶和情感關懷。相對來說，這兩方面服務已經不能滿足農村社區居民多樣化的社會服務需求，對于亟需接受社會服務的農村社區居民來說，這些服務相對單一，且不能從根本上改變他們的處境。

4.服務效果逐步遞減

社會組織參與農村社區社會服務的目標是為了滿足當前農村社區居民特別是困難人群對社區社會服務的需求，以及改善當前農村社區社會服務的供給現狀。根據實地調查，社會組織一開始為農村社區居民提供服務，能夠比較有效地滿足居民的需求，但是當服務內容、服務方式持續不變，這種服務效果就會明顯遞減。在實地調查中，有社會組織負責人反映，一開始進入村莊開展關愛老年人的服務活動時（活動內容主要是發放慰問品），很受老年人歡迎，但是后面繼續去開展類似服務時，發現服務效果明顯不如前幾次。對于村莊內部的社會組織來說，當服務內容重復不變時，也存在服務效果逐步遞減的情況。

除了以上問題之外，社會組織的資金有限及能力不足，以及村莊內居民的參與性不足也是社會組織在參與農村社區社會服務過程中呈現出來的問題。這些問題嚴重影響了社會組織的服務質量，以及阻礙社會組織在當前農村社區治理和服務中發揮應有作用。

（二）社會組織參與農村社區社會服務問題的原因分析

1.社會組織發展的制度環境不健全

當前國家倡導推動社會治理重心下移，并明確了社會組織在參與農村社區治理中的作用，培育社區社會組織是當前的政策導向。但是，由于國內各地情況的差異，在東部沿海等經濟發達地區，社會組織數量相對較多，社會組織發展環境也比較健全。促進社會組織的發展，不僅需要政府在登記管理、孵化培育等方面予以推動，同時也需要注重優化政府的公共服務職能，及培育社會組織人才。A市近年來比較重視社會組織的培育和發展，但是在社會組織登記管理、服務資金支持、社會組織人才培育方面仍然有較大的提升空間，這些制度環境的不健全限制了社會組織進一步在農村社區治理過程中發揮作用。

2.社會組織參與農村社區服務缺乏可持續性

社會組織是農村社區建設的一支力量，在當前農村社區治理體系中，國家也進一步明確了社會組織的功能和作用，但是由于社會組織自身能力有限，特別是有些組織自身的內部管理能力（包括人力資源管理、財務管理、風險管理等）和外部服務能力（主要指需求評估、服務執行、資源整合等方面能力）有待進一步提升。這些方面嚴重影響了社會組織為農村社區提供高質量、持續性的服務。服務的持續性是服務效果的重要條件，現實中由于服務資金和人力限制，以及組織自身定位的原因，導致服務難以持續。服務的不可持續性導致服務質量很難進一步提升，服務效果也逐步遞減或者難以彰顯。

3.農村社區內部的內生動力不足

農村社區社會服務目前主要依靠基層政府及村莊自我供給，但是社會組織也可以作為一種提供主體。從當前來看，這些社會組織主要來自農村社區外部，來自外部的社會組織一般對農村的情況比較陌生，且他們也無義務長期為農村社區開展持續性社會服務。當農村社區內部自身的社區社會組織比較少，或者村民參與社區社會服務的積極性不高時，社會組織參與農村社區社會服務的質量也會受影響。從實地調查來看，雖然A市在基層備案的社區社會組織也較多，但是這些社會組織并沒有實際運作起來，很多備案的社會組織是在上級指導和推動下成立的，缺乏組織管理和服務的經驗。同時，農村社區內部一些有能力或有潛力的組織者逐步脫離了農村社區，這就進一步導致農村社區內部社會組織發展的內生動力不足。

以上原因分析主要從制度環境、參與內容、參與環境等方面展開，這幾個方面在作用機制上有著內在聯系。當制度環境不健全，社會組織發育也受限制，農村社區社會服務也就缺乏服務提供主體，服務可持續性也不能保證;當制度環境不健全，農村社區內部成立社區社會組織也相對較少，村民對于社會組織的認識有限，村民的社區參與積極性不高，這也進一步導致農村社區內部的內生動力不足。

五、改善社會組織參與農村社區社會服務的對策

根據以上對社會組織參與農村社區社會服務存在問題的原因分析，以下將從完善社會組織發展的制度體系、擴大服務對象群體、提升社會組織的能力水平等方面提出改善社會組織參與農村社區社會服務的對策。

（一）完善社會組織發展的制度體系

在國家鄉村振興戰略規劃中，專門提到大力培育服務型、公益性、互助性農村社會組織，社會組織作為農村社區社會服務的提供主體獲得認可。民政部《關于大力培育發展社區社會組織的意見》也提到要大力培育社區社會組織，特別是鼓勵社區社會組織多為社區內低保對象、特困人員、空巢老人、農村留守人員等困難群體提供社區服務。所以，為了推動社會組織參與農村社區社會服務，最重要的是完善社會組織發展的制度體系，大力培育相關社會組織。首先，社會組織登記管理部門需要從注冊登記、人才培育、監督管理等方面進一步完善培育發展社會組織的指導意見和工作方案;其次，需要為社會組織提供參與農村社區服務的平臺，結合新時代推進全面鄉村振興的戰略規劃要求，從政策支持、資金扶持、信息分享等方面引導社會組織參與農村社區社會服務。

（二）逐步擴大服務對象群體

農村社區社會服務主要是針對農村困難群體的照護服務，從當前A市的實踐來看，主要集中于關注農村留守人群。隨著社會組織參與的深入，服務對象群體需要逐步擴大，服務內容也需要不斷豐富。首先，需要對服務對象群體進行細化，特別是對農村留守人群進行細化，以及對農村貧困群體進行分類，從能夠接觸到的群體拓展到亟需服務的群體;其次，在推動脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的背景下，社會組織參與農村社區社會服務，也需要精準識別服務對象，充分評估服務對象的需求，建立居家生活殘疾人、孤寡老人、貧困人群等服務對象的信息檔案，從而能夠為這些對象群體提供更針對性、長期性的服務;再次，社會組織在參與農村社區社會服務時，不要僅僅將服務對象設定為農村社區居民及其家庭，同時也要注重推動服務對象群體所處環境的改變。

（三）提升社會組織的能力水平

社會組織自身需要不斷提升管理質量，特別是項目管理水平及服務執行能力。對于社會組織的工作人員來說，需要專業服務知識以及溝通協調、文書寫作等方面能力。社會組織的能力提升主要依靠組織自身以及外部支持。從組織自身來說，需要營造一種積極向上的氛圍，以及需要明確的服務目標、服務方法，并且意識到組織的發展需要哪些能力;從外部來說，主要是提供相應的社會組織能力提升機會。首先，社會組織需要梳理自身參與農村社區社會服務需要哪些能力知識，比如說項目管理能力、志愿者培育和管理能力、溝通協調能力、社區融入能力等;其次，當地的社會組織培育基地或者樞紐型社會組織，需要為社會組織參與農村社區社會服務提供相應的服務支持性資源，逐步提升社會組織的能力水平。

（四）創新社會組織參與的具體渠道

在“互聯網+”及互聯網公益的大背景下，社會組織參與農村社區社會服務也要緊隨時代發展步伐。社會組織參與農村社區社會服務不僅需要實地進入農村開展服務，也可以借助互聯網開展社區社會服務。同時，在互聯網公益的背景下，社會組織獲取資金的渠道也將進一步拓展，社會組織可以獲取的關于農村社區社會服務的新知識、新思維也越來越多。首先，社會組織自身需要引入“互聯網+”思維，借助互聯網媒介，改善自身參與農村社區社會服務的內容和形式，特別是針對農村留守兒童的教育輔導、情感支持等服務，可以借助互聯網的形式開展。社會組織也可以設計有關農村社區社會服務的項目，借助互聯網公益平臺募集服務資金;其次，社會組織可以通過互聯網了解到當前有關農村社區社會服務的一些最新項目信息，也可以通過互聯網上的交流學習平臺提升參與能力;再次，當地社會組織聯合會可以借助互聯網平臺，分享有關農村社區社會服務的需求信息及項目信息，并及時宣傳報道社會組織的服務效果。

以上從四個方面提出了改善社會組織參與農村社區社會服務的對策。十九屆五中全會提到脫貧攻堅成果需要鞏固拓展，鄉村振興戰略要全面推進，國家關于“十四五”規劃和二○三五年遠景目標的建議也提出，要“發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”。在鄉村振興背景下，社會組織參與農村社區治理和服務將獲得更大的發展空間，社會組織在農村社區社會服務領域的作用也將進一步顯現。

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[責任編輯：熊文瑾]