市域社會治理新格局構建的揚州探索及經驗研究

英震

市域社會治理是國家治理在市域范圍的具體實施，在國家治理體系中具有承上啟下、以城帶鄉、以點帶面的橋梁樞紐作用。揚州堅持最高規格組織推進、最大力度調整機構、最優舉措做強網格、最實政策激勵基層，健全建強體制機制，著力打造市域社會治理現代化的“揚州樣本”。市域是指包括城鎮和農村社區在內的城市行政管轄的全部地域。市域社會治理是指在市域范圍內，各治理主體運用多種治理手段與治理措施，確保群眾日常生活秩序寧靜和諧，產業發展氛圍平穩良好的一種社會治理。

一、正本清源：深刻理解推進市域社會治理現代化的作用意義

“郡縣治，天下安”。市域社會治理現代化既是社會治理現代化的戰略抓手與有力支撐，又是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容與中堅基石。

（一）市域是國家組織結構中的中間層級和重要維度。在我國政權組織結構中，中央和省級層面是政策的研究者決策者制定者，區縣層面是具體實踐者實施者執行者，地市級則處于承上啟下的特殊位置。既要向上承接中央關于國家治理的制度安排、大政方針、決策部署和省級任務要求的貫徹落實;又要橫向對接自身實際，對市域內社會治理統籌謀劃、周密部署、推動實踐;還要向下啟發、指導更為基層的社會治理現實，為基層社會治理提供協助、保障與支持，因此，市域層面起到的是“以城帶鄉”的引擎作用和“以點帶面”的輻射推動作用。

（二）市域層面具有社會治理現代化的條件能力。作為人口、物資、信息等要素的匯聚點，相對較好的資源配置，使得市域在成為了風險流動、遷移和擴散的絕佳場所的同時，自身也具有較為完備的社會治理體系和協調解決重大矛盾問題的資源與能力。2015年修訂的《立法法》及2018年的憲法修正案，已經賦予設區的市人大和政府制定地方性法規的權力，也使得市域層面擁有了從立法、執法、司法、到法律監督比較完整的法治體系。

（三）市域社會治理現代化具有重要的探索示范意義。市域“本身就像個‘小國家，城鎮鄉村兼有，農民市民混雜，第一、二、三產業共生，可謂‘麻雀雖小、五臟俱全，‘治小縣如理國政。” 作為城市社區與鄉村社會的復雜綜合體，治理對象涵蓋了政治、經濟、文化等多個層次和維度，涉及了國家治理中的大多數公共事務。因此，市域社會治理現代化是重塑城鄉關系，實現城鄉一體化融合發展的有效突破口和關鍵切入點，具有重要的探索示范和先行先試意義。

二、基本原則：牢牢堅持推進市域社會治理現代化的思路要求

市域社會治理既是國家治理的基石和支撐，也是縣域社會治理的指導者和推動者。市域社會治理現代化應遵循以下幾個基本原則。

（一）根本遵循：堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。習近平新時代中國特色社會主義思想，系統回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義等重大理論和現實問題，是全黨全國人民為實現中華民族偉大復興而奮斗的根本行動指南與強大思想武器。因此，推進市域社會治理現代化，必須始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，傾聽時代呼聲，把準時代脈搏，創新時代路徑，夯實思想基礎。

（二）政治靈魂：始終堅持黨的全面領導。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。” 市域社會治理現代化之路不會一帆風順，只有始終堅持把黨的全面領導落實到社會治理的各領域各環節，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，實現黨的組織、黨的工作和黨的聲音全覆蓋，才能確保市域社會治理現代化始終沿著正確的方向和道路有序推進。

（三）人民至上：始終堅持以人民為中心的發展思想。人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。推進市域社會治理現代化，必須始終堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民主體地位，全過程全流程尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生，最大限度地提升人民的獲得感幸福感安全感。

（四）良法善治：始終堅持共建共治共享的社會治理制度。制度是行動的準繩。推進市域社會治理現代化，必須不斷完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，切實提高市域社會治理的系統化、社會化、精細化、法治化、智能化水平，努力建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

（五）科技支撐：始終堅持“互聯網+”社會治理新方向。科技進步與制度創新是一個國家社會經濟發展的內在驅動力。推進市域社會治理現代化，必須把握以數字化、網絡化、智能化為標志的信息技術革命帶來的機遇，充分發揮大數據、云計算、區塊鏈、物聯網和人工智能等信息技術的基礎性支撐作用，實現決策科學化、治理精準化、公共服務高效化，更好保持社會穩定、維護國家安全。

三、探索嘗試：揚州推進市域社會治理現代化的做法經驗

作為全國首批市域社會治理現代化和江蘇省推進基層整合審批服務執法力量試點市，揚州按照省委要求，堅持“現代化治理、系統化思維、規范化設置、一體化實施”總體思路，實現“賦能放權、組織架構、網格建設、考核獎懲、指揮調度”“五個統籌”，全域推進基層審批、服務、執法力量“三整合”。

（一）以黨建為統領，加強和改善黨的領導核心作用。黨的領導是確保市域社會治理始終沿著正確方向前進的根本政治保障。完善組織架構。市委書記親自謀劃、親自推動。成立由市委書記、市長任雙組長，市委副書記任常務副組長的領導小組。按照“1+10”模式，設立10個專項工作組。狠抓推進落實。2020年3月26日，召開由全市“全面加強基層基礎建設推進市域社會治理現代化”視頻動員大會。5月14日，在廣陵區召開現場推進會，督促推動有關任務加快落地落細。10月17日，召開全市鄉鎮（街道）社會治理指揮中心建設現場推進會。12月7日，召開全市黨建引領基層治理現場推進會。優化職能職責。成立正處級建制指揮中心（市網格化管理服務中心），負責頂層設計、研判決策，解決重大問題。縣（市、區）設立正科級建制指揮中心，負責調度派遣、聯動處置，解決難點問題。鄉鎮（街道）相應的設立指揮調度中心，負責綜合治理、攻堅化解，解決日常問題。

（二）以改革創新為動力，扎實推進基層賦能放權。把鄉鎮審批服務執法力量整合作為市域社會治理現代化的基礎性、保障性工程來推進。明確治理架構。全面推廣“加強黨的全面領導、審批服務一窗口、綜合執法一隊伍、基層治理一網格、指揮調度一中心”“1+4”改革模式，建立集中高效審批、分類監管服務、綜合行政執法的現代化治理架構。明確賦權賦能。按照“有需要、接得住、用得好”原則，根據省《鄉鎮（街道）經濟社會管理權限指導目錄》，以縣（市、區）為單位，建立鄉鎮（街道）權力清單、服務清單和責任清單，共賦予鎮街186項行政審批服務和567項行政處罰權。明確機構設置。將鎮街職責科學劃分為“統籌協調、黨群、經濟（生態）發展、社會事業、社會治理、審批服務、綜合行政執法”等7大模塊，對原有30多個職能機構進行有機整合，鄉鎮綜合設置“一辦八局”9個職能機構，街道設置“一辦七局”8個職能機構。

（三）以信息技術為支撐，做強做優做細治理網格。堅持“互聯網+治理”，按照“大數據+網格化+鐵腳板”要求，搭建信息化平臺。在全國率先構建了“市級統籌、縣級主戰、鄉級實戰”的三級實體化“1+1+X+N”智能平臺，實現了“橫向到邊、縱向到底，一網全覆蓋”。完善運行機制，把相關領域內的事項全面納入平臺管理內容，分為“匯聚信息、研判指揮、跟蹤督辦、審核驗收”四環節，匯集了“審批服務執法、公共安全”等在內的所有信息數據，實現“信息采集—上報—研判—分流—處置—反饋—核查”閉環運行。提升精細化水平。全市共劃分綜合網格5639個、專屬網格593個，選配10922名專兼職網格員，鎮街、村（社區）干部融入網格，構建“一格一長多員”網格隊伍。

（四）以法律法規為保障，增強治理的法治化水平。立法是社會治理之源、之本。全面推動科學化實施。主持起草《關于全面加強基層基礎建設推進市域社會治理現代化的實施意見》、《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施方案》和《關于成立揚州市全面加強基層基礎建設推進市域社會治理現代化工作領導小組的通知》。全面提升規范化水平。專門編制了《鄉鎮（街道）指揮調度中心設置與工作規范》（揚州市地方標準）、《揚州市鄉鎮（街道）指揮調度中心工作制度匯編（征求意見稿）》和《鎮街行政權力及責任清單動態管理辦法》，對700余項日常事項逐一編制工作流程圖，做到“按圖行權”。全面加強制度化建設。推進村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，完善事關村（居）民切身利益的議事協商機制和村（居）務公開制度;落實村主辦會計鄉鎮（街道）委派制，創新自治內容形式，充分調動群眾參與基層治理的積極性。

（五）以政策激勵為導向，不斷夯實基層基礎底板。突出建立城鄉社區工作者實際需求和政治追求相結合的激勵機制，讓大家工作有奔頭、待遇有保障，最大限度迸發出干事創業的熱情。在待遇上，在鎖定鎮街實有人員基數前提下，統籌使用行政、事業編制性質人員，施行同崗同獎;按照“保障基本報酬、增加考核報酬、明確激勵獎勵、落實社保待遇”要求，提高村黨組織書記待遇;完善城市社區工作者“基本工資+績效收入”薪酬機制。在晉升上，把城鄉社區工作者隊伍建設納入市縣干部隊伍、人才隊伍建設總體規劃，暢通優秀社區工作者進入機關、事業單位的渠道，同等條件下優先招錄。在榮譽上，建立城鄉社區工作者榮譽體系，有序引導人才向基層一線流動。

（作者單位：中共揚州市委黨校）

本文系：2020年度江蘇省黨校系統調研課題（XT2059）。