政治、行政與民政：當代中國國家治理現代化的“三政”框架建構

摘要：人類社會現代化發展模式的出發點和根本目標，需要立基人的需求和社會發展的要求，系統均衡高質量地推進各領域的一體化發展，不能“見物不見人”。從國家治理現代化的人民、國家、政府、政黨間關系結構基礎這一全新視角出發，通過分析當代中國社會主義現代化發展框架所內蘊的從“工業化”到“四個現代化”再到“五位一體”的內容體系與治理體系的雙重建構過程，展現了“黨領導國家治理現代化”內在邏輯的生成過程，比較分析了現代西方資本主義國家與社會主義國家治理現代化涉及到的人民與國家（政府）和政黨關系、政黨與國家關系以及政黨和政府關系三大核心關系的“性質差異”，探討了當代中國國家治理現代化“三政”框架建構的理論與實踐基點端賴于“過上好日子”的實際需求建構，其內容體系涵蓋“心往一處想，勁往一處使”的多元主體“政治一體化”建構、“黨政合理分工，整體高效協作”的行為主體“治理一體化”建構以及“人民利益，至高無上”的利益主體“利益一體化”建構三個有機方面，由此創建了當代中國國家治理現代化的政治行政民政“三政”理論框架，并對包括“政治引領行政”“行政提升績效”“民政保障福祉”“組織起來發揮合力”在內的中國特色國家治理現代化運行機制體系進行了展望，從而為構建合力發展導向的國家治理現代化新型范式提供理論資源基礎與實踐績效支撐。

關鍵詞：國家治理現代化; 內在邏輯; “三政框架”; 運行機制; 新型范式

中圖分類號：D032? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-9092（2021）03-0049-016

人類社會從農業社會向現代社會的轉型，其根本動力在于工業化和城市化的發展。由工業化和城市化所建構的社會全方位發展模式被稱為現代化發展模式，其內涵通常被提煉為經濟領域的工業化、政治領域的民主化、社會領域的城市化與文化領域的世俗化四大領域的四大進展之內容體系①。然而，體現這四大領域四大進展的人類社會現代化發展模式，在當今各國的現代化發展實踐中，并沒有體現出一種均衡化發展的特質，而是呈現某一或某幾個領域單兵突進、整體發展卻日趨失衡的格局。究其原因，在于世界各國現代化發展模式往往內蘊著兩大容易被忽視的關鍵因素，一是現代化發展模式的落腳點是否高質量地放在滿足社會全體成員需求和公平公正地分配公共利益之上;二是現代化發展模式是否通過強有力的政治主體發揮了統籌多領域多層次多方面均衡發展之功效。也就是說，人類社會的現代化發展模式始終需要從人的需求和社會發展的要求出發，將其作為發展的出發點和根本目標，系統均衡高質量地推進各領域的一體化發展，不能“見物不見人”。在此過程中，還需要通過國家治理現代化體系及其有效運行方式等的建構，將經濟工業化、政治民主化、社會城市化與文化世俗化有機地統籌起來，將人的發展與社會的發展、國家的發展乃至世界的發展有機地結合起來，從而形成真正以人為中心和以可持續發展績效為取向的科學發展觀。

一般而論，當代中國是指1949年10月1日中國共產黨領導中國人民建立的中華人民共和國。70多年來，當代中國在中國共產黨領導下，在國家治理現代化這一事關中國社會主義現代化建設成敗的制度建構方面，經歷了從制度模仿到制度創新再到制度成熟定型的發展過程，并形成了“一二三四五”的制度框架體系[“一”是指中國共產黨全面領導制度;“二”是指國家層面人民代表大會制度和中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度兩大制度形態;“三”是指以村民自治與居民自治為核心的城鄉社區基層群眾自治制度，以職工代表大會為基本形式的企事業民主管理制度，以重大法律、重大規劃、重大決策、重大項目為主的立法聯系點制度、（網絡）意見征求征詢會、專家座談會、聽證會、懇談會、評議會、議事會等決策議事協商會議民主制度三大基層直接民主形態，其中由決策議事協商會議民主制度所展現的基層民主協商制度，愈來愈體現出了不同階層、不同群體、不同人員、不同共同體的參與范圍、參與意愿、參與形式、參與效率等民主質量與民主性質等價值;“四”是指公民所擁有的知情權、參與權、表達權、監督權四大權利;“五”是指民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督五大民主運作形式。參見唐亞林：《全過程民主：運作形態與實現機制》，《江淮論壇》，2021年第1期。]。從國家治理現代化的人民與國家、政府、政黨（執政黨）四者的關系結構基礎這一全新視角出發，本文系統考察當代中國社會主義現代化發展框架的內在演化邏輯，并建構基于當代中國國家治理現代化的政治行政民政“三政”理論框架，提煉具有中國特色的國家治理現代化運行機制體系，進而為構建合力發展導向的國家治理現代化新型范式，提供理論資源基礎與實踐績效支撐。

一、“黨領導國家治理現代化”的內在邏輯：當代中國社會主義現代化發展框架的內容體系與治理體系的雙重建構

中國共產黨領導中國人民，將馬克思列寧主義基本原理與近代中國實際有機結合，運用暴力革命的方式，開創性地走出了一條用農村包圍城市、武裝奪取政權的方式建立新中國的道路，從而為建立獨立統一、民主自由、富強文明的社會主義現代化國家奠定了全新的政治前提和制度基礎。

當代中國社會主義現代化建設的展開歷程，既是一個探索中國特色社會主義發展道路和社會主義現代化發展模式的過程，又是一個探索“黨領導國家治理現代化”的社會主義現代化發展框架的內容體系與治理體系的雙重建構過程。

（一）從“社會主義工業化”到“社會主義‘四個現代化”：當代中國社會主義現代化建設的全面展開

新中國成立后，中國共產黨一方面為鞏固新生人民政權開展了以廢除封建土地制度為核心的土地改革和以推進工礦企業民主改革、婚姻制度改革、社會習俗與文化改革為核心的各項民主改革運動，[中共中央黨史研究室：《中國共產黨歷史》第二卷（1949-1978）（上冊），中央黨史出版社2011年版，第90-245頁。]全面建構新民主主義社會的政治經濟與文化制度基礎，另一方面積極實施以“一化三改造”（實現社會主義工業化和對農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造）為核心的過渡時期總路線，為新民主主義社會向社會主義社會過渡奠定經濟制度基礎。

1953年6月15日，毛澤東同志在中央政治局會議的講話中首次提出黨在過渡時期總路線的基本內容，后經進一步修改，形成了正式完整的表述：“從中華人民共和國成立，到社會主義改造基本完成，這是一個過渡時期。黨在過渡時期的總路線和總任務，是要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會主義工業化，并逐步實現國家對農業、對手工業和對資本主義工商業的社會主義改造。這條總路線是照耀我們各項工作的燈塔，各項工作離開它，就要犯右傾或‘左傾的錯誤。”[中共中央文獻研究室：《為動員一切力量把我國建設成為一個偉大的社會主義國家而斗爭》，《建國以來重要文獻選編》第四冊，中央文獻出版社1993年版，第700-701頁。]由于此時經濟建設工作在整個國家生活中已經居于首要地位，自然實施以重工業為核心的社會主義工業化戰略就成為社會主義過渡時期總路線的主要任務。

為確保以發展重工業為核心、以建立國家工業化和國防現代化基礎為導向的社會主義工業化戰略得以優先實施，從1953年開始，當代中國開始了移植蘇聯計劃經濟管理體制的經驗，一方面開始重點建設蘇聯援建的156項重點工程建設項目，形成了當代中國20世紀50年代工業建設的核心和骨干，另一方面著手建構與此相適應的囊括財力、物力和技術力量在內的，包括統一領導、分級管理的財政經濟管理體制、國家計委和中央各主管部門嚴格管控的物資管理和分配制度、多部門聯合實施的勞動管理制度等在內的系統化財經、行政與社會管理體制，即集中統一的計劃經濟管理體制。[中共中央黨史研究室：《中國共產黨歷史》第二卷（1949-1978）（上冊），中央黨史出版社2011年版，第213頁。]

與此同時，當代中國的政治制度體系建設也呈現出新的發展變化。1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議正式召開，標志著為社會主義經濟基礎服務的政治與法律等上層建筑的制度化建設步入了正式的發展軌道。大會不僅通過了《中華人民共和國憲法》等重要法律法規，確立了人民代表大會制度作為新中國根本政治制度的憲制地位，而且在通過的《政府工作報告》中，將當代中國社會主義現代化建設的發展目標從“社會主義工業化”的單一發展目標拓展到“社會主義‘四個現代化”的綜合發展目標，即在“為了建設一個偉大的社會主義國家”的奮斗目標下，[《毛澤東文集》第六卷，人民出版社1999年版，第350頁。]建立起包括現代化工業、農業、交通運輸業和國防在內的“四個現代化”發展目標[“四個現代化”的表述，在1962年經過周恩來的表述，變成了“農業、工業、科學文化和國防四個現代化”的內容（《周恩來年譜（1949—1976）》，中央文獻出版社1997 年版，第 529 頁），并在1978年經過鄧小平的表述，變成了“農業、工業、國防和科學技術的現代化”的內容（《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第85-86頁）。]，“如果我們不建設起強大的現代化的工業、現代化的農業、現代化的交通運輸業和現代化的國防，我們就不能擺脫落后和貧困，我們的革命就不能達到目的。”[中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第五冊，中央文獻出版社1993年版，第584頁。]

這種將社會主義現代化建設的內容體系定位于“四個現代化”的發展目標，凸顯出中國共產黨在集中地闖過新中國成立后幾年里既要為恢復國內經濟秩序和重建國內經濟發展格局的任務而奮斗的難關，又要為保衛新生人民政權和建立國際和平發展環境的目標而斗爭的難關，還要為創建社會主義社會的政治經濟文化基礎的格局而努力的難關等多重難關之后，開始思考從單一片面的工業化發展模式向多領域多方面的綜合現代化發展模式轉型，并開始探索構建符合中國社會實際的社會主義現代化發展道路。

黨的十二大報告提出了“把馬克思主義的普遍真理同我國的具體實際結合起來，走自己的道路，建設有中國特色的社會主義”的思想，當代中國的改革開放進程也由此全面展開，并開始朝著構建中國特色社會主義發展道路并形成具有自己特色的現代化發展模式的目標邁進。黨的十三大提出了“社會主義初級階段”的論斷和“一個中心兩個基本點”的“黨的基本路線”，傳統的基于“四個現代化”的社會主義現代化建設的內容體系開始被中國特色社會主義事業總體布局的內容體系全面替代，而中國特色社會主義事業總體布局的內容體系，又在2013年進一步地被黨的十八屆三中全會提出的“國家治理體系和治理能力現代化”的新型發展目標所統攝，進而形成了當代中國社會主義現代化的新型發展框架。

（二）從“四個現代化”到“五位一體”：中國特色社會主義事業總體布局的演化邏輯

將當代中國社會主義現代化建設的內容體系濃縮為“農業、工業、國防和科學技術的四個現代化”，毫無疑問，是一種“將經濟建設工作置于整個國家生活的首要地位”的發展思維所致[中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第五冊，中央文獻出版社1993年版，第585頁。]，當然也屬于一種以物質文明建設為導向的價值取向選擇，受制于新中國成立后面臨的復雜國際國內局勢的需要，即通過盡快建立社會主義國家的工業化與國防化基礎，有效鞏固和保障新生人民政權穩固地立足并持久地發展。

這種需要權衡各種利弊、遵循“利害相一致”原理的戰略選擇[唐亞林：《當代中國政治發展的邏輯》，上海人民出版社2019年版，第259-267頁。]，毛澤東同志在《論十大關系》中進行了系統性的論述，并用“你對發展重工業究竟是真想還是假想，想得厲害一點，還是差一點？”“你對原子彈是真正想要、十分想要，還是只有幾分想，沒有十分想呢？”兩大問題，集中回答了如何處理“重工業和輕工業、農業的關系”與“經濟建設和國防建設的關系”這兩個在當時最為引人關注、至今仍是重要的關系話題，并將其視為“戰略方針的問題”。[《毛澤東文集》第七卷，人民出版社1999年版，第25-44頁。]

新中國成立后不久所形成的將經濟建設工作置于整個國家生活的首要地位的發展思維，后被“以階級斗爭為綱”的斗爭思維所取代，并在實踐中遭受了巨大的挫折和失敗。1978年12月舉行的黨的十一屆三中全會決定把全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，以經濟建設為中心的發展思維又重新占據國家生活的重要位置。與此同時，黨和政府開始重視構建物質文明建設與精神文明建設協調發展的新型發展觀，并通過對中國特色社會主義事業總體布局的內涵從“兩個文明一起抓”到“三位一體”再到“五位一體”的不斷深化，將當代中國社會主義現代化建設導入到中國特色社會主義道路的開創這一新型現代化發展模式的建構之上。

中國特色社會主義事業總體布局的內涵的深化路徑，可以分為兩個階段，并可從中國共產黨全國代表大會召開的時間節點及其所提出的發展主題中得到充分的展現。第一個階段是從黨的十二大到黨的十四大，中國特色社會主義事業總體布局的內涵主要體現在“兩個文明一起抓”的戰略方針之上。黨的十二大報告在“建設有中國特色的社會主義”的思想指導下，提出“要求集中力量進行社會主義現代化建設，要求社會主義物質文明和精神文明的提高”;黨的十三大報告提出要根據黨的十二屆六中全會關于精神文明建設的決議，“必須以馬克思主義為指導，努力建設精神文明”;黨的十四大報告將“有中國特色社會主義事業”的內容體系概括為“一系列‘兩手抓的戰略方針”——“一手抓改革開放，一手抓打擊犯罪;一手抓經濟建設，一手抓民主法制;一手抓物質文明，一手抓精神文明” [《江澤民文選》第一卷，人民出版社2006年版，第215頁。]，并集中體現在“圍繞經濟建設這個中心，加強社會主義民主法制和精神文明建設，促進社會全面進步”之上。

第二個階段是從黨的十五大到黨的十九大，中國特色社會主義事業總體布局的內涵實現了從“三位一體”到“四位一體”再到“五位一體”的深化拓展。在黨的十五大報告中，中國特色社會主義事業總體布局的基本內涵，從之前的“有中國特色社會主義”的“物質文明與精神文明協調發展”演進為“中國特色社會主義”經濟、政治、文化“三位一體”協調發展;在黨的十七大報告中，中國特色社會主義事業總體布局的基本內涵，又從之前的“三位一體”演進為中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”協調發展;在黨的十八大報告和黨的十九大報告中，中國特色社會主義事業總體布局的基本內涵從之前的“四位一體”又演進為社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態文明“五位一體”協調發展，并在中共十九大報告中形成了習近平新時代中國特色社會主義思想，中國特色社會主義事業總布局是“五位一體”、戰略布局是“四個全面”的新內涵。

（三）“黨領導國家治理現代化”內在邏輯的生成：統攝當代中國社會主義現代化發展框架的制度和治理體系的形成

當代中國社會主義現代化建設的展開，不是一個簡單地推進社會主義工業化的問題，也不是一個簡單地實現社會主義四個現代化的問題，而是一個逐步深化對社會主義現代化建設的內容體系與治理體系的認識問題，又是一個逐步深化黨領導國家治理現代化的發展模式與發展道路的建構問題，還是一個綜合建構社會主義制度、社會主義社會形態的過程問題。這其中，黨領導國家治理現代化的制度和治理體系起到了統攝作用。

首先，當代中國是通過“社會主義工業化”的引領，建構了從新民主主義社會向社會主義社會過渡的生產力基礎，這是確保新生的人民政權能夠建立穩固經濟制度基礎的剛需之舉，也是確保“把一個落后的農業的中國改變成為一個先進的工業化的中國”的根本途徑。[《毛澤東文集》第七卷，人民出版社1999年版，第117頁。]

其次，從“社會主義工業化”到“社會主義‘四個現代化”的演進，既是當代中國社會主義現代化建設全面展開的自然反映，又是當代中國社會主義現代化發展模式向多領域多層次多方面的綜合現代化發展模式轉型的深度體現，還是當代中國社會主義現代化發展道路的開創嘗試，更是中國共產黨成為“一個政治上成熟的偉大的馬克思列寧主義的政黨”的自覺創造[《毛澤東文集》第七卷，人民出版社1999年版，第114頁。]。

再次，從“四個現代化”到“五位一體”的拓展，標志著中國特色社會主義事業發展總體布局的內容體系的不斷豐富完善，展現了日趨成熟的中國共產黨對社會主義發展階段認識的深化、對中國特色社會主義事業發展規律的把握以及對中國特色社會主義發展道路的建構，進而形成了對共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律三大規律的系統化認識。

最后，在中國特色社會主義事業的內容體系走向成熟定型的“五位一體”總體布局的過程中，中國共產黨著手思考完善統攝當代中國社會主義現代化的制度和治理體系，并形成當代中國社會主義現代化發展框架的內容體系與治理體系的雙重發展格局。

2013年，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標——“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，這標志著中國共產黨通過建構統攝社會主義現代化發展框架的制度和治理體系的方式，將中國共產黨領導、中國特色社會主義制度、中國國家治理體系和治理能力現代化、中國特色社會主義事業四者有機地統一于中國特色社會主義發展道路的開創和社會主義現代化發展模式的建構的歷史實踐進程。2019年，黨的十九屆四中全會作出的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，更是對中國特色社會主義制度的內容體系及其顯著優勢進行了系統全面的總結，同時對其理論定位和實踐績效進行了科學定位——“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”

綜上所述，回顧新中國成立后七十多年來當代中國社會主義現代化建設的展開歷程，我們既看到了“從社會主義工業化到社會主義‘四個現代化再到中國特色社會主義事業‘五位一體總體布局”的中國特色社會主義事業內容體系的不斷深化發展，又看到了統攝當代中國社會主義現代化的制度和治理體系的形成，還看到了“從新民主主義社會向社會主義社會”的社會形態的轉變，看到了“從社會主義現代化建設到中國特色社會主義道路和社會主義現代化發展模式”的開創，同時還看到了作為政治上成熟自信、發展上系統自主、行為上科學理性的偉大的馬克思主義政黨的中國共產黨，建構了“中國共產黨領導+中國特色社會主義制度+中國國家治理體系和治理能力現代化+中國特色社會主義事業”的中國特色社會主義現代化發展框架體系，這標志著“黨領導國家治理現代化”的內在邏輯的生成，標志著中國共產黨為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢的偉大目標，創建了系統成熟定型的制度保障體系和根本穩固持久的發展動力體系。

二、人民與國家、政府、政黨間“關系性質”：國家治理現代化的西中關系結構基礎比較

從當代中國社會主義現代化發展框架的內容體系與治理體系雙重建構歷程中，我們一方面看到了“黨領導國家治理現代化”內在邏輯的生成，另一方面看到了當代中國國家治理現代化在引領和形塑當代中國發展的過程中，其所回答的問題都是事關人類社會現代化發展的共性問題。這些共性問題歸結起來，就是關于人民與國家、政府、政黨（執政黨）四者之間的“關系性質”問題，它們共同構成了國家治理現代化的關系結構基礎問題。

（一）現代西方資本主義國家治理現代化的關系結構基礎分析

人類社會迄今為止關于國家治理現代化的實踐模式及其知識建構問題，主要有兩種類型[當今之世在中東地區存在的政教合一式國家，不在本文的討論之列。]：一種是源自現代西方資本主義國家的人民主權理論與三權分立與制衡理論;另一種是源自社會主義國家基于人民主權論的議行合一制與基于人民利益論的共產黨執政論。

現代西方資本主義國家通過人民主權理論，建構了共和制國家，讓主權國家成為推進現代化發展的基本治理單元;通過三權分立與制衡理論，建構了立法權行政權司法權相互獨立又相互制衡體制，讓國家的代表也是行政權的代表政府成為推進現代化發展的基本治理主體。根據政府的產生方式不同，現代西方資本主義國家又分為議會共和制國家和總統共和制國家。

由于現代政治面臨處置緊迫、繁重、復雜的國內與國際事務的情勢和壓力不斷上升的局面，無論是在議會共和制國家里還是在總統共和制國家中，傳統的以立法權（議會）為中心的三權分立與制衡式權力模式愈來愈向以行政權（政府）為中心的三權分立與制衡式權力模式演化，并集中體現在掌握行政權的總統或總理把持國家大權，議會權與司法權難以起到真正制衡的作用，總統或總理及其所在的政黨主要通過公共政策的制定與執行所制造的政績以贏得民意，并由民眾通過每隔幾年的公開選舉的方式，決定著誰上臺誰下臺，由此形成奇特的風水輪流轉式輪換制執政模式。

在此過程中，作為國家權力和政府權力的最終擁有者的人民，卻日益退隱到現代政治的幕后，甚至可以說他們的真正權利被隱蔽地剝奪，只是通過每隔幾年的選舉權的履行，才獲得了成為所謂“國家主人”的幻覺。這種民主選舉權實質上演化成了一種形式上的“民主權利”，即普選權只不過是“每三年或六年決定一次由統治階級中什么人在議會里當人民的假代表”的表現[《馬克思恩格斯選集》第三卷，人民出版社2012年版，第100頁。]，亦即“每隔幾年決定一次由統治階級中什么人在議會里鎮壓人民、壓迫人民，——這就是資產階級議會制的真正本質，不僅在議會制的立憲君主國內是這樣，而且在最民主的共和國內也是這樣”。[《列寧選集》第三卷，人民出版社2012年版，第150頁。]

在現代西方資本主義國家，傳統的通過三權分立與制衡以及政黨輪替等方式而建構的結構性權力制約模式，逐漸讓位于由行政權掌控和自導自演的決策、執行、監督的功能性權力制約模式，并形成功能性權力制約模式沖鋒在前、結構性權力制約模式退隱在后的蛻化性現代民主制度體系[唐亞林：《權力分工制度與權力清單制度：當代中國特色權力運行機制的建構》，《理論探討》，2015年第3期。]。

也就是說，在現代西方資本主義國家，產生了國家治理現代化脫離民眾實際需求的“寡頭制治理”現象。國家治理現代化的關系結構基礎中，本應看到的是人民與國家、人民與政府、人民與政黨、國家與政黨、政府與政黨等多重關系結構體系，卻只剩下“周期輪換制政府”與無奈選舉的民眾之間以及主要競爭的政黨與政府之間的關系結構，更沒有了國家整體利益和人民利益的位置，只有“黨爭”，即“一些公民，不論是全體公民中的多數或少數，團結在一起，被某些共同情感或利益所驅使，反對其他公民的權利，或者反對社會的永久的和集體利益”，導致黨派之間“無意為公益而合作”，[漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館1980年版，第45-46頁。]其結果猶如亞歷山大·漢密爾頓當初憂慮的那樣，“強化行政部門意味著政府‘逐漸向君主制邁進。不適當地強化行政權力，會導致絕對主義和專制主義。”[文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海三聯書店1999版，第144頁。]

現代西方資本主義國家治理現代化的關系結構基礎在現實生活中日趨蛻化和變異，既失去了國家利益和人民利益的位置，人們看到的只是資本、資本家和政客聯合操弄政治的身影，真正起決定作用的是資本與政治的聯姻，并形成了由議會、政府與利益集團相互勾連的政治“鐵三角”現象[Thomas L. Gais， Mark A. Peterson and Jack L. Walker， “Interest Groups， Iron Triangles and Representative Institutions in American National Government” ，British Journal of Political Science ，14 （1984）.];又失去了人民的身影，人們無法看到人民通過各種制度化途徑參與國家政治生活的管理，進而導致資本主義社會現代化日益走向階層貧富分化、族群沖突加劇、區域發展不平衡的線性單一領域非均衡化發展道路。

（二）當代中國國家治理現代化的關系結構基礎分析

在當代中國，中國共產黨帶領中國人民通過人民主權理論，建構了國家權力來源和行使的議行合一制;通過保持人民利益、國家利益與共產黨利益的一致性，建構了由中國共產黨通過政治領導方式統領國家和社會發展的共產黨執政論。這種基于人民主權論的議行合一制與基于人民利益論的共產黨執政論，有機統一于當代中國社會主義現代化國家發展的歷史進程。

國家權力來自人民，屬于人民，人民是國家的主人，人民通過議行合一制的代議機關和行政機關實現對國家權力的管理，這是馬克思主義關于社會主義國家政治制度體系建構的根本原理。馬克思從巴黎公社的短暫存在史中提煉出了社會主義國家“議行合一制”的基本原理，即“公社是一個實干的而不是議會式的機構，它既是行政機關，同時也是立法機關”，“公社的真正秘密就在于：它實質上是工人階級的政府，是生產者階級同占有者階級斗爭的產物，是終于發現的可以使勞動在經濟上獲得解放的政治形式”。[《馬克思恩格斯選集》第三卷，人民出版社2012年版，第98-102頁。]在此基礎上，列寧特別強調了要擺脫資本主義國家議會制的虛假面目，“不在于取消代表機構和選舉制，而在于把代表機構由清談館變為‘實干的機構”。[《列寧選集》第三卷，人民出版社2012年版，第151頁。]毛澤東在新中國和人民代表大會制度尚未正式建立前，針對代表人民意志和發揮權力機關作用的人民代表會議的探索實踐，做出了旗幟鮮明的肯定：“在反對封建制度的斗爭中，在貧農團和農會的基礎上建立起來的區村（鄉）兩級人民代表會議，是一項極可寶貴的經驗。只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議，現在已有可能在一切解放區出現。這樣的人民代表會議一經建立，就應當成為當地的人民的權力機關，一切應有的權力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會。”[全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編（一）》，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第3頁。]

中國共產黨在按照“議行合一制”原理構建人民代表大會制度時，通過“國家根本大法”憲法對國家權力的性質進行根本規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”而“人民代表大會制度所以能夠成為我國的適宜的政治制度，就是因為它能夠便利人民行使自己的權力，能夠便利人民群眾經常經過這樣的政治組織參加國家的管理，從而得以充分發揮人民群眾的積極性和創造性”。[全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編（一）》，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第212頁。]

由于共產黨從一誕生，就奉行“沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”的根本宗旨，而且共產黨人“強調和堅持整個無產階級共同的不分民族的利益”“在無產階級和資產階級的斗爭所經歷的各個發展階段上，共產黨人始終代表整個運動的利益”，[《馬克思恩格斯選集》第一卷，人民出版社2012年版，第413頁。]因此，在建立新民主主義政權和社會主義政權的過程中，在人民和中國共產黨、國家、政府四者間關系之上，首先，中國共產黨強調國家根本性質在于國家權力的人民性，即人民是國家的主人，將人民主權論予以完全落實。“工人階級領導和以工農聯盟為基礎，標志著我們國家的根本性質。這就表明我們的國家是人民民主的國家。人民民主的國家和資本主義國家在性質上是完全不同的兩類國家。在資本主義國家里，無論怎樣標榜‘民主，終究只是占人口中極少數的資產階級居于國家的統治地位。在我們這里，最大多數的人民才是國家的主人。”[全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編（一）》，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第204頁。]

其次，人民通過中國共產黨實現對人民的國家及其政府的領導，實現了基于人民主權論的議行合一制與基于人民利益論的共產黨執政論的有機統一。“人民大眾組成自己的國家（中華人民共和國）并建立代表國家的政府（中華人民共和國的中央政府），工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對于人民大眾的國家及其政府的領導。”[全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編（一）》，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第1頁。]

最后，人民的利益和國家的利益是完全一致的，并經由人民代表大會制度予以全面實現，構建了中國共產黨領導的“議行合一制”的國家治理現代化制度框架體系。“人民的共同利益和統一意志，是人民代表大會和一切國家機關工作的出發點。因此，在這一切國家機關中，也就能夠在民主的基礎上形成人民的政治一致性。”[全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編（一）》，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第215頁。]

毋庸諱言，當代中國國家治理現代化的人民、國家、政府、執政黨四者之間的關系結構基礎，從關系建構與制度框架設計等方面均表現出很強的邏輯自洽特質，然而在現實政治生活中，既有制度框架與治理體系的運作機制與運作效能都存在很多需要完善的地方，尤其是需要加強制度框架與治理體系的連接與落地機制建設。

（三）現代西方資本主義國家與當代中國國家治理現代化的關系結構基礎比較分析

從現代資本主義制度體系與現代社會主義制度體系兩大類型的國家治理現代化關系結構基礎比較中，我們可以看出，帶有普遍性的涉及國家權力性質與運行質量的核心關系結構主要有三大內容：一是為實現人的需要和社會發展要求而解決國家權力的來源與歸宿問題，其關系結構表現為人民與國家（政府）的關系以及人民與政黨的關系，簡稱民國關系（政民關系）與黨民關系;二是為推動國家發展和引領未來而解決國家權力的主導性與結構性安排問題，其關系結構表現為國家與政黨的關系、政黨與政黨的關系，簡稱黨國關系、黨黨關系。由于黨黨關系在現代西方資本主義國家往往通過對議會的議席以及對政府組閣權的爭奪，并通過民眾選票予以解決，而黨黨關系在社會主義中國主要通過執政黨和參政黨的新型政黨制度予以制度化解決，不存在通常意義上的對國家權力的爭奪問題，故略去此項內容，不再另行討論;三是為提升執政績效而解決國家權力的職能分工與運行質量問題，其關系結構表現為政黨與政府關系，簡稱黨政關系。總結起來，可以歸為人民與國家（政府）和政黨關系、政黨與國家關系以及政黨和政府關系三大核心關系結構，簡稱民國關系（政民關系）和黨民關系、黨國關系、黨政關系。

然而，針對上述帶有普遍性的國家治理現代化關系結構的性質問題，現代資本主義國家通過代議制、選舉制、政黨制等方式，置換了其核心內容，割斷了人民與國家、人民與政府的聯系，異化了政黨與國家、政黨與政府的關系性質，只剩下了殘缺不全的民眾與政府之間“換湯不換藥”的選舉與被選舉關系，以及競爭性政黨與政府之間相互拆臺、置國家利益和人民利益于不顧的關系，進而導致現代西方資本主義國家的國家治理現代化的關系結構基礎呈現國家權力性質異化與政府運行質量蛻化的局面，根本原因在于當初推動現代資本主義國家建構的人民主權論等在實際政治生活中被資本利益集團、黨派政客利益等綁架，資產階級失去了原初革命時期的革命性與進步性，整個國家失去了前進的方向，而人民大眾在一種被異化的制度化統治狀態下被動接受每隔幾年行使一次投票權的政治安排。“主權在民原則的光芒日益暗淡，充其量在每隔數年進行一次的議會、總統選舉或公民投票中尚可覓見它的蹤影。資產階級已經告別了革命，成為一個保守的階級，而人民主權作為一種昨日的政治資源仍然被資產階級國家所利用，據此在統治階級內部因時度勢地進行權力再分配，不斷地調節和平衡統治階級這一部分和那一部分、近期的和長遠的利益，以防止一部分有產者對另一部分有產者的專橫，防止掌握和行使權力者被權力腐蝕而導致政府腐敗，以致再也不能發揮‘總資本家的作用。”[曹沛霖、陳明明、唐亞林：《比較政治制度》第二版，高等教育出版社2020年版，第90-91頁。]

恰恰現代社會主義國家通過中國共產黨的領導，把“人民的共同利益和統一意志作為一切工作的出發點”，奉行“沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”的宗旨，實現了基于人民主權論的議行合一制和基于人民利益論的共產黨執政論的有機結合，并通過國家治理現代化的多元主體“政治一體化”、行為主體“治理一體化”與利益主體“利益一體化”的政治行政民政“三政”框架建構，以中國共產黨的先進性引領國家發展的方向，以黨和政府的全心全意為人民服務換來人民的高度擁護和衷心支持，將民國關系（政民關系）和黨民關系、黨國關系與黨政關系等有機地統一于社會主義國家治理現代化的歷史進程，努力實現人民當家作主、人民利益至高無上的根本目標。

三、政治、行政與民政的“三位一體”：當代中國國家治理現代化“三政”框架的內容體系

人類社會在長期的演化中在世界各地形成了不同的文明形態，且在從公元前800年到公元前200年的時間段里，同時產生了被譽為塑造人類精神進程、處于歷史大轉折的“軸心時代”的四大文明古國及其代表性思想人物與思想體系——古中國、古印度、古巴比倫、古埃及四大文明古國，以及孔子/老子/墨子/莊子/列子等哲學家、釋迦牟尼/懷疑主義/詭辯派等學派、以利亞/以賽亞/耶利米等先知、巴門尼德/赫拉克利特/柏拉圖等哲學家[卡爾·雅斯貝斯：《歷史的起源與目標》，李夏霏譯，漓江出版社2019年版，第9頁。]。在這四大文明古國中，唯有中華文化綿延了數千年而沒有中斷，且至今仍長盛不衰。個中原因，在于中華文化緊緊抓住了事關中國人的生存與發展、中華文化的綿延與傳承、中國國家的發展與繁榮這三位一體的根本問題的實際需求，形成了將人-家-家族（共同體）-國-天下（世界）等發展主體有機納入到政治全過程的發展格局，并通過國家權力的積極行使和政府的有效作為，建構了基于東方社會發展特質的新型國家治理體系與治理文化。

作為當今世界社會主義國家代表的中國，不僅肩負著自身實現建設社會主義現代化強國偉大目標的歷史重任，而且肩負著一種光榮使命，即將現代國家治理現代化的三大難題——國家權力的來源與歸宿、國家權力的主導性與結構性安排、國家權力的職能分工與運行質量——有機地統合起來，并通過構建價值性、績效性和創造性兼具的國家治理現代化制度框架體系，為人類社會的現代化發展探索出一條自主繁榮發展、和平團結和諧的命運共同體發展新路。

要構建當代中國國家治理現代化的理論框架，一方面需要對過往人類社會關于國家治理現代化的不同實踐模式與主導知識體系范式進行系統總結和比較反思，萃取其精華，匯集其大成，另一方面要始終立基中國人的實際需求和中國社會發展階段的特質，同時兼顧人類社會發展的共榮需求與發展實際，系統思考和整體建構通過國家權力來實現有關人的生存和發展、國家的繁榮和發展、世界的和平與發展這三大主旨問題的新路。

（一）一切從“過上好日子”的實際需求出發：當代中國國家治理現代化“三政”框架的理論與實踐基點

古往今來，人類社會在創造滿足人的實際需求的物質生活資料生產以及事關人的種屬繁衍的種屬生產兩大核心問題之上，一方面通過分工與協作，創造了促進生產力發展的有效合作形式，另一方面通過交往和分配，形成了一個個共同體，并在長期的演化過程中，建構了不同類型的公共管理機構。其中，最為典型的是超越血緣關系的以流動性人口與流動性社會為主體的生活共同體的出現，并通過權利與義務關系的締結，借助于以暴力與強制為主要特征的強制性機構、設施與法律規范，實現對社會全體成員的管理。這種以居住地來劃分它的成員，以及以強制性機構與設施為標志的公共權力的設立，其普遍形態就是人類社會進入近代以后所出現的生活共同體的最高形式——國家。[《馬克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社2012年版，第187頁。]

近代國家的出現，建構了以主權國家為基本治理單元、以國家的代表政府為核心治理主體的現代治理體系，這既為滿足各國人民的實際需求，界定了地域范圍，提供了制度基礎，又為各國的現代化發展，提供了發展主體，形成了根本動力。為從理論與實踐上建構國家治理現代化的理論框架，當代中國創造性地按照馬克思主義基本原理的指導，并將其與中國實際有機結合，一方面創建了社會主義制度體系，另一方面創建了現代國家權力的有效運作體系。

當代中國的社會主義制度體系和現代國家權力運作體系的理論與實踐基點，始終是建立在滿足中國人不斷增長的實際需求之上。這種實際需求可用“四層次三十二字”的“圈層包容共生式需求觀”來概括：保障個體與家庭存活與安全的“豐衣足食、安居樂業”之生存需求，保障家族和村社共同體血脈延續的“出入相友、守望相助”之交往需求，保障區域共同體和國家繁榮發展的“國泰民安、政通人和”之發展需求，保障世界各國和地區和平共處與共同發展的“天下為公、四海一家”之共榮需求，且由“生存需求—交往需求—發展需求—共榮需求”構成的四層次需求體系，體現了由里向外、依次遞進、相互依賴、層層包圓的特征，并一體化貫通于人的一生、社會、國家和世界發展的大歷史過程之中。[唐亞林：《當代中國政治發展的邏輯》，上海人民出版社2019年版，第230-231頁。]

中國共產黨在創建和運作社會主義國家政權的歷史進程中，正是基于“圈層包容共生式需求觀”，并從中國人千百年來生生不息的文化傳統和“一方水土養一方人”的生存環境中，找到了千百年來中國人追求“過上好日子”夢想的文化基因與發展密碼，創造性地將人民的需求與政黨的需求、社會的需求、國家的需求以及人類的需求有機地統一于社會主義國家現代化歷史進程，通過戰略性的執政黨政治引領和績效性的政府作為，將廣大人民的共同利益、統一意志、民生福祉作為黨領導國家治理現代化的根本出發點和落腳點，由此開創了從人民與國家、政府與政黨（執政黨）關系出發，通過“政治一體化—治理一體化—利益一體化”的統合型發展合力建構，形成了當代中國國家治理現代化的“政治行政民政”三位一體框架。

當代中國國家治理現代化的“政治行政民政”三位一體框架的內在邏輯，表現為如下特點：一是作為實際需求以及表現為民生福祉的“民政”，既是國家治理現代化的出發點又是落腳點，構成了“政治”的依據和“行政”的基礎，又在得到滿足后形成更高水平的實際需求，成為“政治”與“行政”的新型動力基礎;二是通過執政黨的領導，建構了統率多元主體的“一體化政治”，“政治”起到了把實際需求轉化為公共決策的作用;三是通過黨政一體化的職能分工與多元行為主體的整體合力，“行政”起到了將“公共決策”高效地轉化為“民生福祉”，進而又轉化為更高水平的實際需求的作用;四是這三者之間形成了“民政-政治-行政-民政”的閉環。

（二）“心往一處想，勁往一處使”：當代中國國家治理現代化的多元主體“政治一體化”建構

現代政治鑄就了“國家權力來自人民”這一根本原理，它集中地回答了國家權力的來源與歸宿問題。中國共產黨領導中國人民創建了新中國，建立了社會主義制度體系，開辟了中國特色社會主義發展道路。在此過程中，中國共產黨不僅在人民與國家（政府）關系建構問題上，實現了人民是國家（政府）的主人的根本目標，建構了人民當家作主的根本制度是人民代表大會制度，而且在人民與中國共產黨關系建構問題上，創造了人民是中國共產黨的力量源泉的根本原理，建構了中國共產黨領導國家的根本制度是中國共產黨的全面領導制度，實行人民與中國共產黨心連心的根本制度是群眾路線制度，而把人民與國家（政府）、中國共產黨三者有機地統一的制度，是黨和國家全面遵循的全心全意為人民服務制度。

中國共產黨建構的國家治理現代化的多元主體“政治一體化”基礎，不僅回答了現代政治關于國家權力的來源與歸宿問題，而且還進一步回答了國家權力在實際運作過程中涉及到的多元化政治主體的關系建構問題，并將其直接指向了多元主體“心往一處想，勁往一處使”的人類社會現代政治的最高境界追求，其根本原因在于在中國共產黨領導下，當代中國建構了基于“黨領導國家治理現代化”的“政治統領行政與民政”的利益一致性基礎，而不是像現代西方政治制度設計從一開始就是建立在人性惡與權力惡“雙重惡”假設，以利益妥協、集團對抗與階級沖突為標志的利益分贓性基礎之上。

一般而言，人類社會現代政治制度體系的建構，是從對權力的公共性思考開始的。傳統社會里，政治被認為是一個人或者少數人的事情，乃至是歸屬于神的旨意，政治權力被掌控在一個人或者少數人手中，其后果是違背了公權力來自共同體全體成員的集體意志這一根本信念。基于這一根本信念，人類社會隨著社會生產力的提升與發展、生產關系的沖突與變革以及社會形態的轉型與更替，進入到了對公權力進行有效制約與積極行使的漫長實踐探索階段。

從人類社會現代化發展的歷史進程來看，尤其是從現代西方資本主義政治制度體系的建構過程來看，基于人性惡與權力惡“雙重惡”的制度設計假設，對公權力的有效制約思考遠大于對公權力的積極行使的思考，根本原因在于看到了不受制約的公權力對人身財產和自由的傷害后果以及對社會與國家繁榮發展的損傷后果，實在是太大，且一旦發生，后果往往難以挽回。而且，在實踐過程中，用一種新型政治制度體系取代另一種舊有政治制度體系的演化過程，因涉及到新舊等多方政治主體與勢力的反復博弈，本身就充斥著妥協交易和雜糅拼盤的成分，甚至會遇到原初制度設計在框架與原則一旦定型之后，即使發生了許多重大新情況新問題，也難以得到根本改變的機會[像美國政治制度設計，主要由1787年美國制憲會議通過、1789年予以實施的《憲法》所確定的諸如共和制、三權分立與制衡制、聯邦制、國會兩院選舉制與任期制等原則而體現，其后主要靠憲法修正案對重大問題進行調整，但對于出現了諸如資本深度綁架公共利益以及兩黨黨爭利益凌駕于國家利益之上等新情況，均無以再從憲制層面得到重大改變。]，其結果是現代西方資本主義政治制度體系的建構，充滿了諸多的無奈，存在著很多難以根除的先天不足與后天缺陷。

如今回過頭去審視人類社會現代政治制度體系建構的幾百年歷程及其所內蘊的人類社會政治理想或發展藍圖的實現程度，可以發現其仍存在較大的缺憾，尤其是在現代資本主義國家中，這種缺憾更是以一種畸形的發展方式存在著，且始終難以得到根本性改變。這是因為體現公意的公權力一方面需要防止在實踐中被盲目濫用，另一面又需要在實踐中被積極行使，這是人類社會政治發展和社會發展的“一體兩面”問題。對于防止公權力濫用的核心制度設計，主要表現為對公共權力的有效制約與對公民權利的有效維護兩大方面;對于公權力積極行使的核心制度設計，主要表現為對公共利益的有效分配與公共精神的有效提升兩大方面。這兩者不可偏廢，是一個體系化的整體，即人類社會關于現代政治制度設計的完整選擇，應是一個包括公共權力有效制約、公民權利有效維護、公共利益有效分配、公共精神有效提升的“四公”內容體系。

從既有人類社會現存的兩大主要類型政治制度體系的建構實踐來看，現代資本主義政治制度體系偏重于前者（公共權力制約、公民權利維護），而忽視后者（公共利益分配、公共精神提升），這與現代資本主義制度體系立基私有制基礎的單領域發展目標追求有關，是一種線性單一領域非均衡化的發展觀，而現代社會主義政治制度體系則既涵蓋前者，又包括后者，這與現代社會主義制度體系立基公有制基礎的多領域發展目標追求有關，是一種復合性多領域統籌化的發展觀。[唐亞林：《當代中國政治發展的邏輯》，上海人民出版社2019年版，第195-198頁。]而且，在當代中國的政治語境里，政治不僅關涉國家權力的運用問題，而且關涉通過中國共產黨的政治領導，實現“黨政”這一核心要素對“行政財政民政軍政”四個關鍵要素的有機統合問題[筆者認為，當代中國政治體系是一個復雜體系，其來源包括四個方面：既有馬克思主義的理論指導成分，又有蘇聯社會主義革命與建設的經驗指導成分，還有中國數千年傳統政治文明的歷史指導成分，以及中國共產黨在革命、建設和改革不同歷史時期中的自我創造成分。在現階段，當代中國政治體系是一個由“黨政（此處‘政作‘政制‘政務‘政德解，非傳統的‘政府解）”統領“行政”“財政”“民政”“軍政”，各方形成合力的“五政”框架體系。由于此文只是從人民與國家、政府與政黨（執政黨）四者關系視角，嘗試性探討國家治理現代化的結構性要素基礎建構問題，故此處提到的財政和軍政問題略去不論（留待以后再專文系統討論“五政”框架問題）：一方面在于財政問題屬于議行合一制下的議題（“發展型財政”問題另行討論），且一部分內容已融進民政的討論范疇;另一方面在于軍政問題已由“黨指揮槍”與“黨對軍隊的絕對領導”的制度設計與運作體制平穩解決，且已退隱在國家治理現代化的日常運作范疇之后。關于當代中國政治體系的“五政”框架中“黨政”獨特概念的意思提煉及其作用發揮，受復旦大學中國研究院吳新文教授啟發，特此鳴謝！]，由此進一步關涉建構國家治理現代化的人心政治形態基礎問題，即“民心這個最大的政治”。[《習近平談治國理政》第三卷，外文出版社2020年版，第95頁。]

基于“民心是最大的政治”的要求，當代中國通過中國共產黨將包括人民、國家、政府、政黨和各類市場主體、各類社會組織等有機地團結在一起，形成了多元化政治主體圍繞著體現“利益一致性”的“社會主義國家現代化”這一共同發展目標，愿意“心往一處想、勁往一處使”地共商大計、共謀發展的互信格局，進而建構了國家治理現代化的多元主體“政治一體化”基礎，而不是相互對立、彼此拆臺的分化格局基礎。

（三）“黨政合理分工，整體高效協作”：當代中國國家治理現代化的行為主體“治理一體化”建構

人類社會進入到19世紀中期后，政黨開始成為現代政治的運作中樞。在議會制國家里，獲得政府組閣權的政黨或政黨聯盟同時也是議會里的多數，所謂的“三權分立制度”實際上是“議會權與行政權高度合一、司法權獨立”的“兩權分立制度”，但由于議會權與行政權高度合一，這在一定程度上緩解了執政黨與政府間相互對立、彼此拆臺的狀況;在總統制國家里，由于議會中的多數黨與掌握行政權的總統往往分屬不同的黨派，其結果就容易出現不論事務的是非曲直，只顧各自抱團站隊，相互否決法律與政策議案的情況，進而產生不管是哪個黨派上臺執政，都會將黨派利益凌駕于國家利益和人民利益之上的惡果。

本來在現代國家政治生活中，無論是議會制國家還是總統制國家，都心照不宣地認可人民主權論，承認人民是國家的主人，也在表面上認可議會與政府之間應該通過理性審慎的討論與協商，以及尊重少數服從多數基本規則等方式，妥善解決黨派分歧與政策歧見，可一旦進入到真實的政治過程，且涉及到黨派間利益沖突、黨派利益與國家利益沖突之時，為保住自己所在政黨的利益，贏得選民的歡心，現代西方資本主義國家的政府領導人往往寧愿犧牲國家的整體利益和人民的長遠利益，而只注重眼前的短期利益，只注重兌現向選民競選時的承諾政策，或為換取下一次繼續投票支持而推行討好選民的短期政策等，其結果必然是政黨與國家關系日漸疏離化，政黨與政府關系日趨變異化，以政府面目出現的“行政”日益脫離以議會面目出現的“政治”的視野與控制，進而讓掌握政府主導權的政黨及其領導人將政黨利益凌駕于國家利益和人民利益之上的現象無以消除，最終變成了現代西方政治生活中無以根除的“痼疾”與“毒瘤”。

當代中國在中國共產黨領導下，一方面通過執政黨基于近期與中長期發展目標相結合的國家大政方針和發展戰略的科學化謀劃和系統化制定，將執政黨的作用重點放在把方向、謀大局、定政策、促改革之上，“黨中央的建議主要是管大方向、定大戰略的”[《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》，人民出版社2020年版，第54頁。];另一方面通過政府將執政黨的重大發展方略轉化為有效執行的政策體系，將政府的作用重點放在重執行、保落實、優服務、增績效之上，由此形成了“執政黨負責領導與決策—政府負責執行與落實”的黨政職責分工且決策與執行高效互動的運作模式。

這種“黨政合理分工”的制度化模式，在2018年3月推進的黨和國家機構改革中得以正式建立，其核心在于確保黨的領導力和政府的執行力。“深化黨中央機構改革，要著眼于健全加強黨的全面領導的制度，優化黨的組織機構，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，更好發揮黨的職能部門作用，推進職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，優化部門職責，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。”“深化國務院機構改革，要著眼于轉變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，結合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領域、關鍵環節的機構職能優化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執行力，加快建設人民滿意的服務型政府。”[《中共中央印發〈深化黨和國家機構改革方案〉》，《人民日報》，2018年3月22日第1版。]

在此過程中，以執政黨領導國家發展面目而出現的“政治”與以政府執行黨和國家決策面目而出現的“行政”二者之間，呈現職責劃分有分有合、功能取向高度一致、實際運行高度一體化的特征。對此，王岐山同志曾經有個很好的說明：“在中國歷史傳統中，‘政府歷來是廣義的，承擔著無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府。在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。”[王岐山：《構建黨統一領導的反腐敗體制提高執政能力完善治理體系》，《人民日報》，2017年3月6日第4版。]

與此同時，當代中國的政府在中國共產黨的領導下，按照機構職能優化協同高效、中央和地方一盤棋的原則，充分發揮層級化、專業化與理性化的科層制管理優勢，通過協調政府與市場、政府與社會、上級政府與下級政府、不同層級與不同地域政府、不同市場主體與不同社會主體、不同公民等行為主體之間的關系，將規劃、決策、執行、監督與評估等職能一體化地統一于服務型政府建設的全過程，進而形成了“政治與行政合理分工與高效互動”—“黨政機構合理分工”—“各行為主體高效協作”的整體性治理格局，從主體、關系、制度與機制層面建構了當代中國國家治理現代化的行為主體“治理一體化”基礎。

（四）“人民利益，至高無上”：當代中國國家治理現代化的利益主體“利益一體化”建構

自古以來，中國的歷朝歷代執政者都明白一個至關重要的道理——“得民心者得天下，失民心者失天下”，“水可載舟亦可覆舟”。是故，中國古人就一直把民心（人心）作為執政者政績的最高評判標準。這種民心（人心）既可表現為一種抽象的觀念與形象認同，比如對執政者“父母官”“清官”的認同，又可表現為一種具體的物質與文化環境認同，比如“豐衣足食”“政通人和”，且往往呈現由后者決定前者的特征，即“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”。這種既包括抽象觀念又包括具體物質的民心（人心）特質，是群體生活在長期自然演化過程中由生產方式塑造的政治制度形態及其政治文化形式的自我選擇，既被生產方式規約，又被政治制度形態規約，還被政治文化形式規約，乃至被地理環境等自然條件規約。

為滿足生于斯長于斯老于斯的生民對“倉廩實、衣食足”“路不拾遺、夜不閉戶”的“大同社會”的向往，中國古代歷朝歷代的執政者圍繞人的成長、家庭家族的興旺、社會的安定、王朝的繁榮這些相互貫通的一體化需求體系，建立了以生老病死、尊老愛幼、徭役賦稅、教化撫恤、鄉風民俗為核心的包羅萬象的社會救助與秩序管理制度，這被認為是“仁政”的基礎。這種社會救助與秩序管理制度，屬于中國古代歷史悠久的“民政”制度的核心內容。中國在西漢和東漢時期，就把戶口、風俗、傅籍、更役、鄉役、泛役、復除、置三老、賜孝悌力田錢帛、恤鰥寡孤獨、恤流民、徙豪族、奴婢、治豪猾、雜錄、鄉三老、鄉亭長、民伍、勸農桑、假民田苑、賜民爵、賜酺、崇孝行、戒奢侈、荒政、禁厚葬、瘞遺骸等列入民政門類，形成關于民政的概念與制度體系。到了清代以后，民政的內涵包括地方行政、警政治安、疆里版圖、救災救濟、營繕公用、戶口戶籍、風教禮俗和衛生防疫等。[盧謀華：《民政概論》（試用教材），民政管理干部學院1984年版，第1頁。]

然而，中國古代的“民政”制度終究是一種基于政治統治策略與宗法社會救濟習俗而生的制度設計與社會活動，既受制于王朝統治者的德性認知，又受制于社會生產力的發展水平，還受到家族組織管理水平與區域文化的影響，并沒有成為有效支撐中國古代政治制度的社會管理基礎，因此長時期處于一種低水平徘徊的境地。也就是說，囿于生產力發展狀況、政治制度演化情況、規模國家治理狀況、人的認識能力等歷史條件所限，古代中國雖創造了璨若星河的中華文明體系，在政治制度體系建構上也一度傲然于世，可到了近代以后漸漸落伍，并讓整個國家和民族遭遇到了前所未有的磨難和挑戰。

直接促成中國古代的臨時性民政救濟制度向現代制度化的民生福祉制度轉型的動力，來自中國共產黨對人民利益的全新認知和制度化設計。1921年中國共產黨的成立，是近代中國歷史上的大事變，由此帶來了中國社會面貌的天翻地覆變化以及中國社會發展形態的全新建構。按照1921年《中國共產黨第一個綱領》的規定，中國共產黨的理想在于消滅社會階級區分，建立一個人人平等的社會：“革命軍隊必須與無產階級一起推翻資本家階級的政權，必須援助工人階級，直到社會階級區分消除的時候。”[《中共中央文件選集（1921-1925）》第一冊，中共中央黨校出版社1989年版，第3頁。]而且，在馬克思主義指導下，中國共產黨遵循“沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”的根本宗旨[《馬克思恩格斯選集》第一卷，人民出版社2012年版，第413頁。]，將人民的利益作為建立無產階級專政的最高指導原則。

在中國新民主主義革命即將取得決定性勝利、新中國即將正式成立之前，毛澤東同志在總結中國共產黨成立二十八周年的基本經驗時，把“保護人民利益”作為中國共產黨建立人民民主專政的根本目的：“我們現在的任務是要強化人民的國家機器，這主要地是指人民的軍隊、人民的警察和人民的法庭，借以鞏固國防和保護人民利益。以此作為條件，使中國有可能在工人階級和共產黨的領導之下穩步地由農業國進到工業國，由新民主主義社會進到社會主義社會和共產主義社會，消滅階級和實現大同。”[《毛澤東選集》第四卷，人民出版社1991年版，第1476頁。]

1954年9月，在新中國第一部憲法正式通過之前，劉少奇同志對于人民代表大會制度立基人民利益、整個憲法體現人民利益根本性質的特點，做了提綱挈領的說明：“人民的共同利益和統一意志，是人民代表大會和一切國家機關工作的出發點。因此，在這一切國家機關中，也就能夠在民主的基礎上形成人民的政治一致性。”[全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編（一）》，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第215頁。]這標志著人民利益作為最高法則進入到了國家的根本大法憲法層面。

基于人民利益的思考，新中國成立后召開的第一次全國民政會議，將民政工作任務的范圍覆蓋了民主建設、優撫、復員安置、社會救濟、生產救災、困難補助、地政、戶籍、國籍、行政區劃、邊界糾紛、社團登記、婚姻登記、民工動員、移民安置、游民改造、老區建設、宗教和僑務等廣泛領域。[盧謀華：《民政概論》（試用教材），民政管理干部學院1984年版，第7頁。]更值得重視的是，源于中國古代的民政思想與民政制度，在建國后更是成為“政權建設的一部分、社會保障的一部分、行政管理的一部分”，[盧謀華：《民政概論》（試用教材），民政管理干部學院1984年版，第7-9頁。]還發揮了“民政工作就是做人的工作（毛澤東語）”“民政部門就是人民群眾的組織部”“人民群眾有什么困難，有什么問題，就找民政部門（朱德語）”“民政部門是上為中央分憂，下為群眾解愁（陳毅語）”[盧謀華：《民政概論》（試用教材），民政管理干部學院1984年版，第11頁。]的服務群眾、調解糾紛、加強聯系、增進感情、提升認同等獨特作用，并推動“民政”與“政治”“行政”一起成為當代中國國家治理現代化“三政”框架的有機組成部分，還在隨后的發展進程中實現了從單一行政管理到既包括行政管理又包括政權建設[從傳統民政事務與民政制度轉化而來的現代民政，雖新增了行政管理的職能以及國家政權建設的功能，但民政所提供的公共服務與社會保障職能屬于大民生范疇（亦屬于人的需求范疇，只不過用“公共產品”與“公共服務”等現代術語表達而已），且這種民政還具有獨特的“辦事服務、分憂解愁”等情感治理作用。是故，本文所說的“民政”，更多的是取其“民生福祉”以及“情感治理”的內涵。]、從福利救濟到權利保障、從管理到服務、從大民政到大民生、從工作體系到理論體系的歷史性轉變，同時推動了當代中國國家治理現代化的多元主體“政治一體化”與行政主體“治理一體化”進程始終是建立在中國共產黨領導的利益主體“利益一體化”基礎之上。

中國共產黨按照“人民利益至高無上”的根本法則，通過黨領導人民建立國家、治理國家、發展國家，將人民利益、國家利益與執政黨利益三者有機統一于中國社會主義現代化歷史進程中，建立了實現人民利益的“政治一體化”與“治理一體化”制度保障體系;與此同時，中國共產黨將人民利益作為治國理政的根本出發點和落腳點，不斷解放和發展生產力，通過創造更加充裕的物質生活和更加豐富的精神生活來滿足人民不斷增強的對美好生活的向往，既有效地接續了千百年來中國人期待“過上好日子”之“天下大同”夢想，又營造了人民衷心擁護中國共產黨長期執政的發展力、績效力和信心力基礎，從而創造了基于人民與國家（政府）和執政黨之間長期互信，執政黨和國家、政府通過系統均衡高質量的發展擁有深厚執政資本的人心政治新形態。

四、結語：重構當代中國國家治理現代化的新型發展范式

實現現代化、過上好日子，是人類社會的共有夢想。然而，如何實現人類社會現代化發展模式從線性單一領域非均衡化發展模式向復合性多領域統籌化發展模式的轉型，建構以人的需求為基點，將人的發展與社會的發展、國家的發展、世界的發展有機地統合起來的可持續發展觀與制度體系，尚需要人類社會各個國家和共同體攜起手來，進行持續艱辛的探索與共建共享的合作。

通過重新理解政治與行政的作用，重新挖掘民政的思想，本文重建了人民、國家、政府和政黨（執政黨）四者間的關系內涵，分析了中西方關于四者關系的制度設計的性質差異，重點考察了當代中國“黨領導國家治理現代化”內生邏輯所內蘊的國家治理現代化“三政框架”的真諦，形成了一個關于當代中國國家治理現代化的新型理論分析范式。

基于政治、行政與民政“三位一體”的當代中國國家治理現代化“三政”框架的有效運行，尚需建立與之相匹配的“政治引領行政”“行政提升績效”“民政保障福祉”“組織起來發揮合力”的中國特色國家治理現代化運行機制體系。簡言之，所謂“政治引領行政”，是指通過政治確保行政的方向、政治督導行政的執行、政治響應行政的需求，全面提升國家治理現代化的價值性基礎;所謂“行政提升績效”，是指通過積極行政、有效行政、整體行政，提升行政的回應度與服務質量，全面提升國家治理現代化的績效性基礎;所謂“民政保障福祉”，是指以人民利益和人民需求為基點，根據生產力發展狀況與經濟社會發展水平，不斷拓展民政所內蘊的民生福祉范圍和內容，推進民生福祉的標準化、均等化、制度化、法制化和多樣化、品質化、情感化進程，全面提升國家治理現代化的信心力基礎;所謂“組織起來發揮合力”，是指充分發揮組織“是理論與實踐之間的中介形式”，[盧卡奇：《歷史與階級意識》，杜章智等譯，商務印書館1999年版，第401頁。]通過組織將國家、政府、政黨、團體、人民等所有主體有效組織起來，以組織肩挑“人”與“制度”的方式，并以組織的主體性、先進性、能動性、生命性和引領力、行動力、協作力、情感力等，建構政治、行政和民政的合力基礎，全面提升國家治理現代化的組織性基礎。

基于政治、行政與民政“三位一體”的國家治理現代化“三政”框架及其運行機制體系，綜合反映的是國家治理現代化的價值性、績效性、信心力和組織性基礎建構，既為構建合力發展導向的國家治理現代化新型發展范式提供了理論資源基礎與實踐績效支撐，又為人類社會的現代化發展創造了一種集公共權力制約、公民權利維護、公共利益分配、公共精神提升“四公”目標于一體的新型文明發展形態。

（責任編輯：張 震）

收稿日期：2021-02-20

作者簡介：唐亞林，復旦大學國際關系與公共事務學院、馬克思主義研究院教授、博士生導師。

基金項目：教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“新時代特大城市管理創新機制”（編號：20JZD030）。

① 布萊克：《比較現代化》，楊豫、陳祖洲譯，上海譯文出版社1996年版，第7頁。