存款保險制度實施對中小銀行經營發展的影響與對策

張玉紅 中國人民銀行安慶市中心支行

一、存款保險制度的歷史回顧

(一)國際存款保險制度概況

1933年“大蕭條”以后，美國政府為維護金融體系穩定，出臺《格拉斯-斯蒂格爾法案》(也稱作《1933年銀行法》)，并于1934年實行存款保險制度，維護了銀行穩定，也是最早建立存款保險制度的國家。鑒于美國存款保險制度發揮的顯著作用，1960年以來，英國、日本、印度等其他國家紛紛開展了對存款保險的研究,特別是20世紀80—90年代，許多國家和地區為為應對爆發的銀行危機和金融危機，大部分國家建立了自己的存款保險制度，一定程度上降低了銀行破產的可能性，推動了銀行的穩健發展。2008年全球金融危機爆發，多家銀行倒閉，在這種環境下，美國運用存款保險制度及時化解處置銀行風險的經驗做法，力爭了存款保險制度在防范化解風險、維護金融穩定、增強公眾信心的功能。

(二)我國存款保險制度概況

我國的存款保險制度從1993年開始探索到2015年條例施行歷時22年，大致可以分為5個階段(見下表)，并于2015存款保險制度在我國正式以法律形式確立。

表一：我國存款保險制度發展路徑

1997-2003 年 集中整頓金融秩序，存款保險制度建設再次提上重要議事日程。2003-2007年 大規模處置金融機構風險，存款保險制度建設取得積極進展。2008-2012年 國際金融危機爆發，我國推出存款保險制度的外部條件發生了一些不利變化，存款保險制度推出有所放緩。2013年以來 加快建立與發展存款保險制度，2015年3月31日(國務院令〔2015〕660號)公布。

二、存款保險制度實施對地方法人銀行經營發展的影響

(一)存款保險知識受眾面擴大，地方法人銀行公信力上升

隨著存款人和社會公眾對存款保險的認知度越來越高，中小銀行的公信力也得到存款人的認可，存款人在選擇存款銀行時會綜合考慮存款利率、服務水平等，銀行間存款競爭更加公平。根據人民銀行微信公眾號統計信息，截至2020年12月末，我國共有4 024家投保機構，99%以上的存款人的存款都能夠獲得全額的保護，從市場份額看，中小銀行存款的市場份額比2015年《存款保險條例》出臺時上升了2.5個百分點，較好的維護了地方的金融安全與穩定。

(二)實施差別費率機制，經營管理水平不斷完善

《存款保險條例》實施以來，中小法人銀行實行存款保險差別費率機制，根據投保機構定性、定量指標并結合系統重要性等因素，確定投保機構風險評分，評分低的銀行多交保費，評分高的銀行少交保費，促使法人金融機構重新審視自身面臨的監管和發展環境，督促其重構對金融風險的識別、控制和化解能力，在差額保費的推動下，法人金融機構持續改善自身的公司治理、內控建設等經營能力。

(三)開展早期糾正，有效識別和處置風險

日常在對中小銀行進行早期糾正，主要是發揮早期糾正在風險監測核查、監管協作和問題機構處置方面的功能。具體來說，對于風險監測核查，對部分資本不足等情形的中小銀行下發早期糾正通知書、存款保險風險警示函。在問題機構處置方面，對問題投保機構實行名單制管理，開展風險約談、資產質量真實性核查，監測、督促推動名單制機構提高資產質量、資本補充能力等情況。加強監管合作，共同商討風險化解具體應對措施及進展，壓實高風險機構風險化解的責任分工，積極推動法人銀行所在政府出臺“一行一策”風險防范化解工作方案，有序處置各類風險，近年來比較典型的處置案例就是包商銀行通過使用存款保險基金化解處置風險。

(四)逆周期環境下，經營成本明顯上升

在差別費率的保費核定下，對于監管指標不達標、經營業績差的中小銀行，繳納的保費相對較高，一定程度會增加加其經營成本、消耗部分利潤。在當前宏觀經濟下行背景下，相比大型商業銀行，高風險投保機構經營壓力更為顯著。

三、存款保險制度實施中存在的不足

從我國存款保險制度的實施運用看，仍然存在一些不足：

(一)基金積累規模不足以應對高風險的金融形勢

主要表現在存款保險基金規模較小。目前我國存款保險制度實施時間較短，保費累計交納只有12期，保險基金余額遠低于發達國家，一旦發生系統性的金融風險引發集中性的高風險機構倒閉，存款保險基金恐不足以償付存款人。

(二)費率核定未充分考慮經濟周期因素

在風險差別費率機制下，值得關注的是，投保機構在經濟繁榮期的經營管理和風險狀況的指標相對較好，核定的保費費率較低，但在經濟蕭條期時，部分機構的資本充足能力、資產質量、盈利水平等指標相對較差，較高的費率水平會加重投保機構的負擔，再加上目前稅前抵扣水平仍是萬分之一點六，應交保費數額將提高投保機構財務支出。

(三)存款保險制度在問題機構處置上的法律地位和實踐經驗不足

從法律層面上說我國出臺的《存款保險條例》僅為行政法律法規，除此以外，并沒有發現其他的有關法律的存款保險制度，相比國際上其他國家制定的相對完善的存款保險法律體系仍有相當大的建設空間。我國《存款保險條例》中的早期干預機制和風險處置機制都還不完善、沒有形成完整的體系，例如，在問題金融機構破產處置上，對于存款保險基金管理機構的地位、作用及權力尚不明確，由此可能會產生重復監管等現象，不利于存款保險制度的有序實施。在對問題機構處置的實踐經驗方面，2019年我國已有包商銀行、錦州銀行等的處置經驗，但對于銀行體系來說仍然缺乏實踐經驗。

四、相關建議

(一)完善存款保險費率核定機制

結合經濟周期因素，在費率核定時嘗試建立動態性、前瞻性和逆周期的存款保險費率核定機制。如費率核定機制中的撥備覆蓋率，當前監管值已下調，建議在保費費率核定時對該指標的限額也同步下調。

(二)調整存款保險保費的稅費抵扣率

財稅〔2016〕106號中提到稅費抵扣率的問題，具體來說，銀行業投保機構可以對于不超過萬分之一點六的存保保費部分在企業所得稅稅前扣除，但由于最新的存款保險費率水平第一檔次已調整，建議稅務部門也同步調整稅費抵扣率。另外對于高風險投保機構，可考慮將當年交納的保費全部或者部分抵扣所得稅。

(三)持續性開展存款保險知識宣傳

發揮存款保險穩定公眾信心、防范化解金融風險的積極作用，全方位開展存款保險宣傳，綜合運用線上、線下宣傳方式，借助電視臺、抖音、LED大屏幕等新舊媒體方式，向公眾普及存款保險知識，持續開展存款保險進校園、商超、企業、機關等活動，提高存款保險的公眾知曉度，最大程度發揮存款保險制度效能。

(四)完善存款保險制度法律體系

在現有的《存款保險條例》基礎上，總結中小銀行風險處置工作經驗做法，逐步形成中小銀行風險處置制度，擴大金融穩定公眾法律授權，明確存款保險的處置權利，出臺存款保險法等系列相配套的存款保險法律，增強存款保險法律的權威性，確保存款保險機構有足夠的權力應對管理中遇到的各項事件。