長三角區域跨界水污染治理的協同聯動體制機制構建

劉靳，涂耀仁*，2，3，段艷平，2，3，智偉迪，唐鈺，張浩

(1.上海師范大學環境與地理科學學院，上海 200234；2.上海師范大學城市發展研究院，上海 200234；3.長三角生態綠色一體化發展示范區濕地生態系統野外科學觀測研究站，上海 200234)

水資源作為一種關乎國家和社會經濟發展的公共資源和戰略資源，日益凸顯了其不可替代的重要特性。然而，跨界水污染的加劇不僅對公眾的健康安全構成了威脅，也對政府的公共治理能力造成了挑戰[1-3]。跨界水污染是指水體污染物質在某一行政管理區域內大量排放，因水的流動性而影響到另一個行政區域的現象[4]。長三角地區是我國經濟最為發達的地區之一，隨著該地區經濟社會的高速發展，工業轉型和城市化進程不斷加快，受部分污染企業高度聚集和協同治污不力等因素影響，該地區面臨著嚴重的跨界水污染問題，尤其表現在湖泊污染、支流污染和近海污染等亟待解決的水環境污染難題上[5-6]。由于完整的流域水生態環境被分割式的行政管理體制所打破，造成區域政府間難以協調的職權分工，這也是傳統權威型政府間治理模式與現實科技制度運行所造成的低效水污染治理的現實表現，由于其間又夾雜著政府與企業間的利益博弈，導致了跨界水污染問題難以從根本上得到解決[7-8]。

本文通過總結目前長三角城市群水污染治理協同聯動的現狀、實踐成效及存在問題，列舉國內外跨界水污染治理的經典案例，從環境科學和公共管理的角度出發，借鑒世界著名流域治污經驗，嘗試構建一套長三角城市群水污染治理協同聯動的組織架構和分級體系，以此為長三角政府間跨界水污染治理提供有益借鑒。

1 長三角城市群水污染治理協同聯動現狀

2016 年，國務院發布了《長江三角洲城市群發展規劃》(2016—2020 年)，明確了將以上海市、江蘇省、浙江省和安徽省為核心，打造世界級城市群的宏偉目標[9]。這三省一市正逐步探索和形成區域協作發展的協同聯動機制，為長三角地區源源不斷地注入了發展新動力。從習近平總書記關于長江經濟帶生態環境保護的重要指示、《“十三五”生態環境保護規劃》[10]和《長江經濟帶生態環境保護規劃》[11]部署的各項目標任務看，從嚴從實抓好長江經濟帶生態環境保護工作，更加凸顯了其對長三角地區生態文明建設的重要性。近些年來，圍繞該地區舉行了一系列會議，相繼出臺了不同政策法規，旨在提升區域間政府合作水平和解決跨界水污染防治問題[12](表1)。

表1 長三角地區水污染治理協同聯動工作主要會議和成果

目前，長三角區域水污染防治協作小組依托長三角區域合作辦公室，立足于“會商協議，分工合作，共享聯動，科技協作，跟蹤評估”的大氣協作工作機制，按照“協商統籌、責任共擔、信息共享、聯防聯控”的協作原則，在運行機制上力求高效，與大氣污染防治協作機制相銜接，機構合署、議事合一，形成了決策層—協調層—執行層三級統分的協作模式[13](圖1)，其中，又以太湖流域的整體性治理路徑最為有效[14]。

圖1 長三角城市群水污染治理協同聯動機制框架[13]

太湖流域水污染協同治理的區域間政府合作架構的典型特點是充分發揮太湖流域管理局的作用，逐步形成了以實現流域水資源信息共享，面向流域防汛抗旱、水資源調度管理與保護等多目標的決策支持系統，建成了多個實時傳輸流域水資源數據的技術分析中心，充分運用衛星遙感(RS)、地理信息系統(GIS)、大數據、云技術和通信工程等科學技術，創建眾多特色優勢平臺，充分發揮決策層、協調層和執行層的各級優勢(圖1)，在技術開發的基礎上，注重完善流域內的法制規章，逐步形成常規機制，聯合三省一市生態環境保護督察部門，定期加強流域內巡邏執法，貫徹落實“河長制”“湖長制”等國家重大方針，為太湖流域水污染協同治理不斷深化組織效能，完善聯動機制，形成了別具一格的“太湖模式”[15-18](圖2)。

圖2 太湖流域協同聯動組織架構與機制[15-18]

2 國外跨界水污染治理的經驗與啟示

目前，長三角地區跨界水污染聯防聯控機制正在逐步完善。復雜的水污染成因，具體河湖特殊的區位因素，治理成本的高昂負擔[19]，責任主體的模糊不清，企業與政府的利益博弈[20]，應急機制的有待完善，立法工作的間接滯后[21]，相關信息的亟待共享，有關標準的暫未統一，機制效能的有待提高，社會力量的參與不足，主體單位的監督較弱，城市職能的發揮不全，科技創新的力度不夠等因素，都是當前制約長三角地區水污染協同聯動成效所存在的問題，亟待破解[22]。而針對跨界水污染治理的突出難題，國外跨區域流域治理起步較早，一些典型的成功案例諸如北美五大湖流域、澳大利亞墨累—達令河流域、萊茵河流域、多瑙河流域、密西西比河流域等，都為我們提出了一些獨具特色的解決方案，具體如表2 所示[23-37]。

表2 國際跨界水污染治理的成功案例[23-37]

通過上述幾個跨界流域治理的典型個案經驗分析可知，其共同之處在于均立足于流域水資源整體性治理，克服了因行政區劃以及部門分割所帶來的碎片化管理弊端[38]，設立了統一的流域跨界治理委員會等機構，統籌流域各項事務和安排整體戰略規劃，輔之以科學技術、公眾與企業參與民主協商等形式，進一步完善流域水污染協同治理機制，對當前長三角城市群跨界水污染治理協同聯動機制的構建具有積極的借鑒意義[39]。

3 長三角城市群水污染治理協同聯動組織架構的構建

基于長三角區域水污染協同聯動治理組織架構并不完備的現實情況，我們以長三角區域合作辦公室為組織核心，參考國內外流域跨界水污染治理的先進經驗，結合長三角實際情況，構建了如下水污染協同聯動的組織架構(圖3)，以便更好地整合區域資源，提高治理效能。

圖3 長三角區域水污染治理協同聯動的組織架構[40-41]

該組織架構中，由長三角水污染防治協作小組辦公室作為領導機構，以區域水污染科學中心作為技術集成核心，輔之以區域水環境污染應急管理中心作為長三角地區全流域的水污染突發事件應急處理處置和災害救援[40]，同時還設置水體污染指標監測和預測發布平臺，實時向政府機關以及社會公眾發布水質監測結果，同時增設具有募集社會資本、征集廣泛民意輿情和論證重大區域水污染決策規劃功能的社會公眾咨詢委員會[41]，對長三角城市群區域水污染協同聯動工作進行統一管理。增設的區域水污染科學中心下設流域水體污染成因與治理實驗室、技術專家庫和水環境質量與控制管理委員會，為長三角城市群區域水污染問題成因研究、協同治理與減排對策實施、制定統一且有區別的區域水體環境污染指標提供技術支撐。同時，以長三角地區各省市權威專家學者組成的技術專家庫作為重大科技創新的有力支持。

4 長三角城市群水污染治理協同聯動體制機制的分級體系構建

在分析和評估長三角城市群水污染治理協同聯動現狀水平和存在問題的基礎上，基于流域概況、污染物種類與特性和社會經濟發展的情況，設置了基于總量控制的分級分區分流域的管控目標。管控目標包含TN、TP、COD、重金屬和有機物等水質指標[42]，從國家、區域和城市三個層面逐步展開(圖4)。

圖4 長三角區域水污染治理協同聯動的分級體系[42-53]

其中，國家層面的水環境治理行動以發布減排計劃、制定法律政策和行動指南為主[43-44]。以區域水污染防治協作小組作為樞紐，在區域層面將開展制度設計、布局規劃、動態監測、污染治理、源頭控制和治理評估等內容，不斷豐富體系的內涵和外延[45-48]。在城市層面的水環境治理行動，貫徹以人為本的發展理念，著眼城市發展需要，涵蓋了生態宜居建設、飲用水安全防護、城市職能發揮、技術革新創造和綠色消費引導等內容[49-52]。同時將社會公眾、利益相關群體和政府執法監督部門融入其中，以生態文明考核體系為核心進行績效考核，引入第三方評估機制共同推動水體污染防治協同聯動分級體系的建立和運行[53]。

5 長三角跨界水污染協同治理的總結和展望

針對以上所提出的長三角城市群水污染協同聯動治理體制機制的構建和分級體系的設立，應繼續完善和創新已有的體制機制，不斷夯實長三角地區三省一市合作的堅實根基，不斷拓展彼此合作的內涵與外延。基于此，本文提出了以生態文明指標為核心的考評體系，明確彼此分工與責任，建立終身追蹤制度并引入第三方評估機制，在法律約束、民意監督、科技保障和政績測評中逐步完善水污染跨界治理的協同聯動機制。據此提出以下幾點建議:

(1)充分發揮各中心城市特色職能，深化三級統分的管理協調機制，加強重點城市間在水污染治理方面的密切聯系[54]。三省一市由于經濟社會發展水平不一和獨特的區位因素，形成了各具特色的發展模式和省市優勢。上海作為長三角地區核心都市，應當充分發揮自身在經濟、金融、科技和教育方面的優勢，不斷提供高新技術和資金資本，拓寬科研攻關和人才培養的渠道，從而輻射帶動周邊省份共同發展。同時，發揮區域內三省在特色產業、政策扶持和流域區位等方面優勢，不斷反哺上海，促進彼此聯動機制的轉型升級。

(2)構建區域水污染信息監測共享網絡，建立相應的流域數據庫和統一且有區別的排放標準并定期發布水質污染信息[55]。通過建立完善的對接體系機制，從流域角度和區域著手，不斷增強各省市間的治污一體化進程，破除信息不共享、標準不統一和播報不及時的壁壘。

(3)建立并強化跨界流域水污染的生態補償機制，在控制污染物總量的基礎上，建立試點地區，創建交易平臺和示范區[56-57]。以保護和可持續利用區域水資源生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系，包括企業與政府、社會與民眾間的重大利益關切，調動生態保護積極性，不斷探索生態補償新模式。

(4)制定區域統一的水污染應急處理處置預案與聯防聯控對策，深化跨區域的流域定期聯合執法巡邏機制和立法的民意支持與監督[58-59]。應當秉承“依法治污”“定期巡視”和“快速處置”的工作理念，制定嚴格的流域法律規章，作為事前管控。同時，不斷加強流域巡視巡邏力度，嚴肅查處，作為事中管理。建立起一級、二級和三級的分區、分部門和分流域的寬領域、多層次的不同水污染應急處理處置預案，作為事后處理。從而使事前控制、事中管理、事后處理各環節逐步長效化、常態化、制度化。