絲綢之路經濟帶視域下兵團對外合作法治化問題研究

[摘要]絲綢之路經濟帶建設的最終發展目標是建設一個政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體，而法治建設則是實現以上發展目標所必須采取的剛性手段。兵團在融入絲綢之路核心區建設的過程中，要堅持引進來和走出去并重，在經濟貿易、人文交流、反恐維穩等領域不斷提升對外合作法治化水平，推動兵團對外開放新格局的形成。

[關鍵詞]兵團;法治;合作

[中圖分類號]DF415? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2021）03—0067—06

[作者簡介]劉瓊，女，兵團黨委黨校法學教研部講師，研究方向：行政法學。

第三次中央新疆工作座談會上，習近平總書記指出：“要發揮新疆區位優勢，以推進絲綢之路經濟帶核心區建設為驅動，把新疆自身的區域性開放戰略納入國家向西開放的總體布局中，豐富對外開放載體，提升對外開放層次，創新開放型經濟體制，打造內陸開放和沿邊開放的高地?！眳⑴c絲綢之路經濟帶核心區建設是兵團對外開放和經濟發展的寶貴機遇，要求兵團改革發展的各項工作都必須以國際視野和世界眼光來謀劃。堅持“引進來”和“走出去”并重，加強創新能力開放合作，是兵團發展的必然選擇，而法治建設則是其中最為基礎的環節。通過法治建設，規范權利義務、優化營商環境、提供對話基礎，逐步塑造公正、有效的合作模式，是兵團參與絲綢之路經濟帶核心區建設，與周邊國家和地區間實現良性互動的必然選擇。

一、內部發展初見成效，“引進來”法治環境基本建立

2020年9月發布的《兵團關于加大對外開放力度 積極參與絲綢之路經濟帶核心區建設的實施意見》提出，要“與絲綢之路經濟帶沿線國家及地區經貿人文交流與合作進一步深化拓展，建設具有兵團特色的外向型經濟結構?！边@既是對未來幾年兵團參與絲綢之路經濟帶核心區建設的部署要求，也是過去幾年兵團發展的努力方向，對于兵團來說，對外開放不僅是指對外國資本和技術的引入，也包括對其他省份資金和產業的吸收，在某種含義上，還包括加強同自治區各類經營主體之間的聯系。在此過程中，對外貿易的發展、外資的利用、對外技術合作、開放基礎建設都離不開法治的保障作用，通過不斷優化法治環境，創造更加規范的貿易區域，營造更加公平合理的市場環境，打造更加便利安全的投資渠道，為新型產業在兵團落地生根和兵團產品企業的對外發展提供制度化的保障。

（一）持續放寬市場準入條件

2019年12月，兵團發改委發布文件，要求按照《國家發展改革委、商務部關于印發〈市場準入負面清單（2019年版）〉的通知》的規定，嚴格規范市場準入管理，貫徹“全國一張清單”“一單盡列，單外無單”原則，即在《行政許可法》的框架之下，對國家《市場準入負面清單（2019年版）》所列之外的行業部門不設任何前置性許可審批手續，進一步發揮了市場在資源配置中的決定性作用;通過政策調節，優化外資投資結構，推動經濟高質量發展，持續擴大制造業對外開放范疇，取消或放寬汽車、船舶、飛機等制造領域外資準入限制，進一步推進服務業對外開放，放寬運輸業、商貿流通、文化旅游、健康養老、等服務業領域外資準入;按照按國家統一部署，放寬外資金融機構設立限制，規定兵團轄區內的外資金融業務，參照《新疆維吾爾自治區關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展的實施意見》，享受同等的政策，一方面確保了外資金融業務在兵團的發展，另一方面銜接了兵地政策，為新疆境內的外商投資塑造了公平、透明、可預期的營商環境，破除地方保護性限制和隱性壁壘，使各類市場主體均能平等競爭，激發市場活力。

（二）推進外資領域“放管服”改革

對于投資額10億美元以下且不涉及《外商投資準入負面清單》的企業，其設立和變更權限可由師（市）行使，按照《行政許可法》的規定，推進行政許可權的相對集中行使，提升外商企業投資便利化水平;提升金融服務水平，簡化資金池管理，允許銀行審核真實、合法的電子單證，提高外資企業資金利用便利度;依法保障外國人才在兵團工作期間的醫療、社保等公共服務權益。同時，按照《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》《外國人簽證證件簽發工作規范》等法律法規的規定，完善外國人才的工作簽證和工作居留機制。

（三）改善外資企業營商環境

加大知識產權法治保障力度，2016年底，兵團印發了《“十三五”時期兵團知識產權發展規劃》，2019年，又根據國家知識產權戰略部署，制定了《2019年度兵團知識產權戰略實施要點》，同年，兵團專利申請達2035件，同比增長18.35%，同時，按照《知識產權法》《反不正當競爭法》的規定，加大針對外商投資企業專利侵權、商標混淆、惡意搶注、網絡盜版等違法行為的打擊力度;保護外商投資企業合法權益，建立外商投資企業投訴工作機制，依法對市場準入違法違規設限、行政干預外資企業經營、行政手段強制技術轉讓、限制外資企業注銷或外遷等行為進行監督和解決。

（四）依法打擊暴恐犯罪

兵團始終嚴格貫徹執行《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《宗教事務條例》和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布的《關于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》等相關法律法規構成的國家反恐法律體系和《新疆維吾爾自治區宗教事務條例》《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》《新疆維吾爾自治區去極端化條例》等地方性法規的規定，從權力主體、適用程序等方面嚴格落實，確保兵團的維穩工作始終符合法律的規定，在法治的框架下進行。用法治的方式維護社會穩定，堅持公平正義、可預期的社會管理方式，堅持走治理能力現代化的道路，同時，按照《中華人民共和國反恐怖主義法》第六條“反恐怖主義工作應當依法進行，尊重和保障人權，維護公民和組織的合法權益 ”的要求，一方面，不干擾各類市場主體正常的生產經營活動，為絲綢之路經濟帶核心區的建設提供了安定有序的發展環境。另一方面，切實提高各族群眾獲得感、幸福感和安全感，僅2019年，兵團就投資367.17億元實施10個方面88項民生實事，打牢反恐維穩和“去極端化”工作的群眾基礎。

二、對外發展風險尚存，“走出去”法治體系不全

絲綢之路經濟帶建設是一個合作開放的倡議，也是一項長期性的工程，這決定了在絲綢之路經濟帶的建設不是一朝一夕可以完成，在對外法治合作方面，也不可能一蹴而就。按照《新疆生產建設兵團參與建設絲綢之路經濟帶的實施方案》的規劃，2020年—2021年，兵團剛剛完成參與絲綢之路核心區建設的第一階段的相關工作，初步建立起與開放合作相適應的體制機制，對外法治合作也處于起步階段，與兵團企業“走出去”相伴相生的，除了巨大的發展潛力和機遇外，還有制度和法律的風險，主要體現在以下幾個方面。

（一）外部法治環境多變

絲綢之路經濟帶作為發展新型國際關系的探索，周邊各國跨越諸多經濟帶和文化圈，有著不同的法律體系和社會規范，且國內、國際法治化水平也參差不齊，這種情況給兵團“走出去”帶來了較大的不確定性。兵團參與絲綢之路經濟帶核心區建設，不斷提高對外交往和合作能力，其支點在于尋求同周邊各國之間的“利益匯合點”，但實際上，對于“利益”的認知，各個國家和地區則不盡相同，比如俄羅斯，其國內的相關智庫研究成果一方面認為中國已經成為其在中亞最大的經濟伙伴，且絲綢之路經濟帶的構建也與其建立亞歐聯盟的計劃有一定重疊之處，但另一方面，俄羅斯也憂慮兩國在中亞地區存在利益沖突。1在這樣矛盾的心態之下，各國的法律政策總體來說是朝著開放合作的方向發展，但也存在保守主義傾向，給兵團的對外經營合作帶來了一定的風險。

此外，兵團的對外合作交往還存在因政策溝通不到位或難以進行政策溝通的問題。在實踐中，許多中資企業在海外的發展的障礙和阻力，往往不來源于東道主國政府，而是來源于這些國家的反對黨、工會、各類非政府組織、行業協會甚至非法武裝力量，他們反對中國企業的投資經營，并不是出于意識形態對立或國家利益矛盾，而是認為中國企業的進入擠占了本國市場份額和工作機會，降低了工資標準和福利水平，特別是在巴基斯坦、阿富汗等國家，中資企業往往與當地政府關系良好，但遭受極端勢力的敵視。

以塔吉克斯坦的勞工制度為例，根據塔吉克斯坦529號政府令，自2008年10月31起，對外來勞工實行工作許可證制度，同時規定外資企業中外籍工作人員比例不超過30%，近年來，塔吉克斯坦出現嚴格限制外來勞務人員的趨勢，對中資企業項目人員的監察越來越嚴格，不定期檢查中國工人的簽證及許可證，2017年塔吉克斯坦總統會議決定在塔吉克斯坦的企業外籍工作人員與本國工作人員基本需要達到2∶8的用工比。

（二）對外法治協調事項紛雜，任務艱巨

兵團在積極參與絲綢之路經濟帶建設的過程中，面臨著復雜多變的外部環境，同時周邊各國經濟發展水平不同、文化風俗各異，加之兵團對外發展產業的日益多樣化以及合作方式的多元化，要實現“走出去”，就離不開對外法律合作和政策溝通。

1.需協調事項眾多、范疇廣。除了工程承包法律制度外，還有投資法律制度、貿易法律制度、財稅金融法律制度、爭議解決等諸多法律問題。一是需協調企業的對外經貿合作中的各類法律問題，例如環境保護、知識產權保護等，提升經貿合作便利化程度和規范化水平;二是需協調人文交流法治合作，建立人文交流法治保障、規范、引導體系，加強文化認同，實現民心相通;三是區域安全法治合作等多方面的內容，通過加強區域法治合作和執法聯動，打擊恐怖主義和極端主義勢力，共同維護區域穩定和人民安全。以北新路橋公司承包塔吉克斯坦首都杜尚別市82區的立交橋項目為例，在技術標準方面，塔吉克斯坦本國并沒有一套規范化的施工標準，需要北新路橋公司事先做好項目調研，并與對方以合同形式就項目目標技術標準作出明確約定;建材供應方面，由于塔吉克斯坦工業水平較低，建筑工程所需的鋼材短缺，需要通過進口解決，而按照塔吉克斯坦法律規定，進入塔吉克斯坦的物資需要辦理進口許可證，免稅政策的投資項目還需要辦理免稅許可證，如缺乏事前的溝通和協調，整個進口流程耗時可達一年半之久。以上項目中需要進行法治協調的內容僅僅是工程承包中的常見問題，也是僅是兵團對外合作法律問題的冰山一角，兵團在“走出去”的過程中，所面臨的法治協調任務十分艱巨，給兵團法治研究能力和法治服務能力都帶來了前所未有的挑戰。

2.需協調的標準紛繁復雜。在標準界定方面，既要對區域性經濟合作公約或相關條約內容加以梳理，又要注重國際條約同國內法的銜接，同是WTO成員方的要遵守WTO規則，已經締結FTA的還要考慮FTA內容，各種規范之間的關系亟需理順或制定新的規范標準。以交通便利化法治合作為例，目前“中國—哈薩克斯坦—俄羅斯聯邦—烏克蘭—波蘭—德國”，“中國—吉爾吉斯斯坦—烏茲別克斯坦”等國際交通線路已經形成，新疆地區成為其中重要的連接點，僅公路運輸方面需要遵守的各類國際協約、協定就非常復雜，包括但不限于《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協定》《中、吉、烏政府汽車運輸協定和實施細則》《中、哈、吉、把政府過境運輸協定和實施細則》等;同時絲綢之路經濟帶沿線各國大多是《國際鐵路貨物聯運協定》（以下簡稱《聯運協定》）的締約國，相互之間的鐵路運輸可以使用《聯運協定》的相關約定，但同沒有加入《聯運協定》的國家進行鐵路運輸合作，就要另行簽訂協議或協商，造成了區域標準不統一，此種情況在航空運輸領域體現得更為明顯，絲綢之路經濟帶沿線國家全部加入了《華沙公約》，就相互間航空運輸的規則作出了規定，但唯獨塔吉克斯坦沒有加入該公約，和其進行航空運輸合作就要另議規則，增加了區域合作的復雜性。

（三）對國際軟法合作機制重視不夠

絲綢之路經濟帶的建設，是我國順應新的國際形勢和發展潮流提出的構想，其所面臨的是多個國家和地區多樣化的發展模式和利益訴求。既有經濟發展水平不均衡的現實，也有歷史文化傳統差異較大的矛盾，所以，僅靠利益維持的交往關系存在較大變數，國際合作的開展，需要綜合利益、觀念、規范、文化等多重因素，建立多層次法治保障，才能從根本上保障各方利益的順利實現。這里所說的“多層次”不僅包含傳統意義上的多種法律規范形式——我國和他國共同加入的公約或雙方簽訂的協約以及國內法，也包括諒解備忘錄、共同行動計劃等形式的國際軟法。對于兵團來說，完善國際合作法治保障機制，主要需要依靠軟法建構來實現，因為對外締約或加入國際組織都是國家外交行為，兵團無權享有，但是軟法的建構則不依賴于國家權力，無需國家強制力保障實施，但能夠產生社會實效，為兵團對外法治合作提供了全新的思路。1但截至目前，兵團并未在對外軟法合作機制加以重視或研究，大多是本土企業在對外交往中通過設立辦事處，解決本企業在某一項目中的相關問題，缺乏對行業合作的整體政策溝通，一方面造成資源的浪費，另一方面無益于產業或區域間合作便利化程度的提高。

三、完善機制，推進兵團對外合作法治化水平提升

絲綢之路經濟帶建設必須在法治化的前提下展開，雖然絲綢之路經濟帶建設不設置任何機構、組織，是一個自主參與、互利互信的國際交流合作平臺，但這不意味著絲綢之路經濟帶各參與國的往來和合作能夠脫離國際法的規范和調整，互利共贏的發展模式必須要通過國際法治加以保障，對于兵團來說，參與絲綢之路經濟帶核心區的建設，也是一個接受國際法約束，和周邊各國各地區建立區域性規范合作的過程，通過制度的協調和銜接，建立起“政策溝通”的區域法治環境。

（一）完善經貿法治合作機制，促進經濟發展

1.經貿法治合作機制應遵循的基本原則?；诜瞧缫曉瓌t、市場開放原則、透明度原則和司法審查原則等國際經貿基本原則，不斷簡化行政審批手續，消除貿易壁壘。比如，加強國際貿易合作，打造國際貿易服務綠色通道，為市場主體辦理各類進出口貿易業務提供便利;同周邊各國協商制定海關通關、檢驗檢疫、勞工派遣等制定簡便操作流程或相關政策指南，為區域經貿提供一致性標準;采用認證、許可等方式協調相關技術標準，提高貨物通關效率;協調建立產業標準、物流運輸、通關檢驗一體化標準，促進貿易便利化;建立法律法規、技術標準信息通報和數據共享制度，增強貿易信息透明化。

2.經貿活動便利化必須以區域各國國家安全為底線。建立完善化與靈活性兼具、安全性與高效性并重的區域合作方式?？山梃b上海自貿區通關采用的“一線放開，二線安全高效管住”模式。所謂“一線放開”是指境外和自貿區內的貨物可以不受海關監督自由出入境，采取“先進區，后報關”模式，利用貨物掃描和大數據分析進行后續監管;“二線安全高效管住”即是貨物從自貿區出入國內非自貿區時，必須接受安全的過境監管，確保貿易安全和國內市場穩定。

3.爭取提高地方經貿合作水平的政策支持。兵團是絲綢之路經濟帶核心區的重要建設力量，具有優越的區位條件和獨特的產業優勢，在進一步擴大開放，與周邊國家開展經貿合作時，應在法律允許的范圍內加強以各類正式或非正式協議形式構建合作交流機制。要充分發揮自由貿易協定的作用，提升地方對外經貿發展水平，離不開國家專項政策的支撐，例如商務部在2015和2016年先后兩次正式復函，支持青島建立國家自貿區戰略地方經貿合作推進工作機制，希冀通過建立政策知識培訓、實施效果評價、對外談判數據調研、復制推廣創新研究、交流合作活動五大基地，探索在我國在自貿區協定框架下提升地方經貿合作的機制。兵團也應當立足自身實際需求，充分利用其在絲綢之路經濟帶倡議中的定位和布局，爭取類似政策支持，在國際法和國內法允許的范圍內，理順對外合作體制機制，深化對外交往的層次，把區位優勢和產業優勢轉化為提升經貿合作的推動力，用經貿合作帶動政治互信、經濟共贏、文化共賞。

（二）完善人文交流法治合作機制，加強軟實力建設

習近平總書記指出，“國之交在于民相親，民相親在于心相通”“人是文明交流互鑒最好的載體。深化人文交流互鑒是消除隔閡和誤解、促進民心相知相通的重要途徑。”民心相通是絲綢之路經濟帶建設的社會基礎，周邊各國和我國之間存在關系密切的地緣政治聯系，在經濟合作和文化交流方面亦有著歷史悠久的傳統，為了應對各種外部雜音，幫助各東道國摒除對中國企業的不信任心態，可借助引導性政策和文化交流制度構建友好合作、求同存異的相處模式。兵團是先進生產力和先進文化的示范區，在對外交往中更應提高其文化的輻射力和影響力，發揮現代文化互學互鑒、凝聚人心的作用。

1.發揮法治保障作用，促進區域人文交流多層次開展。鼓勵各類社會組織和私人主體在法治的框架下，同沿線各國的社會組織和群眾開展多方面的人文合作，在生態保護、公益慈善、教育醫療等領域共同制定區域性的倡議或合作意向書;鼓勵各國智庫開展聯合研究、合作舉辦論壇，定期將智庫合作成果予以發布，構筑和諧的文化交流氛圍。

2.發揮法治規范作用，確保區域人文交流安全性。充分發揮兵團在維護新疆社會穩定方面的作用，依法嚴厲打擊以“人文交流”為幌子，兜售危害國家安全、破壞區域穩定思想的行為。對于以宗教交流為名，歪曲、編造、篡改新疆歷史，實則夸大各民族差異、煽動民族仇恨和民族隔閡，宣揚恐怖主義和極端宗教主義的行為，以及以學術自由為名，捏造散布損害國家形象、危害國家利益的言論，嚴格按照《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國反恐怖主義法》等法律予以嚴厲打擊，保證區域人文交流的純潔性。

3.發揮法治引領作用，提升人文交流便利化程度。人員交流是實現人文交流的重要形式，通過法律政策引領，為區域內人員往來和人才交流提供便利條件，吸納周邊各國優秀人才來兵團工作、創業、定居，促進兵團對外優質勞動力供給。目前兵團已著手制定外來人才引進制度，計劃以“告知+承諾”“容缺受理”簽發長期多次往返簽證等方式提高人文交流的便捷性。1對此，可學習借鑒北京的外來人才引進模式。2016年3月，北京率先推出20項出入境新舉措，涵蓋外國人簽證、出入境管理、停留居留等多方面內容，其政策對象包含在北京創業的外籍高層次人才、外籍華人、創業團隊外籍成員和外籍青年學生四類，此模式為吸引聚集人才，深化人文交流提供了有效助力。當然，兵團的情況和北京不能同日而語，但北京政策中反映出的人才導向值得兵團借鑒和學習：一是科技人才、高素質人才導向，20項出入境新舉措中有10項是專門服務于在中關村示范區內任職或創新創業的外籍人員;二是便利化導向，對于具有博士研究生及以上學歷，在中關村企業連續工作滿4年，每年在中國境內實際居住累計不少于6個月的外籍華人（過去的規定為4年內必須在中國境內實際居住3年以上），即可申請永久居留權，同時審批時間大幅縮短，從過去的180個工作日縮減至80個工作日。把握住這兩點，注重人才引進的質量、提高人才引進的效率，對于兵團提升科技創新動力、擴大對外人文交流、吸收借鑒他國人文成果都將起到極大的推動作用。

（三）完善反恐合作法治機制，促進和平穩定

有關數據表明，恐怖主義風險排在絲綢之路經濟帶建設面臨的各類風險的第一位，嚴重威脅絲綢之路經濟沿線各國的安全和發展。1雖然兵團在打擊暴力恐怖犯罪活動，依法開展反恐去極端化工作領域發揮了重要作用、積累了豐富經驗，但也要認識到，隨著絲綢之路經濟帶隨著絲綢之路經濟帶建設的不斷推進，區域一體化程度不斷加強，反恐不再僅是某一個國家或某一地區的任務，而是需要國際社會共同面臨的問題。兵團作為絲綢之路經濟帶核心區的重要建設者，作為承擔維穩戍邊特殊職責使命的社會組織，理應順應國際發展需求，開展反恐合作，為維護區域和平、社會穩定和人民安全貢獻力量。

1.反恐合作以《中華人民共和國反恐怖主義法》為基本依據。無論是反恐還是去極端化，都應遵循法治的原則，兵團的反恐合作也必然要在法治的框架下展開。《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐法》）專門設立章節對反恐的國際合作予以規范，明確了開展反恐合作的依據和原則。其中，第六十八條：“中華人民共和國根據締結或者參加的國際條約，或者按照平等互惠原則，與其他國家、地區、國際組織開展反恐怖主義合作”之規定為反恐國際合作的開展提供了基本遵循;第六十九條：“在不違背我國法律的前提下，邊境地區的縣級以上地方人民政府及其主管部門，經國務院或者中央有關部門批準，可以與相鄰國家或者地區開展反恐怖主義情報信息交流、執法合作和國際資金監管合作”之規定為兵團開展區域反恐合作明確了路徑。兵團應當嚴格遵守以上規定，把握對外反恐合作的主體、程序、范圍。

2.推動不同層級的區域反恐合作機制的建立。通過同周邊國家的合作交流彌合政治分歧，通過合作加強反恐共識和政治互信，通過提供“中國方案”，表達中國政府反恐立場;完善區域反恐協作機制，不斷深化在反恐情報信息交流、執法合作和資金監管等多領域的合作;豐富對話形式，既注重國家層面的締約、政府間的合作等正式對話，也大力促進反恐合作論壇、社會組織合作等非正式對話形式。

3.嚴防恐怖分子跨境流動。2017年1月，外交部副部長劉振民在《中國的亞太安全合作政策》白皮書新聞發布會上說：“恐怖分子的流動是引發恐怖主義問的一個主要根源。中國也面臨這樣的挑戰……這是一個國際問題，因此需要國際合作?！贬槍Υ朔N情況，我國《反恐法》第二條對規定了防止濫用難民地位，第三十八至第四十條對“邊境管控、巡邏和查驗”“出入境證件管理”和“出入境邊防檢查”等作出了明確規定，除此之外，在和絲綢之路經濟帶沿線各國共同堵截恐怖分子的合作中，還要遵守相關的國際公約、聯合國決議等國際法規范，構建綜合法律規范體系。

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責任編輯：楊偉民