行政生態學視域下天津會展業發展的政務環境優化研究

◎文/趙伯艷 胡亞楠

一、研究緣起

會展業是展覽業和會議業的合稱。2015年3月，在國務院頒發的《關于進一步促進展覽業改革發展的若干意見》中，不僅肯定了展覽業在構建現代市場體系和開放型經濟體系中的地位，而且全方位、多角度地明確了會展業發展的目標和路徑。會展業具有高效率、高增長的特點，能夠拉動城市經濟增長、促進產業結構升級、優化資源配置，被譽為城市經濟發展的“助推器”和“晴雨表”。近些年，隨著改革開放的深入和“一帶一路”倡議的實施，會展業的帶動效應日漸增強，經濟效益日益顯著，其發展逐步受到國家和各地區的重視。

長久以來，政府主導是我國社會主義市場經濟體制下，具有鮮明特色的會展業發展模式，會展業要謀求高質量、可持續發展，自然離不開政府的扶持。自黨的十八大以來，黨中央、國務院就高度重視營商環境問題，2018年以來曾有兩次國務院常務會議都聚焦營商環境議題，并提出要深化“放管服”改革，進一步優化營商環境。在這樣的背景下，國家會議中心總經理劉海瑩提出，良好的營商環境也是會展業發展的必備條件。而營商環境的優劣則與政府的服務質量和服務效率有著密切的關系。因此，有了良好的政務環境，才可能有優質的營商環境。政府在我國會展業中的特殊地位，決定了其必須承擔起為會展業發展提供良好的政務環境的責任。鑒于此，2019年4月，商務部聯合海關總署發布公告，推進境內舉辦涉外經濟技術展會行政審批改革，以深入貫徹落實《國務院關于取消和下放一批行政許可事項的決定》 （國發〔2019〕6號）精神，通過簡政放權、優化服務、加強監管，全面推進會展業“放管服”改革，為會展業健康、可持續發展提供良好的市場環境。政務環境作為營商環境的重要指標之一，不僅是衡量區域執政水平乃至社會進步程度的重要標尺，也是會展業發展進程中重要的軟環境。因此，優化會展業發展中的政務環境應該得到重點關注。

天津作為直轄市和京津冀大城市群第二大城市，毗鄰首都北京，承接著北京的非首都功能，受益于京津冀協同發展戰略和“一帶一路”倡議相關政策紅利，同時內連東北、西北及華北，在發展會展業方面有著獨一無二的區位優勢。在將會展業列為全市重點發展產業之一的大背景下，天津會展的數量和質量都有了穩步提高。近年來，為優化會展業發展的營商環境，天津相繼出臺了《天津市促進會展業發展辦法》（2011）、《天津市支持會展經濟加快發展項目申報指南》（2016）、《天津市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（2016）、《天津市商貿流通業發展“十三五”規劃》（2017）、《關于進一步促進會展業改革發展的意見》（2017）等一系列扶持和促進會展業發展的政策。但是，這些政策是否真正落地，為優化天津會展業發展中的政務環境助力，還有待進一步考察。因此，雖然天津營商環境已有很大改善，但會展業發展中的政務環境建設還有一定的提升空間。如何在“放管服”改革背景下優化會展業發展中的政務環境，進一步提升政務服務水平，促進天津會展業的可持續發展，是一個亟待思考的問題。

通過梳理國內外文獻發現，學者們對會展業發展與政府關系的研究大多圍繞政府主導型展會、會展業發展中的政府職能及其角色定位等相關問題，以政務環境優化作為推動我國會展業發展的一個重要突破口和平臺加以研究的很少，結合行政外部環境作用對其進行分析的更是鮮有。因此，基于天津區域位置的重要性和特殊性，本文以行政生態理論為指導，探索優化天津會展業政務環境的有效路徑，為天津會展業的進一步發展提供有益的啟示，同時為其他城市政務環境優化給予一定的借鑒和參考。

二、定義政務環境

政務環境作為營商環境的重要內容，涵蓋的范圍廣、要素多，因此，目前學界對其概念還沒有較為權威的界定。通過整理相關文獻，我國學者對于政務環境的定義可以歸納為表1所示的兩個層面。

表1 政務環境的定義

從學者對政務環境的定義可以看出，政務環境既包括政府通過行使各項職能進行法律法規制定、公共政策頒布、基礎設施建設等靜態層面，也包括政務人員在提供政務服務時的服務態度、服務意識、辦事效率等動態層面。因此，我們認為政務環境就是政務人員在履行相關職能、提供政務服務過程中的各種要素的總和。結合會展業發展的實際需求，本文側重于從政府的經濟職能行使、公共服務供給、政務人員素養等方面，對會展業政務環境進行研究和剖析。

三、行政生態理論對會展業政務環境優化的啟發意義

當前，我國正處于社會轉型的關鍵期和改革的攻堅期，經濟體制的變革、社會結構的變動、利益格局的調整，倒逼政府創新行政管理方式、提高工作效能、優化公共服務。因此，在經濟“新常態”背景下，政府引導和組織經濟活動，不僅要厘清政府內部管理體制的問題，而且要關注其與經濟、政治、文化等多者之間的生態關系問題。結合我國現實和政府運行機制，行政生態理論對會展業政務環境優化的啟發意義體現在以下幾個方面。

第一，行政生態理論對過渡型社會行政生態問題進行了重點研究，這與我國當前所處的發展階段和整體環境相吻合。發展中國家處于過渡型社會，在世界上所有的發展中國家中，我國是最大也是發展最快的，從1978年開始實行改革開放，至今已有40余年。黨的十九大報告指出，我國經濟目前不再是簡單的高速增長，而是逐漸向更高質量的發展方向轉變，需要攻克增長動力轉換、發展方式轉變、經濟結構優化等難題，即典型的過渡型社會時期。里格斯的行政生態學有助于我們深入分析和客觀評價會展業發展中政務環境建設面臨的困境和問題，為會展經濟與政務環境的互動關系提供一個新穎的研究模式。

第二，行政生態學的研究內容是用生態學的方法分析行政行為與行政生態環境之間的相互關系，而生態學理論最根本的著眼點是研究生命有機體與環境間的動態平衡關系。因此，行政生態學理論主要研究的是“均衡”問題。黨的十八大以來，黨中央、國務院多次提及營商環境問題，并在黨的十九大報告和中央經濟工作會議中明確指出，營商環境的優化對于經濟發展和社會進步都有著至關重要的作用。我國營商環境在大力推進“放管服”改革的進程下，取得了顯著的成就，但從歷年排名及相關指標得分情況來看，我國營商環境與發達國家相比仍存在較大差距，與當前社會經濟發展的總體水平還不完全匹配，存在較大的推進空間。如今，面對我國經濟、社會發展遇到的瓶頸，國家制定的優化營商環境的戰略規劃正是針對此發展瓶頸的精準發力。王滬寧認為，行政功能由于接受外界刺激不可能保持靜止不變，因此需要新的力量維持其動態平衡，即行政控制，包括行政監督、行政法規等行為。從這種意義上來說，優化會展業政務環境在于解決政府機構與會展市場主體之間的失衡問題，進而實現政府的行為、服務與經濟社會發展之間的動態平衡。

第三，行政生態學強調行政系統內部行為與周圍環境之間的互動，認為要想了解某個國家的公共行政，必須懂得造就該國行政體制和行政行為的生態背景。從行政生態學視角分析政府行為，能夠更清晰地發現在政府與市場、社會之間存在的矛盾和問題。2019年政府工作報告中明確提出，我國營商環境在全球的排列名次上升幅度較大，但營商環境與市場主體期望仍有很大差距，強調“激發市場主體活力、著力優化營商環境”是“促進經濟平穩增長的關鍵所在”，并將其列入2019年政府十項重點工作之一。可以看出，隨著經濟社會的不斷發展和全球化進程的不斷推進，社會公共需求變得越來越復雜和多樣化。在這個階段深化“放管服”改革，優化營商環境，單靠行政系統的單邊推動已經很難適應時代發展的要求，必須要綜合考慮影響行政系統的各方面因素。此外，會展業本身也是復雜龐大的系統工程，因此，研究會展業發展的政務環境優化問題，更加需要注重系統性、整體性。

四、天津會展業政務環境優化的路徑選擇

當前天津政務環境建設取得了階段性成效，但與北京、上海、廣州相比還有一定的差距，在滿足會展行業發展和會展企業需求方面也存在提升的空間。根據行政生態學理論和前期調研結果，建議著力從經濟系統、行政系統、溝通系統、社會系統、符號系統五個方面優化天津會展政務環境，為深化“放管服”改革、優化營商環境登上新臺階和促進天津會展業的可持續發展增添動力。

（一）優化經濟系統：營造穩定有序的會展業發展環境

經濟基礎決定上層建筑，優化政務環境的第一步就是要優化經濟系統。當前我國會展業市場化的趨勢越來越明顯，這樣的發展特征要求政府行使有限職能，減少在會展業的“曝光率”，將機會更多地留給市場。為此，政府應逐步從主導地位向引導地位轉變，充分發揮對會展業的引領作用，加強頂層設計，綜合運用財政、稅收、金融等宏觀調控手段來規范、引領、鼓勵和支持會展業發展，做好會展業發展過程中“服務者”的角色。不斷完善促進會展業發展的政策措施和指導意見，加大公共產品的供給，減少兼主辦、承辦于一身的政府主導型展會的舉辦，以持股、投資等其他形式，將展會交付給會展企業、供應商等市場主體承辦，落實資金保障，解決會展業發展過程中的資金困難問題，對會展企業給予重點培育和扶持。持續完善基礎設施的配套建設，在為現有場館合理配置停車場、開設機場直達展館的公交專線的基礎上，還要合理布局酒店、餐飲、娛樂等相關服務設施。另一方面，鑒于天津會展業發展尚未完全成熟，還需要進一步健全政府的行業監管職能，加強對會展業的市場監管，包括展前審批監管、展中活動監管、展后備案監管，盡快建立和完善會展業相關政策法規體系，保護會展知識產權，規范會展業的發展，打造公平、公正、有序的發展環境。

（二）改革行政系統：回應市場需求中重構政府責任

針對我國目前行政組織重疊、多頭管理、權責分離的弊端，在優化會展業政務環境的同時，必須對行政系統進行改革與重塑，重構政府責任。首先，要理順權責關系。通過調整政府組織結構，將各部門職能進一步厘清，切實優化落實政府權責清單，在遵循權責對等原則的基礎上，增加部門間的協調配合，減少內部的推諉扯皮，保障各職能部門之間利益的整合和流程的協同，提升業務辦理效率，確保會展項目有序推進。其次，要深化會展行政審批改革。以會展業主體和會展業市場需求為行政審批服務的導向，對展會審批項目進行全面系統的清理，取消不適應發展要求的審批事項，對會展經濟及天津經濟有重大影響的重點企業和重點項目，要及時開辟審批“綠色通道”，并加大對會展審批管理工作的事中監督和事后追責，杜絕會展項目審批工作中的低效管理和貪污腐敗。最后，政府應大力推進政務APP、政府門戶網站及會展業官方網站等互聯網平臺建設，打造智慧會展服務平臺。通過技術融合推動業務融合、數據融合、信息融合，構建政府數據共享體系，實現異地、異層級、異部門的業務辦理。結合天津會展業創新發展的需求研究智慧城市的建設思路，致力于打造全國領先的智慧會展服務體系，利用互聯網平臺延伸展會內涵，將線上線下活動有機集合，擴大展會影響力。

（三）保障溝通系統：構建有效的政商溝通網絡

在行政生態學理論中，溝通網絡指整個社會中相互溝通的情況，既包含政府組織與社會、市場的信息交換情況，也包含政府組織內部信息共享的情況。天津會展業發展中政務環境存在的問題，說明政務信息未能充分實現共享，導致政府與行業協會及市場主體之間的溝通不暢。政府應深入貫徹落實國家政策方針，加快融入互聯網、大數據、云計算等技術的應用，推廣政務APP的使用，構建便捷高效、便民惠民的信息服務平臺，通過常態化政企溝通機制的建立，聽取會展業市場主體的意見，及時為市場主體提供有效信息，確保政府職能調整、政策制定、法律法規立改廢，適應會展市場經濟的需求。通過信息平臺的建設，一方面實現政府各職能部門之間的信息互通與共享，打破“信息孤島”和“數字鴻溝”的障礙，簡化行政運作的環節和程序，提高展會項目的行政審批效率和審批流程的透明度，真正實現“一站式”政務服務。另一方面實現政府與會展業市場、會展行業協會之間的信息互通與共享，為會展業市場及行業協會提供獲取政策信息、表達訴求、監督反饋的平臺，增強政府與公眾之間的信息雙向互動。

（四）完善社會系統：推進會展行業協會的功能發揮

生態環境下的社會系統主要是各類社會組織。黨的十六屆三中全會明確提出：“積極發展獨立公正、規范運作的專業化市場中介服務機構，按市場化原則規范和發展各類行業協會、商會等自律組織。”目前，我國會展行業公共服務和政策引導的職能還主要由政府部門提供，行業協會的作用還沒有得到充分體現。會展行業協會作為社會組織，是會展產業市場發展和政府政務服務的有益補充，客觀上起著承上啟下、溝通協調的作用。基于會展行業協會的重要性，政府要科學指導會展行業協會制定一系列行業標準來規范自己，加強自我評估和市場監督作用，做好會展行業內的規范管理工作，讓會展行業協會的自治功能得以充分發揮，使其能夠積極引導會展企業依法依規參與市場活動，避免出現重復辦展、惡性競爭和損害參展方、買方利益等影響展會質量的情況。同時，也要完善會展行業協會的政商中介功能，引導和協助行業協會舉辦各類沙龍活動，使會展行業協會能夠積極協調促進政企之間的溝通交流，強化跟蹤落實，全力促使企業的合理訴求得到解決，確保活動取得實際成效，共同推動天津會展業的高質量發展。

（五）改造符號系統：創建良好的政務文化氛圍

先進的組織文化是推進組織變革的有力促進因素，良好的政務文化則是優化政務環境最根本的力量支撐。因此，在會展業政務環境建設的進程中，必須要充分發揮政務文化的效用，以政務文化為著力點，增強政務人員內部及與政府部門之間協作的效率，形成以“推崇以人為本的政務服務理念、追求便捷高效的政務服務體驗”為基本目標的價值追求，有效提升政務服務效率。為此，政府要深入開展政務文化建設，讓各級職能部門領導干部充分意識到會展業政務環境建設的重要性，樹立“政府營造環境，企業創造財富”的理念，培育地區良好的文化生態，將政務環境優化與經濟發展同等重視、統籌兼顧。加強對窗口服務人員的思想建設和業務的培訓，強化政務人員的責任意識、公共服務意識、依法行政意識，對政府主導型展會和市場主導型展會的需求一視同仁，杜絕展會項目審批過程中的尋租行為。另一方面，要加強法治政府建設，將依法行政納入政務績效考核，提高政務人員依法行政能力，對侵犯會展知識產權、重復辦展、蹭展的惡性競爭現象依法予以處罰。在此基礎上，為天津會展業的高質量發展營造一流的會展“軟環境”。