非稅收入重點費源“精細化管理”的實踐與探索
——基于天津稅務部門征收管理視角

◎文/于 暢 李 航 王晴晴

非稅收入征管職責逐步劃轉到稅務部門，是國稅地稅征管體制改革的重要內容。目前，本著“成熟一批劃轉一批”的原則，天津市稅務局正有序推進決策平穩落地。但隨著繳費主體的日益多元化和復雜化，非稅收入征管服的難度日益加大。以重點費源為突破口試點精細化管理模式，靈活征管、科學分析，防范化解重大風險，提升非稅收入治理效能，進一步探索建立非稅收入現代化征管制度體系，值得我們高度重視和深入研討。

一、相關概念

本文討論的非稅收入，是指稅務部門征收的各非稅收入項目。對其他部門執收的非稅收入項目，暫不涉及。

（一）重點費源

重點費源是指生產經營活動達到一定規模、繳納費額達到一定標準，對本地區非稅收入有重要影響，以及稅務機關根據管理需要納入重點管控范圍的繳費人。

不同于我國現行重點稅源企業認定標準，本文討論的非稅收入重點費源，是指在行業、地區、產業和政策等不同條件下，均滿足上述標準，且在稅務征收管理和減免優惠落實中具有示范價值和引導作用的繳費人。

（二）精細化管理

精細化管理是建立在常規管理的基礎上，以最大限度地減少管理所占用的資源和降低管理成本為主要目標的管理方式。現代管理學認為，科學化管理有三個層次：第一個層次是規范化，第二個層次是精細化，第三個層次是個性化。

當代稅務事業的不斷改革與發展，使得稅務機關在重點稅源征管過程中積累了豐富的精細化管理經驗。稅收精細化管理，是以依法治稅、最大效能、科學管理、優質服務為原則，經過充分地研究論證，特別是應用稅收信息化建設成果，將稅收征管工作進行科學分工和細化的一種先進管理模式。稅收精細化管理的特征是“精準、細致、深入、規范”，其核心是對稅收征收管理全過程的控制和監督。

（三）重點費源的精細化管理

重點費源精細化管理是指在新時代稅務征管體制改革大背景下，以服務型國家機關為立足點，以普惠稅務、智慧稅務為目標，以非稅收入征管職責劃轉為契機，與稅務機關精細化管理經驗有機結合，相較傳統的粗放型管理方式，逐漸發展完善的一種征管更精準、風控更科學、服務更優質的常態化管理模式。

二、推行重點費源精細化管理的必要性

重點費源作為非稅收入繳費群體的中流砥柱，在組織收入與落實減稅降費工作等方面，具有極強的影響力和示范性。推行重點費源精細化管理，對于全面掌握費源結構，提升征管質效，穩定收入預期，搭建科學化、專業化、信息化、系統化的非稅收入征管體系，有著先驅實踐意義。

（一）是非稅收入征管規范化發展的必然選擇

非稅收入征管規范化是稅務機關審時度勢、不斷提高和深化非稅收入管理水平的成功實踐，想要繼續推動非稅征管提檔升級，就必須要從精細化管理上下功夫。重點費源收入占比高、行業影響力大，是稅務機關加強非稅收入征管的重要抓手。對重點費源進行精細化管理，可以深入把控非稅收入整體狀況，及時調整征管手段和力度，有利于非稅部門抓大放小切實提升征管質效，直接推動非稅收入征管向更加規范化的方向發展。

（二）是加強非稅收入風險防控的必要措施

風險防控是非稅收入征管工作中的重要環節，加強非稅收入風險防控對于防范費款流失、降低征管執法風險、維護繳費人權益具有重要意義。重點費源作為各項非稅收入的龍頭大戶，是保證費款及時足額入庫的關鍵，一旦出現惡意逃避繳納費款現象，性質惡劣、波及面廣。推行重點費源精細化管理，可以通過征管全流程監控，精準把握收入增減變化，降低漏征漏管風險，進而全面強化非稅收入風險防控安全機制。

（三）是全面優化稅收營商環境的必要之舉

全面優化稅收營商環境離不開征管效率的提升，更離不開稅務機關由“被動管理”向“主動服務”的理念轉變。借助重點費源精細化管理，稅務機關可以綜合分析不同區間重點費源入庫額變動情況，有針對性地開展繳費服務、風險排查、收入分析等工作，以更優質更專業的個性化服務，實現征管效能最大化。進而優化需求管理、涵養費源，激發市場主體活力，以點帶面拉動地區經濟高質量發展，打造更為高效暖心的稅收營商環境。

三、天津市稅務局非稅收入重點費源征管現狀

自國地稅征管體制改革以來，天津市稅務局現已實現19項非稅收入扎口統管。其中，承接原國稅地稅征收項目7個，分別為教育費附加、地方教育附加、殘疾人就業保障金、文化事業建設費、防洪工程維護費、海上石油礦區使用費、廢棄電器電子處理基金；劃轉項目11個，包括國家重大水利工程建設基金、可再生能源發展基金、中大型水庫移民后期扶持基金、免稅商品特許經營費、國家留成油上繳收入、石油特別收益金、油價調控風險準備金、小客車總量調控增量指標競價收入、水土保持補償費、防空地下室易地建設費、排污權出讓收入。代征項目1個，為工會經費。

從組織收入上來看，天津市重點費源的繳費額在非稅收入整體稅收中占比較高。以2019年為例，教育費附加和地方教育附加（以下簡稱兩費）全年合計凈入庫76.59億元，全市59萬戶繳費人中，凈入庫前500位的繳費人貢獻率達65%；其中，排名前10位的繳費人貢獻率達25%（如圖1）。2019年，文化事業建設費（以下簡稱文建費）凈入庫3.05億元，全市2.4萬戶繳費人中，凈入庫前10位的繳費人貢獻率達69%，其中僅某網絡科技有限公司1戶貢獻率就達到了50%以上（如圖2）。

圖1 “兩費”重點費源收入占比圖

圖2 文建費重點費源收入占比圖

從行業上來看，重點費源多為業內領軍企業，對整個產業體系具有引領和示范作用。如非稅收入中占比最高的兩費，其重點費源主要集中在服務業、制造業、批發零售業、房地產及建安行業、金融保險業等，多為國民經濟支柱產業（如圖3）。

圖3 截至2019年12月底“兩費”行業占比情況

四、當前非稅收入重點費源征管面臨的問題

非稅收入部門成立時間短、管理經驗少，在重點費源的制度保障、風險防控以及繳費服務等方面仍面臨著諸多問題。

（一）基本制度體系薄弱

一是缺少基礎性制度。非稅收入多以規范性文件頒布確立，法律層級較低，概括性、原則性條款較多，涉及重點費源管理的內容更是空白，例如《政府非稅收入管理辦法》中就并未對非稅收入分類分級管理做出規定。這就給稅務部門實施重點費源管理，進而降低征收成本、優化繳費服務造成了一定制度性困難。

二是缺少指導性文件。非稅收入在稅務部門實現扎口管理兩年以來，各地在開展各類專項工作過程中，均結合當地特點或多或少進行了重點費源管理的嘗試，但截至目前全國尚未出臺統一的、具有實操性的工作指引或規范。重點費源認定標準、風險界定標準以及服務水平標準等地區差異勢必給繳費人帶來一定困擾，也會影響稅務機關的非稅收入征管質效。

（二）風險防控難度較高

一是政策落實風險較高。具體征管工作中，由于政策出臺與執行時間錯位等客觀原因，基層非稅部門往往需要及時理清疑點數據、調整更新電子稅務局相關功能。重點費源經濟規模大，政策優惠涉及金額高，一旦政策落實不到位，極易引發負面輿情。此外，受制于現有條件，重點費源信息化監督手段尚不完善，涉費數據監測和捕捉不及時，也給政策落實風險管控帶來較大隱患。

二是部門協作風險較高。非稅收入征管是工程項目審批、資源綜合利用、社會公共產品供給等行政事項的其中一環，稅務機關僅負責繳費義務認定、費款征收和欠費追繳。也因此，組織費款入庫需要多部門聯動協作完成，重點費源全流程控管難度極大。實際征管過程中，非稅部門處理復雜問題耗時長、效率低、獲取第三方數據的準確度和時效性較差，無形中增加了執法風險和風控成本。

（三）服務質量有待提升

一是專業知識亟待提升。重點費源多為大型國民企業，發展方向與經濟形勢掛鉤，企業財務會計人員對相關部門政策咨詢解答的專業性要求較高。但由于非稅收入部門成立時間較短，基層稅務機關人力配置短缺，征管資源投入力度小，業務能力水平參差不齊。與重點費源對接時缺乏高素質專業人才，服務水平與企業需求不相適應，間接影響重點費源稅務遵從度。

二是個性化服務亟待加強。非稅收入征收對象覆蓋企業、機關事業單位、社會組織、自然人等各類群體，重點費源的登記注冊類型和行業門類也因此幾乎涵蓋了經濟社會發展的方方面面，不同重點費源間服務需求差異顯著。但現有征管服務仍為單線輸出模式，稅企交流不足，對不同行業、不同類型、不同項目重點費源的個性化需求了解不夠充分，服務趨于雷同，針對性不強。

五、重點費源精細化管理的研究與應用思路

重點費源征管中暴露出的種種問題，為我們進一步推行重點費源精細化管理提供了方向和目標。想要把住重點費源這一龍頭，最大限度提升征管質效，關鍵就在于以制度為基礎，以執行為重點，以考核為手段，以服務為延伸，將綜合征管和專業征管相協調，業務應用與技術支持相融合，把重點費源精細化管理執行到位。

（一）建章立制，推動重點費源征管系統化

一是建立重點費源精細化管理制度。在總局層面提出重點費源精細化管理的指導性意見，針對不同的非稅收入項目，從重點行業、重點地區、重點項目、重點企業等方面進行科學歸類，明確以年度繳費額、從業人數、社會影響力、注冊登記類型等維度作為重點費源認定標準，指導各地逐步建立有地域經濟特點的重點費源精細化管理制度。

二是健全重點費源精細化管理配套辦法。鼓勵各地在具體征管中堅持共治共享原則，積極推進完善與行業主管部門緊密配合的綜合性涉費違法行為查處機制，提升征管執法強制力度，切實維護國家財政資金權益。同時加快制定包括重點費源重大涉費事項報告、涉費事項風控提醒、定期聯絡機制以及繳費服務制度等重點費源配套管理辦法。

（二）信息管費，推動重點費源征管科學化

一是探索實現信息管費新格局。加強以大數據、云計算等技術為支撐的安全保障、情報搜集、數據分析等措施，完善數據的深度挖掘、自動提取和邏輯運算等功能；通過統一標準、優化流程和分類管理，控制重點費源數據質量，構建事前、事中、事后全閉環的“大數據”立體風險防控體系。

二是完善全流程信息聯動機制。做好與財行稅、大數據和風險管理等系統內部門的征管聯動信息反饋及銀行、統計局等外部涉費單位間的數據互通共享，建立重點費源風險調控合作機制，形成市局主管部門統籌協調數據質量，各涉費有關部門深度參與、協同共治的理想局面。

（三）服務升級，推動重點費源征管精細化

一是穩步提升專業服務品質，搭建立體式合作平臺。通過日常學習、集中培訓、網絡輔導、考核考試等多樣化培訓方式，分層次提升干部整體素質，擴充非稅系統人才儲備；由部門領導牽頭，依托非稅收入專業人才庫、相關業務處室以及高校等社會力量，共同組建重點費源服務智囊團，以遠程輔助和部門聯動建立起內外協同、上下協同的重點費源一體化服務體系。

二是積極探索個性服務手段，不斷創新宣傳輔導方式。建立超大型企業總部溝通聯絡機制，充分利用大企業稅收服務的寶貴經驗，通過對總部企業進行政策輔導和風險提醒，高效提升各地區下屬子公司或分支機構的遵從度；建立重點費源涉費訴求積極響應機制，暢通高層聯席會議、定期座談走訪等稅企互通互聯渠道，采取專人對接、主動問詢、定點提醒等個性化服務形式，提升繳費人獲得感。

六、推行重點費源精細化管理的實踐與探索

為切實提升征管質效，天津市稅務局以信息采集為抓手、以數據分析為重點、以納稅服務為著力點，在重點費源精細化管理方面進行了初步探索和實踐。

（一）實施重點費源分級分類征管

一是實施分級管理。探索“市局非稅收入處統籌規劃、區局社保和非稅科扎口管理、基層管理所跟蹤監控”的分級管理模式。將重點費源企業凈入庫管理臺賬查詢權限下放至各區局，落實屬地化動態管理，層層壓實細化征管職責。二是實施分類管理。根據各費種要素特征、費源分布集中度等特點進行分類管理。針對與主稅關聯性強的兩費，建立“稅費統管”機制，同步跟蹤監控重點稅源和重點費源入庫情況和變化走勢；針對繳費人數量少、分布集中的國家重大水利工程建設基金、石油特別收益金等資產資源類項目，建立集中式管理機制。

（二）建立重點費源征管動態數據庫

一是建立信息化表單清冊。依托稅務“金三”系統征管大數據，從實繳費額、同比變動兩方面自主開發《重點費源企業凈入庫管理臺賬》，分設“增額排名”“減額排名”“當期凈額排名”三張表單，按期監控各期前500名重點費源收入增減變化，及時掌握組織收入動態進度。二是建立大數據比對臺賬。根據增值稅與兩費邏輯關系，設計制作《重點費源企業增值稅附加與增值稅凈入庫管理臺賬（按差額排名）》，通過自動運算、排名，動態監測主附稅費入庫信息，為非稅部門收入分析研判和疑點數據核查提供數據支持。

（三）創新重點費源個性化分析模型

鑒于非稅收入項目種類繁雜，天津市稅務局擯棄“一刀切”的征管方式，除加強對重點費種、重點行業、重點企業的分析外，更結合不同費種征收范圍、計征依據、征收方式的差異特征，設計制作重點費源分析和風控模型，及時發現和解決苗頭性、趨勢性問題。

2019年A企業環比增率/%1月 2391.14 117.13 2月 2517.51 5.28 520.38 344.29 3月 4499.49 78.73 3347.88 543.35 4月 2328.85 -48.24 404.53 -87.92 5月 1067.09 -54.18 0.00 -100.00 6月 1590.32 49.03 511.39 100.00 7月 4925.79 209.74 2616.26 411.94 8月 2109.16 -57.18 1449.09 -44.61 9月 1855.41 -12.03 1184.71 -18.22 10月 2294.23 23.65 1526.05 28.78 11月 2176.04 -5.15 1618.37 6.03 12月 2715.40 24.79 1945.59 20.27 2019年全市入庫額/萬元2019年全市環比增率/%2019年A企業入庫額/萬元

例如，針對收入貢獻度較高的某文化事業建設費重點費源企業，量身定制“單戶分析模型”（如圖4），按期監測其入庫額和環比增減率，與全市收入指標進行比對。通過監測企業收入月度增減變化，進一步研判行業深層原因，及時堵漏增收，提高征管質效。再如，針對與主稅關聯性較強的兩費，建立“主附稅費關聯對比分析模型”（如圖5，以前10名為例），將主稅凈入庫同期變動額與對應附加費同期變動凈額進行匹配性關聯分析，按差異額絕對值降序排序，提取前500名重點關注，從源頭上降低出現重大征管風險的可能性。

圖4 某文化事業建設費重點費源企業分析模型

圖5 2018—2019年度增值稅與教育費附加凈入庫同期變動分析圖

（四）強化重點費源風控監查機制

一是強化“云端”協同核查。借助稅收大數據和信息技術手段，深入推進與市財政、市殘聯等部門間的數據傳遞共享，通過信息聯動和智能比對，推進內外協同征管，做好全流程風險預測、預警。二是強化日常風險管控。指導各基層單位利用《重點費源管理臺賬》和金三集成查詢平臺非稅子系統，加強對重點費源的日常監管，建立常態化風險核查整改機制，做到疑點數據“日清月結”。三是強化考核監督力度。利用績效考核這一抓手，建立征管風險通報機制，將重點費源風控管理細化為年度績效指標，列入年度考核計劃，加深基層單位重視程度，反向激勵基層責任落實。

（五）升級重點費源繳費服務品質

一是深化宣傳輔導。以高層對話、專題實地調研和線上下聯席座談等多種形式，集中問需、精準獻計，傾聽并收集重點費源企業提出的涉稅訴求或意見建議，宣講各項優惠政策，解答繳費咨詢。二是優化服務水平。積極關注重點費源企業重大經營變化，疫情期間安排專人為重點費源提供“一對一”繳費服務，協助重點費源完成“非接觸式”申報，及時享受降費優惠退庫等政策紅利。三是培養專業人才。編印下發非稅政策專業叢書，陸續通過專題培訓、集中考核、集中抽調重點工作等方式，全面提升一線人員專業水平和服務能力，加快培育建設重點費源專業化服務團隊。