淺談政府會計制度改革對事業單位財務管理的影響與對策

◎文/張紫園

我國現行政府會計制度始于1998年，經過多年實踐和探索，已經于2019年開始正式實施。這次改革給事業單位財務管理工作帶來了巨大的變化和深遠的影響，同時也給財務人員帶來了機遇和挑戰。對此，我們既要正視困難，也要積極應對，在政府會計改革發展中不斷推進事業單位財務管理工作。

一、政府會計制度改革的主要過程

黨的十八屆三中全會提出了“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的重要戰略部署，為加快推進政府會計制度改革，2014年，國務院批轉了財政部制定的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，2015年，財政部成立政府會計準則委員會，積極、穩妥、有序推進政府會計標準體系建設。2015年10月，財政部發布《政府會計準則——基本準則》，明確了政府會計準則體系中需要解決的基本問題、基本原則和方法，構建起統一、科學、規范的政府會計概念體系。2016年至2019年，財政部根據《基本準則》，陸續制定發布存貨、投資、固定資產等10項具體準則及1項應用指南，基本建立起具有中國特色的政府會計準則體系。2017年10月，財政部發布了 《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》。同時，為滿足某些行業事業單位特殊業務核算需要，財政部又針對高等學校、醫院、科學事業單位等7個行業制定了執行《政府會計制度》的補充規定。自2019年1月1日起，政府會計準則制度在各級各類行政事業單位全面有效實施。

二、政府會計制度帶來的變化與差異

此次政府會計制度改革的最大變化，就是改變了以預算會計為主的核算模式，構建了政府預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式。這項重大創新，使政府會計制度與以往的行政事業單位會計制度產生顯著差異。

一是會計核算基礎的差異。政府會計制度實行以前，事業單位大多采用收付實現制作為會計核算基礎，而按照政府會計制度的要求，財務會計應當實行權責發生制，預算會計實行收付實現制。這種“雙基礎”的核算模式，既反映了預算收支等流量信息，又反映了資產、負債等存量信息，兼顧了當前實際情況和長遠改革方向。

二是財務報告的差異。

政府會計制度要求，政府會計主體應當同時編制決算報告和財務報告，也就是說，除了按財政部要求編制決算報表外，還應編制資產負債表、收入費用表和現金流量表等報表，并形成政府財務報告。這種“雙報告”制度，可以使預算管理、財務管理和績效管理相互聯結、融合，提高財務管理水平和資金使用效率，有助于規范政府會計行為，夯實政府會計主體預算和財務管理基礎，強化政府績效管理。

三是財務記賬的差異。以往的事業單位會計制度主要體現預算收支，而政府會計制度突破長期以來單一預算會計體系，提出由財務會計和預算會計構成。財務會計由資產、負債、凈資產、收入和費用5個財務會計要素組成，預算會計由預算收入、預算支出和預算結余3個預算會計要素組成。其中收入和費用兩個要素是首次提出，不同于預算會計中的收入和支出要素，主要是為了準確反映政府會計主體的運行成本，科學評價政府資源管理能力和績效。在政府會計制度中，財務會計與預算會計是兩個執行功能，前者主要對單位資產、債務承擔情況、凈資產、收入以及費用支出等要素進行集中核算，后者主要對收入、支出、結余進行會計核算，對于納入部門預算管理的現金收支業務，通過“平行記賬”的方式，將各項業務同時納入財務會計與預算會計的核算體系中。

三、政府會計制度改革對事業單位財務管理的影響

隨著政府會計制度改革的持續推進，會計制度的變化對各政府會計主體，尤其是事業單位的財務管理工作產生了很多重要的影響，主要體現在以下幾個方面。

（一）統一會計制度，提高會計信息質量

改革后的政府會計制度對《行政單位會計制度》《事業單位會計制度》以及醫院、高等學校、科學事業單位等不同行業的事業單位會計制度進行了有機整合，部門內及跨行業單位間會計信息的可比性顯著提高，以往因執行不同會計制度所產生的信息差異得以消除，部門匯總、審核、決算分析的難度也相應降低。同時，會計要素和會計科目的統一，使得財務核算更加規范，會計信息更加真實可靠，能夠為預算編制、執行等提供重要的依據。通過建立預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計體系，同時提供決算報告和財務報告，能夠更加全面、清晰反映預算執行信息和財務狀況，顯著提升財政透明度，完善會計信息披露，提高事業單位會計信息質量的全面性、可靠性、及時性及可理解性，從而有利于進一步規范政府行為和提高政府決策能力，促進國家治理能力的現代化。

（二）全面反映財務狀況，防范財務風險

政府會計制度的實施，對資產和負債進行了重新界定，在界定資產時，特別強調了服務潛力，除了自用的固定資產以外，公共基礎設施、政府儲備資產、文化文物資產、保障性住房和自然資源資產等由單位控制的各類資產也納入政府會計核算范圍，同時，新制度通過計提折舊攤銷的方式，完善了資產配置、盤點、維護、運用等管理環節，可以隨時準確了解資產現狀以及使用情況，進一步摸清資產家底。另一方面，政府會計制度對負債進行界定時，強調了現時義務，按照權責發生制的原則，反映了隱性債務的情況，資產負債信息更加真實可靠。政府會計的實施能夠科學、全面地反映資產負債和成本費用情況，強化了資產和債務的管理，完整反映政府財務狀況，有利于進一步加強政府的資產管理和控制債務風險，使事業單位資產管理得以優化，資產配置更加科學，避免出現閑置浪費等問題，從而降低事業單位成本，提高工作效率，有利于預防腐敗，加強事業單位的廉政建設。

（三）會計核算難度加大，財務人員能力需進一步提升

會計制度已經變革，能否順利完成會計制度的變更和銜接工作，對事業單位的財務人員來說是一項重要的挑戰。一方面，相關制度、準則都發生了重大變化，這些新知識、新內容都需要財務人員從頭學習，而有的財務人員尤其是一些年齡偏大的財務人員，在接受新事物能力方面、業務綜合能力方面都存在一定的不足，因此容易產生畏難抵觸心理。另一方面，政府會計制度改革后，會計核算方式發生顯著變化，尤其是采用了政府預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的模式，使得核算方式更加復雜。財務人員在日常賬務處理中，面對會計要素、會計科目以及會計報表的變化，還存在著政策理解不透徹，業務操作不熟練等問題。同時，由于新制度下財務管理的經驗不足，財務工作效率很可能降低。對于事業單位財務人員來說，會計制度的變革，不僅僅是會計科目、會計要素的變化，更重要的是要改變以往事業單位長期以來的會計工作的習慣，建立新的政府會計財務管理工作理念和工作思維，會計人員需要經歷一個長期的學習與適應過程。

四、事業單位應對政府會計制度改革的對策

（一）重視財務管理工作，提高內部治理水平

政府會計制度改革既是挑戰也是機遇，事業單位應當利用此次實施新制度的契機，重新梳理現有業務流程和相應的財務管理要求，在管理意識、業務流程和內部治理水平方面取得提升。

一是切實提高對財務管理工作的重視程度，單位負責人要帶頭學習政府會計制度，準確把握會計新舊制度、會計制度與準則等之間的聯系，重視制度、準則以及政策有效銜接工作，轉變財務管理理念，將財務服務理念、精細化管理理念等落到實處，在準確定位當前財務管理大方向的同時，調整財務管理的目標、要求、標準等，在實踐過程中有序開展各項財務管理工作。

二是以政府會計制度改革為出發點，梳理當前各項業務工作和財務工作流程，細化各類財務管理問題，對相關制度以及流程進行及時更新，構建財務管理溝通協調機制，加強財務部門和其他部門之間的聯系，讓不同崗位在協調、配合的過程中更好地應對財務管理工作中面臨的各類挑戰。

三是建立并完善與新制度相適應的內部管理及內控機制，包括預算管理、收支管理、資產管理、合同管理等方面，建立并完善財務監督機制，定期對單位內部的財務工作進行監督和檢查，各個層級之間可以互相監督，及時發現問題并加以整改，主動接受上級行政部門以及社會公眾等方面的監督審查，讓政務信息更加公開透明。同時，還要積極完善事業單位的績效考核制度，將政府會計制度的落實情況納入績效考核，明確相關的考核內容和考核標準，并將考核結果與崗位晉升、職稱評定、薪酬獎勵等掛鉤，激發財務人員的工作積極性和主觀能動性，提升財務專業素養，促進事業單位財務管理水平的提升。

（二）加強財務培訓，提高財務人員專業素質

面對政府會計制度改革，財務人員首先要轉變財務工作理念，認真學習領會新的會計制度、準則以及賬務處理的相關規定，緊跟制度要求，積極參加各類財務培訓，快速轉變工作認知，及時掌握新的工作要求，創新工作方式方法，不斷提高自身專業水平，將會計制度準則落實到日常會計工作中。各單位也應組織好對新制度的學習、宣傳和培訓工作，確保單位財會及相關人員全面理解政府會計準則及各項具體規定。積極舉辦相關培訓，加強對財務人員會計專業知識、信息技術等方面的培訓，聘請高校或財政部門的專家對政策業務進行講解，通過專業技術培訓和定期的交流培訓，指導其對政府會計制度內容進行學習，并實施考核與績效掛鉤，從而提升其學習積極主動性，使會計人員盡快適應政府會計制度下事業單位財務管理工作標準要求，強化財務人員隊伍建設，提高人員綜合素質。

（三）推進財務信息化建設，構建財務管理綜合平臺

政府會計制度的改革過程中，會計信息系統是保證改革順利進行的關鍵因素之一，是政府會計職能發揮的重要基礎條件。一方面，事業單位應當積極推進會計信息化建設，根據單位實際情況，及時調整和更新會計信息系統。可以引進新的會計信息系統，增設先進的財務配套設備，配置現代化信息軟件系統，從而完成新老系統的信息過渡，將政府會計制度要求以及內部控制的流程和措施全方位整合到財務信息系統中，構建完善的財務信息化系統。另一方面，事業單位應當通過信息化手段，完善財務管理模式，規范財務管理工作流程，盡量減少人工處理環節，降低人為失誤的概率，促進財務管理工作效率的提高。通過建立財務一體化平臺，實現財務管理系統與國庫集中支付系統、資產管理等系統的互聯互通，盡可能自動生成各類相關的財務報表，保證政府財務報告編制的準確性和及時性，從而構建科學完善的財務管理系統，全面提升財務管理信息化水平以及成效。

綜上所述，政府會計制度改革是一個長期的過程，任重而道遠，只有各政府會計主體、財務人員以及各相關單位認真學習領會，積極實踐，才能真正發揮政府會計的功能和作用，促進財務管理水平的不斷提升。