財政支農資金折股量化扶貧機制及績效研究

張文律

摘要：加強扶貧項目資金資產管理和監督是當前迫切需要解決的一個重大問題。溫州財政支農資金折股量化扶貧在實踐中初步構建了扶貧項目資金來源與選擇機制、資產管理監督機制和資產收益分配機制，雖不夠完善，但已取得較好的制度績效。調研發現，溫州財政支農資金折股量化扶貧項目選擇物業類較多，選擇鄉村產業發展項目偏少；折股量化扶貧項目管理的精細化、信息化還不夠；扶貧資產收益分配機制尚有待完善。建議從提升鄉村產業項目比例、加強扶貧資產管理監督以及優化扶貧資產收益分配等構建扶貧項目資產管理監督的長效機制。

關鍵詞：財政支農資金 折股量化 資產收益扶貧 產業扶貧 資產管理

一、引言及文獻述評

資產收益扶貧是產業扶貧的重要內容。近年來四川、重慶、貴州等地進行了各具特色的實踐探索，引起了眾多相關領域學者的研究興趣。余佶（2016）對貴州六盤水進行了調研，認為建立資產收益扶貧制度面臨資源資金整合難，政策配套不完善，以及風險防控難等關鍵性問題。王軍等（2016）通過對四川廣元財政資金股權量化的調查，分析了改革的過程和內容，探討了改革的理論邏輯和實踐困境，并提出了今后改革的對策建議。馮彥明（2017）通過調查，得出重慶石柱資產收益扶貧模式主要有股權收益扶貧、基金收益扶貧、信貸收益扶貧三種類型。王東賓（2016）、古川等（2017）、李卓等（2018）、覃志敏等（2020）還分別調查了河北、湖南、山東、廣西等地的實踐，總結了各地改革試點的經驗和啟示。

在既有相關理論文獻中，一些學者對資產收益扶貧的理論、政策也進行了充分的討論。謝若登（2007）認為，收入只能維持窮人的消費，但資產能改變窮人的思維方式。陳云凡（2017）認為，社會救助扶貧政策面臨著范式轉變，即從收入扶持轉向資產拓展。楊青貴（2018）認為資產收益扶貧制度是傳統股份制理論的制度拓展與理論創新。汪三貴等（2017）從項目主體、參與度實現、政府職能、農戶決策等對資產收益扶貧的機制創新進行闡述。劉楊等（2017）則從理論、政策和實踐三個層面分析了資產收益扶持制度的運行機制。在資產收益扶貧的政策方面，施海波（2019）認為，現有的產業扶貧資產管理政策已很難滿足對巨額復雜扶貧資產的現代化管理需求，收益分配機制已難以保證產業扶貧可持續效應的發揮。張延龍（2019）針對資產收益扶貧中存在的“保障與激勵”、效率與公平等問題，提出適當展開兜底型貧困戶動態調整、重點防范“杠桿過熱”及有效平衡多元主體間的利益分配等建議。魏后凱（2020）分析了當前扶貧資產管理主要存在的問題，提出了加強扶貧資產管理的對策建議。總體而言，既有關于資產收益扶貧的研究尚處于起步階段，有待深入分析和持續研究。尤其是財政支農資金折股量化扶貧作為一種重要的資產收益扶貧方式，現有研究缺乏對財政支農資金折股量化扶貧的機制及績效研究，缺乏對典型個案的深入分析。

2021年中央一號文件提出，“加強扶貧項目資產管理和監督”。因此，為深入探討財政支農資金折股量化扶貧的機制及其績效，本文選擇全國范圍內較早開展此項工作的浙江溫州財政支農資金折股量化扶貧試點作為研究樣本，對財政支農資金折股量化扶貧項目（以下簡稱扶貧項目）的資金來源、選擇類型、資產管理、資產監督和收益分配等機制進行案例研究，由此得出研究結論并提出相關的對策建議。

二、溫州財政支農資金折股量化扶貧概況及調研方法

財政支農資金折股量化扶貧是指在不改變支農資金用途的前提下，以財政支農資金投入扶貧項目所形成資產股權量化為載體，賦予低收入農戶更多的財產權利，拓寬低收入農戶持續穩定的增收渠道，提高低收入農戶的生產參與度，幫助低收入農戶增收致富。2017年，溫州市啟動財政支農資金折股量化扶貧試點工作，市級層面出臺《溫州市財政支農資金折股量化扶貧試點工作實施意見》，選擇甌海、洞頭、永嘉、蒼南、泰順等縣（市、區）開展財政支農資金折股量化扶貧試點。目前，全市已實施286個扶貧項目，投入各級財政支農資金5.96億元，撬動社會資本4.63億元，直接分紅受益低收入農戶3余萬人，戶均年收入增加1500元左右。扶貧項目類型涉及農村自然資源開發類、農村經營性集體物業類、農業產業類發展類及抱團綜合發展類等。

本研究在實地調查過程中，為了保證調研資料的真實可靠，選取蒼南、泰順、平陽等地，對典型地區的財政支農資金折股量化扶貧情況進行調查。研究通過參與式觀察、訪談等多種方法，對扶貧項目實施主體相關負責人、政府委托持股主體相關負責人、政府相關管理部門負責人以及低收入農戶等進行調查研究。重點關注扶貧項目的資金來源、選擇類型、資產管理、資產監督和收益分配等機制及績效。

三、溫州財政支農資金折股量化扶貧的機制及績效

（一）扶貧項目資金來源與選擇機制及績效

1.扶貧項目資金來源。折股量化扶貧項目的資金來源渠道主要有財政支農資金、社會資本、金融資本、村集體自有資金及村民自籌資金等。其中，參與扶貧項目的財政支農資金包括各級財政預算安排的扶貧資金及其它涉農資金、掛鉤幫扶資金，但補貼類、救災救濟類專項資金不納入折股量化扶貧項目的實施范圍。據統計，2017-2019年溫州市投入扶貧項目的財政支農資金分別為0.26億元、1.56億元、2.82億元，撬動社會資本投入分別為0.01億元、0.59億元、3.67億元。

2.扶貧項目選擇類型。調研結果顯示，試點地區因地制宜，基于市場風險小、收益長期穩定的項目選擇原則，將財政支農資金投入于農村自然資源開發類、農村經營性集體物業類、農業產業發展類及抱團綜合發展類等扶貧項目。當然，不同類型扶貧項目的特點存在差異。一般來講，農村自然資源開發類項目的資產收益穩定，農村經營性集體物業類項目的資產收益穩定、資產產權清晰且可保值增值，農業產業發展類項目有助于帶動農業產業發展、帶動低收入農戶就業創業，抱團綜合發展類項目相對多元化、實現低收入農戶跨區域抱團發展。

（二）扶貧項目資產管理監督機制及績效

1.扶貧項目資產權屬管理。調研發現，根據受益對象是否有土地、勞動力、資金等資源投入，扶貧項目資產的產權界定主要分為兩種形式：一是單一利用政府支農資金投資于第三方實施主體的扶貧項目，所形成的資產折股給政府委托持股主體持有，如農村集體經濟組織；二是低收入農戶利用土地、勞動力、資金等資源入股，財政支農資金投資于扶貧項目實施后所形成的資產，直接折股量化給受益對象持有。

2.扶貧項目資產營運管理。扶貧項目的經營主體主要包括農民專業合作社、家庭農場、農村集體經濟組織、農業龍頭企業、國有投資主體等，實踐中通過參股入股、租賃、發包、獨立經營等多種方式進行項目資產營運。如蒼南縣莒溪鎮溪東村畬族風情民宿項目，是蒼南縣旅投集團與溪東村共同投資的村企合作扶貧項目。蒼南縣財政支農資金、鄉鎮投入資金及村民投入資金委托農村集體經濟組織作為持股人，量化入股該項目用于產業基礎設施建設。蒼南縣旅投集團投入資金用于項目精裝修，并擁有項目經營權20年。該項目包括風情民宿、鄉村旅游體驗館、農家樂餐廳等設施，村集體和低收入農戶每年可獲取23萬元固定收入，并解決部分低收入農戶就業，以此持續帶動村集體經濟消薄和低收入農戶增收。

3.扶貧項目資產管理監督。從溫州實踐來看，財政支農資金折股量化扶貧初步構建了公開公示、部門監督、第三方評估等監督機制，保障了扶貧項目資金安全和受益對象的利益。尤其值得關注的是，財政支農資金折股量化扶貧與農村集體經濟消薄工作相結合，充分調動了村干部的積極性。同時，在扶貧項目的實施過程中，村集體通過召開村民代表大會集體表決等形式，實現了村民參與扶貧項目的監督，彌補了財政支農扶貧資金僅有相關部門監管而無法對扶貧項目資產進行持續跟蹤的弊端。此外，基層政府將扶貧資金入股企業的財務納入鄉鎮三資中心管理，如平陽縣基于扶貧收益資金的規范與安全考慮，將扶貧資金入股企業的財務納入鄉鎮三資中心管理，入股企業支出須經鄉鎮分管鎮長簽字審核后才能使用。

（三）扶貧項目資產收益分配機制及績效

1.扶貧項目資產收益分配模式。調研結果表明，財政支農資金主要有兩種入股形式：一種是以普通股的形式入股項目經營主體，低收入農戶與項目經營主體共擔風險，并按股權獲得扶貧項目分紅；另一種是以優先股的形式入股項目經營主體，享有固定收益和一定分紅，不參與項目經營主體決策和承擔經營風險。扶貧項目的收益分配方案及合同期滿后的入股資產處置方案，則根據項目實施主體、項目合同內容的具體情況，由相關主體經協商予以確定。扶貧項目收益的50%以上用于低收入農戶增收，優先保障因大病、教育等導致的特殊困難低收入農戶，目的是讓低收入農戶在扶貧項目持續期內獲取穩定合理的收益。

2.扶貧項目資產受益對象調整。各試點地區扶貧項目的受益對象選擇為建檔立卡的低收入農戶群體。相關部門每年將低收入農戶數據庫與民政部門的低保和扶貧對象數據庫進行比對，對扶貧項目受益對象實行動態管理。同時，規定扶貧項目收益視同政府或村集體慰問資金，不計入民政部門低保和低保邊緣戶認定的收入核算，保證低收入農戶能夠通過扶貧項目的收益，切實改善生活水平。

3.扶貧項目資產收益動態監控。扶貧項目的收益以同期銀行貸款利率為參考依據，規定項目每年投資回報率不低于5%。同時，根據扶貧項目實際經營收益情況，建立收益動態調整機制，保障扶貧項目合理回報。如平陽縣麻步鎮生豬養殖折股量化扶貧項目，總投資2700萬元，其中省以上財政專項扶貧資金2430萬元，市級財政支農資金100萬元，農村集體經濟組織自籌資金170萬元。財政支農扶貧資金采取優先股的形式入股扶貧項目，扶貧項目收益采取與豬肉市場價格聯動的形式，約定每年固定收益率為7%。如果上年豬肉市場價格在8-15元/斤的，則加收1%收益；在15元/斤以上的，再加收3%收益。扶貧項目收益的70%用于麻步鎮低收入農戶增收，預計每人可增收1000元/年；扶貧項目收益的30%按出資比例由經營主體撥付至各村集體，用于村公益事業和村集體經濟建設。

四、溫州財政支農資金折股量化扶貧存在的問題

（一）鄉村產業項目占比亟待提高

為了保障財政支農資金的安全，在選擇扶貧項目時，試點地區選擇物業類的扶貧項目較多，選擇鄉村產業發展項目偏少。但從財政支農資金經濟效益與社會效益最大化的角度，應鼓勵發展鄉村產業項目。調研發現，鄉村產業類的扶貧項目實施不多，并不是鄉村產業項目少，主要原因在于“兩個不強”：一是申報項目的主體實力不強，使得相關部門對項目審批持審慎態度；二是扶貧項目檢查較多，農業龍頭企業實施此類項目的意愿不強。

（二）扶貧資產管理監督亟待加強

從調研情況看，扶貧項目管理的精細化、信息化還不夠。一些扶貧項目的前期論證不嚴謹，對項目在實施過程中可能出現的問題估計不足，導致扶貧項目在執行中進展不快，扶貧項目完成后達不到預期效益。隨著扶貧項目實施的數量逐漸增加，需要建立全過程、精細化的扶貧項目管理。此外，部分扶貧項目無法取得股權證，若出現項目經營主體運行情況不佳且未有相關擔保物情形，將影響扶貧資金的安全性。

（三）扶貧資產收益分配亟待優化

調研發現，試點地區實施的扶貧項目以采取優先股方式享受固定回報率為主，與借款形式比較類似，無法充分享受扶貧項目的經營紅利，導致帶動低收入農戶的增收效果還有待進一步提高。同時，由于扶貧項目覆蓋面有限，扶貧資產收益分配不夠合理，造成不同農村集體經濟組織之間、低收入農戶與非低收入農戶之間的收入差距問題，容易產生心理不平衡，給鄉村治理帶來挑戰。

五、對策建議

（一）提高鄉村產業項目比例

一是加強與農業龍頭企業的合作，與低收入農戶建立穩定的帶動關系，確保扶貧項目能夠長期實施。同時對于收益計算方式，應盡量避免與經營主體財務指標產生關聯，減少有關單位對經營主體的審計、檢查，確保不影響經營主體的生產經營。二是在選擇扶貧項目時，應鼓勵申報鄉村產業發展項目，并在項目評審時優先考慮鄉村產業發展項目。三是提前謀劃鄉村產業發展項目，把政策處理等有關事項提前解決，增強鄉村產業項目的可實施性。同時推動相關部門對鄉村產業項目的支持，縮短扶貧項目審批流程。

（二）加強扶貧資產管理監督

一是實施扶貧資產管理信息化。借助財政資金項目信息管理系統等平臺，將扶貧項目資產等信息納入平臺監管，做到全口徑歸集扶貧資產信息數據，實現全流程監管扶貧資產使用管理。二是探索扶貧資產管理市場化。建立“公司+扶貧資產”長效機制，以企業化、市場化的形式，統籌規劃、管理和發展區域內扶貧項目資產。三是推動扶貧資產管理績效化。在扶貧資產確權登記環節，根據扶貧項目資產的性質，分類科學設置績效指標；在扶貧資產運營環節，定期對績效目標運行信息進行匯總分析、跟蹤管理與督促檢查；在扶貧資產績效評價結果應用環節，考慮將扶貧資產績效評價成果納入鄉村振興綜合考核指標。

（三）優化扶貧資產收益分配

一是保障低收入農戶收益分享權益。完善低收入農戶參與機制與利益分享機制，推廣“保底收益+按股分紅”模式，優先保障建檔立卡低收入農戶的權益。二是規范農村集體經濟組織收益使用。在優先保障低收入農戶扶貧項目資產收益的同時，應合理規定農村集體經濟組織的收益分配比例。同時，加強農村集體經濟組織收益使用的監管，實行專款專戶管理制度，規定資金使用主要用于農村公益領域。三是關注收入差距問題。加強縣級或鄉鎮統籌，合理分配扶貧項目資產收益，避免產生心理失衡等社會問題。

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Research on the Mechanism and Performance of Poverty Alleviation by Converting Financial Funds for Agriculture into the Quantification of Share Conversion

Zhang Wenlv

Abstract： It is an urgent problem to strengthen the management and supervision of funds and assets of poverty alleviation projects. In practice， Wenzhous financial fund for agriculture is converted into quantification of share for poverty alleviation， and the mechanism of fund source and selection， asset management and supervision， and asset income distribution for poverty alleviation projects are preliminarily constructed. Although it is not perfect， it has achieved good institutional performance. The survey found that Wenzhou financial fund for agriculture converted into shares quantitative poverty alleviation projects choose more property projects， but less rural industrial development projects. It is not enough for the project management to be refined and informationized. The income distribution mechanism of poverty alleviation assets needs to be improved. It is suggested to build a long-term mechanism of asset management and supervision of poverty alleviation projects， such as increasing the proportion of rural industrial projects， strengthening the management and supervision of poverty alleviation assets， and optimizing the income distribution of poverty alleviation assets.

Key words： financial fund for agriculture； stock conversion quantification； asset income poverty alleviation； industry poverty alleviation； asset management

（作者單位：中共溫州市委黨校）

責任編輯：宗宇翔