“村改居”社區“雙軌制”黨建模式的運行邏輯與實踐啟示

摘 要：“雙軌制”黨建模式是“村改居”社區黨建在適應性轉變中與時代發展相契合的產物，是黨建模式的基層實踐創新。“雙軌制”黨建模式在實踐中能否順暢運行，主要取決于兩個方面：一是在思想認識上樹立原村級黨組織和新建社區黨組織負責人遵循彼此共存且有序互動的理念，二是在實踐中構建統籌協調、互動補位、整體融合的運行機制。“村改居”社區“雙軌制”黨建模式的實踐探索啟示我們，“村改居”社區“雙軌制”黨建模式的施行必須因地制宜，“雙軌制”下黨組織的職能定位必須明確，原村級黨組織必須把握好淡出“領導核心”、發揮“政治核心”作用的合理時機，必須健全黨員干部組織管理制度。

關鍵詞：“村改居”社區;黨組織;“雙軌制”;黨建模式

中圖分類號：D267 ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）05-0015-05

在城鎮化進程中，傳統農村社會結構不斷向城市社會結構轉型。正是在這樣特殊的過渡場域中，一種既不同于傳統農村社區又不同于現代城市社區的“村改居”社區樣態在諸多內外力量共同推動下逐步形成。“村改居”社區將城鄉社會更緊密地聯結在一起，成為統籌推進城鄉融合發展的新載體。這一新型社區是黨和國家在城鎮化進程中為破除現有城鄉二元結構的藩籬，有規劃地將“城中村”、城郊村甚至一些傳統村落等成建制地從傳統農業社會中脫離出來，在“鄉—城”轉型的特定過渡時期創建起來的適應城鄉統籌發展、管理有序、服務完善、文明祥和的新的社會生活共同體。正是由于“村改居”實踐的推進和發展，“農村的社會結構正在發生從單位制（行政村）到社區制的變化，農村基層黨組織的社區化建設就成了新形勢下的一項戰略任務。同時，作為基層黨建載體的社區又不同于傳統的單位（行政村），對農村基層黨組織傳統的社會整合方式提出了挑戰，必然要求黨的功能重新定位”①。“村改居”社區佇立在中國城鄉二元分割到一元整合持續發展的界點上，其黨組織的現實定位和工作重心也不可避免地隨著社會結構變遷而發生新的變化，組織運行、黨員管理、自身建設等諸多方面必然呈現出新的時代特征。這充分表明，“‘村改居的過程，也是黨組織職能分解和轉變的過程”②。

一、“雙軌制”黨建：“村改居”社區黨建模式的重要創新

“村改居”社區處于“鄉—城”轉型的特殊過渡場域，具有“亦城亦鄉”和“非城非鄉”的過渡性特征。在轉型過程中，其農村特質逐漸消解，城市特質不斷生長。推動“村改居”社區建設需要進一步轉變“村改居”社區黨組織的設置，使之與社區建制的設置同步運行。但是在具體實踐中，由于“村改居”社區建設是一個不斷轉型的特殊過程，其黨組織的設置顯然不能完全沿襲原村級黨組織的設置，也不能照搬純城市社區黨組織的設置。換言之，“村改居”社區黨組織相比較于原村級黨組織和城市社區黨組織，具有一定程度的相通和共性，更有其自身的特性。按照目前我國東部沿海一些發達地區的做法，在創建“村改居”社區黨組織的同時，原村級黨組織向股份經濟合作社（公司）黨組織轉型。值得一提的是，在具體實踐中，盡管原村級黨組織實現了轉型，但就其職能而言，依然在“村改居”后的特定階段中繼續發揮必要的作用。這就在實際上形成了“村改居”后特殊階段的“雙軌制”黨建模式，即新建社區黨組織和原村級黨組織并行發揮職能作用的基層黨建創新模式。當然，隨著時間的推移，原村級黨組織所“延續”的特殊職能會隨著“鄉—城”轉型實踐的不斷深入而逐漸淡出。當前，“村改居”社區“雙軌制”黨建模式在中國城鎮化進程中已越來越呈現出一種常態化的發展態勢。

那么，為何“雙軌制”黨建模式能夠契合“村改居”社區黨組織發展的需要？為何“村改居”后的特定階段中需要繼續延續原村級黨組織必要的職能作用呢？因為“村改居”社區創建伊始，新建社區黨組織不可能立即接軌原村級黨組織的相關職能，這就存在職能上的“斷裂期”，需要原村級黨組織繼續“延續”特定職能，以彌合新建社區黨組織的職能“斷裂期”而進行必要的“補位”。有鑒于此，“村改居”社區黨組織實質上施行“雙軌制”黨建模式，可以在“鄉—城”轉型的特殊過渡場域，盡力消除黨組織覆蓋與黨建管理工作的諸多盲點抑或空白點，有效破解因城鄉社會邊界融合而極易凸顯的社會管理錯亂和失序的系列問題，如轉居村民集體產權利益缺乏保障、其對于新的身份認同陷入多重不適和困惑等。

上述問題的化解需要新建社區黨組織和原村級黨組織職能并行且交互地發揮作用。一方面，對于原村級黨組織而言，其仍然需要延續相關特定職能，特別是在新建社區黨組織尚未及時“接手”的職能“斷裂期”，其依然需要延續部分管理職能，如做好“村改居”后遺留的原村集體經濟組織的產權管理和經營工作，確保原村民的產權利益，從而使轉居群眾能夠很好地適應和融入“村改居”這一典型的“規劃性變遷”③中，以此維護和保障新建社區在過渡期的持續穩定;另一方面，對于新建社區黨組織而言，其在逐漸接手原村級黨組織轉移過來的其他部分管理職能后，主要發揮領導核心的職能作用，如提供社區公共服務、密切聯系和服務群眾、推進社區文明建設、加強黨員隊伍教育和管理等。也就是說，“社區黨組織的功能應從行政主導向利益整合與服務群眾轉變，工作的方式由行政領導為主向協調、指導、監督為主轉變，更好地發揮總攬協調的職能”④。

由上可知，“村改居”社區“雙軌制”下的黨組織有著各自的特定職能，二者相互協調、相互補充，缺一不可。這種“雙軌”制黨建模式“在很大程度上能夠充分地發揮從農村到城市、從農民到市民逐漸轉型‘過渡的緩沖功效，從而確保‘村改居社區建設的有序推進和發展”⑤。總之，“雙軌制”黨建模式是“村改居”社區黨建在適應性轉變中與時代發展相契合的產物。

二、“村改居”社區“雙軌制”黨建模式的運行邏輯

“村改居”社區“雙軌制”黨建模式的運行邏輯首先體現在“村改居”后特定階段原村級黨組織和新建社區黨組織負責人能夠遵循彼此共存且有序互動的理念。在此基礎上，在實踐中構建統籌協調、互動補位、整體融合的運行機制。

1.在思想認識上樹立共存且互動的理念

“村改居”社區實施“雙軌制”黨建模式的目的在于通過原村級黨組織和新建社區黨組共同發揮作用，推進“鄉—城”轉型有序平穩過渡。但在現實生活中，有的新建社區黨組織負責人認為既然已經實施“村改居”，原有的村級黨組織就沒有存在的必要。思想認識上如果不能達成共識，“村改居”社區“雙軌制”黨建模式就很難發揮應有的功效。因此，社區“雙軌制”黨組織負責人必須樹立原村級黨組織和新建社區黨組織彼此共存且互動的理念，清醒地認識到在特定的歷史階段兩者職能共存且有序互動是“村改居”實踐推進過程中的必然要求，充分認識到兩者的共同職責擔當和共同價值追求。遵循共存和有序互動的理念，“雙軌制”黨建模式不但可以消解原村級黨組織和新建社區黨組織的種種尷尬或困惑，而且也可以促推“村改居”社區廣大轉居群眾對于“雙軌制”下的黨組織在特定階段職能共存的廣泛認同。

一是要認識到原村級黨組織和新建社區黨組織的共同職責擔當。無論是原村級黨組織還是新建社區黨組織，作為基層黨組織，其主要職責都是“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展”⑥。要擔當起這樣的職責，就必須擴大基層黨組織的覆蓋面。但是，在“鄉—城”轉型特殊過渡場域中，“村改居”社區新建黨組織建立伊始，很難同時兼具領導本地區工作和發揮政治核心作用的職能。為避免新建社區黨組織在履行職能時出現顧此失彼的情況，延續原村級黨組織的原有職能尤為必要。唯有如此，才能有效填補新舊黨組織在交接過程中可能出現的種種“盲區”。

二是要認識到原村級黨組織和新建社區黨組織的共同價值追求。無論是原村級黨組織還是新建社區黨組織，其價值追求都是更好地維護“村改居”社區廣大轉居群眾的利益。在“鄉—城”轉型特殊過渡場域中，維護轉居群眾的切身利益特別是將“村改居”后新建社區的集體資產進行合理剝離并妥善處置，直接關乎廣大轉居群眾的獲得感和幸福感。面臨這樣的難題，對于新建社區黨組織而言，其職能在短時間內難以完全實施。此時，繼續發揮原村級黨組織的職能作用，在更短的時間內盡力彌合新建社區黨組織職能的“斷裂期”，從而持續保障原村民集體資產權益不會因為“村改居”遷移而被剝奪和侵占。

2.在實踐中構建統籌協調、互動補位、整體融合的運行機制

在樹立共存且互動理念的基礎上，在實踐中，還必須進一步構建統籌協調、互動補位、整體融合的運行機制。

一是從組織職能看，注重“雙軌制”下黨組織的統籌協調。在“雙軌制”黨建模式中，原村級黨組織和新建社區黨組織的職能宜各有側重，在“村改居”社區創建之后，新建社區黨組織需逐漸凸顯領導核心能力，討論決定本區域內的重大問題，通過協調轄區單位、動員各方力量、整合各類資源，推進“村改居”社區各項工作的順利開展。特別是在社區服務、人文關懷方面深下功夫，以其自身的領導魅力不斷拉近與轉居群眾的距離，增進他們對“村改居”社區強烈的歸屬感和認同感。同時，原村級黨組織在繼續發揮部分領導核心能力的同時，逐漸向發揮政治核心能力轉型，并最終淡出領導核心而完全轉型為股份經濟合作社（公司）黨組織。原村級黨組織要有意識地引導廣大轉居群眾在遇到困難時，能夠第一時間找新建社區黨組織幫忙解決。換言之，原村級黨組織需要從大局出發，努力將轉居群眾積極地推向新建社區黨組織，使之能夠盡快地認同新建社區黨組織。因此，“村改居”社區創建之后，需要有彈性地發揮原村級黨組織的職能，使得新建社區黨組織和原村級黨組織推拉互動、統籌協調發揮作用。

二是從組織運行看，推進“雙軌制”下黨組織的互動補位。原村級黨組織在繼續發揮必要職能的過程中，需要與新建社區黨組織之間形成互動補位的關系。如在“村改居”社區新建黨組織剛接手相關工作時，原村級黨組織仍需發揮部分主導作用，扮演好部分領導核心的角色，利用其熟悉轉居群眾的優勢，盡量分擔如征兵動員、慈善服務、社會維穩等一些新建社區黨組織剛接手但暫時還有難度的相關工作。當新建社區黨組織逐步適應相應的職能后，原村級黨組織需要轉輔為主，擔負起真正的政治核心的職能作用。新建社區黨組織必須盡快主導性地加強社區文化培育、深化社區服務功能等，以此牢牢吸引住轉居群眾，使之不斷增強對新建社區的歸屬感和認同感。當原村級黨組織最終淡出“領導核心”而完全轉型為股份經濟合作社（公司）黨組織后，也就是形成“新建社區黨組織”和“股份經濟合作社（公司）黨組織”并行發揮職能作用的局面時，新建社區黨組織則需要將之前原村級黨組織承擔的部分管理職能完全接手過來，實現徹底“補位”。同時，原村級黨組織在職能上完全轉型成為股份經濟合作社（公司）黨組織后，更專注于維護股東利益，確保股份經濟合作社（公司）能夠持續健康地運行。

三是從組織功效看，實現“雙軌制”下黨組織的整體融合。“村改居”社區實施“雙軌制”黨建模式，旨在實現原村級黨組織和新建社區黨組織在功能上的整體融合，進而發揮“1+1>2”的合力效應。“融合既是一種過程，又是一種狀態，是城鄉黨建演進的高級階段。融合不等于等同，而是二者互動的發展過程。”⑦“雙軌制”下黨組織功能融合，就是要實現兩者優勢互補、職能互促。由此，我們可以將“雙軌制”下黨組織的職能運行視為一個動態演化的整體性、系統性過程。也正是在這樣的運行過程中，我們能夠切實地理解和把握“村改居”社區特定過渡階段黨建模式所呈現的應然“單軌”——理想“雙軌”——終歸“單軌”（原村級黨組織最終淡出“雙軌制”黨建模式）的邏輯演進過程。

三、“村改居”社區“雙軌制”黨建模式的實踐啟示

近些年來，伴隨著城鎮化進程的快速推進，河北、河南、湖北、浙江等地的新型農村社區探索性地嘗試采用“雙軌制”黨建模式，使原村級黨組織和新建社區黨組織并行發揮作用。比如，河北香河潮北新城社區根據社區建設情況和黨員群眾需求，積極構建“雙軌建支，并行運作”的黨組織設置模式;浙江寧波為了彌合新建社區黨組織在“銜接”伊始的職能斷裂，“村改居”后仍保留原村級黨組織并使其繼續發揮作用。事實證明，“雙軌制”黨建模式能夠有效調動黨員參與社區活動的積極性，加速社區群眾的廣泛融合，提高社區治理水平。目前，“雙軌制”黨建模式仍處于探索階段，需要在實踐中逐步完善。全國各地的實踐探索也給我們留下了有益的啟示，對于今后進一步推廣這一模式具有重要的借鑒意義。

1.“村改居”社區“雙軌制”黨建模式的施行必須因地制宜

“村改居”社區“雙軌制”黨建模式是中國現代化進程中“鄉—城”轉型特殊過渡場域的特殊產物。就目前而言，全國僅有部分地區率先進行了一些實踐探索并取得了相應成效。但倘若在城鎮化迅猛發展的時代背景下不注重因地制宜、循序漸進，而單單采取“一刀切”的做法，一味盲目跟風，照抄照搬一些先行地的主要做法，恐怕效果會適得其反。鄧小平曾指出：“中國這么大，每個省的情況都不同，一個省那么大，各個地區也不同。所以，我們搞農業，主張每個地區獨立思考，一切從實際出發，因地制宜。”⑧因此，“必須結合本地的具體實際，根據不同地區經濟社會發展水平，突出重點，確定相應的試點，制定切實可行的試點實施方案，分類實施，穩步推進”⑨。“村改居”社區建設及其黨組織創新模式建設如果“忽視了社區建設真正需求方的有效需求，千篇一律，不從實際出發，會導致投資失敗，造成資金浪費，民力浪費”⑩。那么，“村改居”社區真正需求方是誰？其有怎樣的有效需求？對這一問題的正確解答，恰恰就是對各地區因地制宜、循序漸進實施“雙軌制”黨建模式的有效遵循。這也意味著“村改居”社區“雙軌制”黨建模式的實施應建立在維護廣大轉居群眾的根本利益和有利于其生產生活的基礎上，絕不能大搞形式主義，采取脫離實際、操之過急的“要面子不要里子”的一刀切行為。由于中國各地區發展基礎不同，“村改居”發展境遇也不盡相同。因此，“村改居”社區“雙軌制”黨建模式的實施不能盲目跟風，應切實實現從“一刀切”向“因地制宜”轉變。

2.“雙軌制”下黨組織的職能定位必須明確

“村改居”社區實施“雙軌制”黨建模式，關鍵在于厘清原村級黨組織和新建社區黨組織的職能定位。如果兩者在共存互動中的職能界線模糊不清，就有可能會出現基層社會治理中的“兩極”現象——不是“灰色地帶”呈現職能“空場”，就是“重復統攬”導致職能“重場”。因此，一方面，必須認清“村改居”社區新建社區黨組織的職能，主要發揮其社區領導核心的作用，引領社區內的社會性、群眾性、公益性等一系列工作順利開展;另一方面，仍需繼續“延續”原村級黨組織的必要職能，主要突出其領導和推進經濟發展的過渡作用。具體來說，就是在“村改居”社區創建之后，原村級黨組織需要將體現“領導核心”的那些服務性工作逐步移交給新建社區黨組織，注重發揮“政治核心”的作用，自身將完全轉型為股份經濟合作社（公司）黨組織。尤其是通過“雙軌制”下黨組織之間的有序互動，實時反饋各自職能的運行狀況。倘若哪里有“缺位”，就統籌其黨組織進行職能的有效“補位”;反之，哪里有“越位”，也可統籌其黨組織進行職能的有序“歸位”。通過“雙軌”黨組織的統籌協調、互動補位、整體融合，可以有針對性地避免導致兩者彼此割裂、凌亂地發揮各自職能的現實窘境。當然，在此基礎上，各地也都需要探索符合自身發展實際的“雙軌制”下黨組織共存的職能效度和時間限度。如“雙軌”黨組織在實質上并行發揮作用的特定階段，相互之間的主輔角色扮演，會隨著“村改居”社區的不斷推進，動態性地發生交替、變更乃至原村級黨組織的職能最終完全淡出“雙軌制”黨建模式，這中間的主輔職能和時間彈性如何較好地把握？怎樣才能既做到“雙軌”黨組織職能分明，又避免導致其職能“空場”或職能“重場”的尷尬境遇？等等。這些問題都需要在具體的實踐中不斷進行探索。

3.原村級黨組織必須把握好淡出領導核心、發揮政治核心作用的合理時機

“村改居”社區的發展趨向應是與城市社區相并軌，這也意味著其黨組織的存在和發揮作用最終也會趨同于城市社區的黨組織。因此，就發展趨勢而言，原村級黨組織在特定過渡階段發揮特有的職能應該是這一特定時期的“非常態”之舉，其最終將走向消亡。也就是說，原村級黨組織在“鄉—城”轉型特定過渡時期繼續“延續”部分領導核心的職能應該有一個時間限度，當新建社區黨組織能夠真正“接手”其必將轉移出來的那部分領導核心的工作職能，原村級黨組織的“非常態”的職責使命就會宣告結束，其組織職能也會最終淡出。那么，這也就意味著原村級黨組織最終會完全轉型為股份經濟合作社（公司）的黨組織，其職能終將從原來的領導本地區工作的作用完全轉變為發揮政治核心的作用。實踐中，各地要充分認識和把握原村級黨組織最終淡出領導核心的合理時機，這無疑是一個值得重視的關鍵問題。如以浙江寧波幾年前的“村改居”實踐為例，“這一過程一般需要5年左右的時間，最快也要3年多時間。3到5年之后，股份經濟合作組織對原村民的超經濟影響力，通常都會隨著村民向市民的變化而趨于低迷，原村級黨組織能夠對原村民長期保持原有影響和吸引力的只是少數”B11。而當出現這樣的實踐情形的時候，表明原村級黨組織最終淡出領導核心的時機已然成熟。

4.必須健全黨員干部組織管理制度

在“鄉—城”轉型的特殊過渡場域中，新的經濟關系、社會關系的變遷以及人的思想觀念的變化都對“村改居”社區的黨建工作提出新挑戰，也使得原有的黨員干部管理制度難以適應“村改居”后形勢發展的需要。因此，迫切需要健全新的管理制度以有效實現“雙軌制”下黨員干部的平穩過渡。具體而言，對原村級黨組織的黨員干部及相關工作人員，可探索采取“留用一批、清退一批、培養一批”的管理制度，將綜合素質較好和群眾較為信任的村干部安排到適當的工作崗位上;對擅長管理服務的原村級黨組織的黨員干部，可充實到“村改居”新建社區黨組織干部隊伍中，發揮其社區管理服務的能力;對有經營專長的原村級黨組織的黨員干部，可以繼續發揮其在“村改居”集體資產改制過程中的重要作用;對文化素質較高且具有發展前途的原村級黨組織的年輕黨員干部，要通過學習進修、掛職鍛煉等多渠道進行培養;對文化程度低、年齡偏大的原村級黨組織的黨員干部，應穩妥地進行崗位調整;等等。通過不斷健全黨員干部組織管理制度，切實實現“雙軌制”下黨組織黨員干部的順利轉型和平穩過渡，從而確保“村改居”實踐有序推進。

注釋

①林尚立：《社區黨建：中國政治發展的新生長點》，《上海黨史黨建》2001年第3期。

②楊貴華：《轉型與創生：“村改居”社區組織建設》，社會科學文獻出版社，2014年，第139頁。

③許遠旺：《規劃性變遷：理解中國鄉村變革發生機制的一種闡釋》，《人文雜志》2011年第2期。

④甘信奎：《新型城鎮化進程中農村社區黨建的科學定位——以成都和深圳基層黨組織建設為視角》，《湖北社會科學》2014年第2期。

⑤黃立豐：《斷裂、延續與重構：“村改居”后新型農村社區黨建模式的適應性轉變——一個“雙軌制”的分析框架》，《社會主義研究》2017年第2期。

⑥《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社，2020年，第51頁。

⑦謝方意：《從分隔到統籌：沿海發達地區基層黨建格局的演變》，《理論探討》2010年第3期。

⑧《鄧小平思想年譜》，中央文獻出版社，1998年，第84頁。

⑨《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，人民出版社，2015年，第13頁。

⑩奚建武：《新型農城社區建設：邏輯起點、問題和應對策略》，《華東理工大學學報》（社會科學版）2013年第2期。

B11劉彥昌：《“拆村建（并）居”后的基層“錯亂”與原村級黨組織的作用發揮》，《中共寧波市委黨校學報》2013年第4期。

責任編輯：文 武

Abstract：The "dual track system" Party building mode is the product of "village to residence" community Party building in the adaptive transformation and the development of the times， and is the grass-roots practice innovation of the Party building mode. Whether the "dual track system" Party building mode can run smoothly in practice mainly depends on two aspects： one is to establish the idea that the leaders of the original village level Party organization and the new community Party organization follow the principle of coexistence and orderly interaction; the other is to build the operation mechanism of overall coordination， mutual action and overall integration in practice. The practical exploration of the "dual track system" Party building mode in the "village to residence" community enlightens us that the implementation of this Party building mode must adapt to local conditions， the function orientation of the Party organization under the "dual track system" must be clear， the original village level Party organization must grasp the reasonable opportunity to fade out of the "leading core" and play the role of the "political core"， and the management system of Party members and cadres should be improved.

Key words："village to residence" community; Party organization; ?"dual-track system"; Party construction mode