論中國特色法治建設方針的發展

宋隨軍 胡馨予

摘 要：我國法治建設方針從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”到“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的歷史性飛躍，奠定了新時代法治建設新格局。相較而言，新的法治建設方針更加強調法治的實質性、時代性、體系性，體現出鮮明的中國特色社會主義法治色彩和習近平法治思想的指引意義，旨在推進國家治理體系和治理能力現代化，實現以人民為中心的法治。面向未來，貫徹法治建設方針應當從價值性、科學性、回應性、體制性四個層面解決科學立法的問題;以法治政府為依托，在政府與社會的互動共治中推進嚴格執法;通過厘清司法權與非司法權的界限，構建凸顯司法公正和司法權威的司法機制;以控權與維權為關鍵、規則與程序為基礎、公正與理性為內核，培育法治信仰，消除非法治思維。

關鍵詞：法治建設方針;發展特征;發展規律;發展目標;發展要求

中圖分類號：D920.1 ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）05-0054-09

改革開放40余年來，我國法治建設方針經歷了從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”（以下簡稱“十六字方針”）到“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”（以下簡稱“新十六字方針”）的歷史性飛躍。如果說“十六字方針”開創了改革開放以來法制建設的新局面，那么“新十六字方針”則奠定了新時代法治建設工作格局，昭示著中國特色社會主義法治建設的升級轉型和品格提升。關于中國特色社會主義法治的理論研究中，較之具有宏觀性的“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”“依法治國、依法執政、依法行政共同推進”以及更為具體的憲法實施、黨內法規等議題，學界對法治建設方針的研討往往處于語焉不詳的境地。鑒于此，本文以習近平法治思想為指引，立足于全面推進依法治國、深化依法治國實踐的大背景，解析我國法治建設方針的發展特征、發展規律、發展目標及發展要求，以此回應全面依法治國所面臨的新形勢、新問題、新挑戰。

一、法治建設方針的發展特征

“新十六字方針”由黨的十八大正式提出，后來習近平同志多次予以強調，在黨的十八屆四中全會上被確定為依法治國所遵循的法治建設方針。①以“十六字方針”為參照，根據“新十六字方針”的核心要義，可從實質性、時代性、體系性三個方面理解我國法治建設方針的發展變化。

1.實質性

針對“文化大革命”對法律秩序造成的嚴重破壞，“十六字方針”以法律制度建設為重點，旨在形成完備的中國特色社會主義法制體系，著力解決當時無法可依的難題。因此，“十六字方針”更多地具有形式意義，或者說強調一種形式上的法制和法治——黨的十五大提出建設社會主義法治國家，但在此前后，立法機關及執法部門的觀念上“仍然是以完善法律制度建設為中心，解決有法可依、有法必依的問題”②。“新十六字方針”在原有的形式法治要素的基礎上，注入更為鮮明的價值色彩，重點突出實質法治，實現形式法治與實質法治共依共存，助力實現全面依法治國。③申言之，“新十六字方針”在充分汲取“十六字方針”精粹的基礎上，強調形式法治與實質法治并存，同時偏重于追求實質法治效果。

一方面，“新十六字方針”為我國治國理政的制度化、規范化、程序化發展提供了明確的價值指引。“十六字方針”聚焦于法律制度的創設和執行，從形式上為改革發展和社會活動提供制度框架和法律原則，整體上是趨于立法導向的靜態表達。“新十六字方針”則蘊含運行論的原理，貫穿法律運行的各個環節，契合法律動態發展的特征，有助于在動態法治實踐中推進立法、執法、司法、守法不斷完善。隨著法治建設的不斷深入，可以更為清楚地看到，法治涉及國家治理與社會治理兩個層面，關乎黨和政府以及人民群眾等多個主體，是一項紛繁復雜、耗時耗力的系統工程。“新十六字方針”較之“十六字方針”更符合時代發展需求，更具有創新性和先進性。

另一方面，“新十六字方針”具有明顯的價值性，不再限于中性的陳述。“科學”和“公正”本身就具有價值屬性，“嚴格”和“全民”在程度上體現特定的價值傾向，四者共同構造了“新十六字方針”的價值維度，描繪出新時代中國特色社會主義法治圖景。實質法治更加強調公平正義的價值理念，更加強調讓法治成果真正惠及人民群眾。法治是工具，而人是目的。無論是推進全面依法治國，還是建設法治國家、法治政府、法治社會，歸根結底，法治藍圖的繪就與法治路徑的鋪就都是為了助力實現中國夢，讓每一個中國人都平等公正地共享法治發展成果。因此，“新十六字方針”將公平正義這一法的價值理念貫穿于立法、執法、司法、守法的每個環節，力圖讓每一條法律規范都閃爍著正義的光芒，讓每一個參與法治建設的主體都從內心深處感受到被公平對待。

2.時代性

“十六字方針”由鄧小平同志在黨的十一屆三中全會召開前夕提出，是改革開放初期開展法治建設的重要指南，對建設中國特色社會主義法治國家具有歷史意義。此后，我國法治建設逐步加強，形成了中國特色社會主義法律體系，并確立了依法治國基本方略。經過數十年發展，我國法治建設取得長足進步。黨的十八屆四中全會正式確立了“新十六字方針”，該方針的提出與發展順應時代潮流——法治在全球領域得到高度重視，人類命運共同體理念逐步形成。中國作為有擔當的大國，將本國法治進程與世界法治發展相融合。從國內法治建設來看，全面依法治國與全面建成小康社會目標的確立對法治提出了更高要求，“十六字方針”已無法完全適應時代發展，“新十六字方針”的提出恰逢其時。目前，我國法治體系尚不完善，法律規范的創制存在不足，執法不嚴、司法不公現象頻發，全民法治信仰尚未確立，法治建設尚未達到預期效果。“新十六字方針”對立法、執法、司法、守法提出了更高要求，有助于中國特色社會主義法治體系的形成。

不難看出，法治建設方針的發展更加強調法治轉型升級。“十六字方針”和“新十六字方針”并不是斷裂或對立的，前者構成后者的基礎和前提，后者則是在前者基礎上的發展與提升。“新十六字方針”明確了新時期全面推進依法治國的重點環節和主要任務，昭示著對法治建設更高目標、更高品質的追求。換言之，“新十六字方針”意味著“在法律體系形成之后，法治建設的重心必然轉向提高法律體系的質量，轉向法律的實施”④，強調在密織法律之網的基礎上強化法治之力，進而“為黨和國家事業發展提供根本性、全局性、長期性的制度保障”⑤。“新十六字方針”立足于新時代我國社會主要矛盾的轉變，是對人民群眾不斷提高的法治需求和法治要求的回應，與依法治國日漸突出的地位和日益明顯的作用相照應。

3.體系性

構建中國特色社會主義法治體系是全面推進依法治國的總目標與總抓手，為此，必須進一步“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系及完善的黨內法規體系”⑥。“新十六字方針”不僅是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，還與“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”和“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”密切聯系，共同促進全面依法治國目標的實現。

（1）“新十六字方針”進一步突出法治的體系性。就用詞的結構關系而言，“十六字方針”雖然也具有層次性，但主要呈現出一種單向的線性邏輯;“新十六字方針”更具有整體性與系統性，指向治國理政的基本方式，更加全面化、更有立體感、更具體系性。在立法層面上，相較于“有法可依”，“科學立法”提出了更高的立法要求，意味著我國雖已形成完善的中國特色社會主義法律體系，但還應在此基礎上不斷優化法律規范的創制。“科學立法”包含兩個層面的要義：一是立法的內容體系完備，政治、經濟、社會等領域均有完備的法律規范，為人們開展社會活動提供明確的規范指引，如《民法典》的頒布就是科學立法的范例;二是立法遵循程序正當原則，增加廣大民眾參與立法的途徑，通過召開座談會或聽證會、委托第三方立法等形式，保障專家學者、普通民眾參與立法的話語權，真正做到立法為民。在執法層面上，“嚴格執法”和“執法必嚴”都強調執法的嚴格性，表明執法不嚴依然是一個法治難題。法律的生命在于實施，良法如果無法得到執行，法治就將淪為空談。在司法層面上，“公正司法”較之“違法必究”是法治理念的重大突破，不僅隱含違法行為必將得到嚴懲的共識，還更加強調公正，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，真正實現司法為民。在守法層面上，“全面守法”較之“有法必依”的最大突破點是強調守法主體的全面性，即守法主體包括組織與個人——無論是政黨、政府，抑或企業、社團等社會組織，還是公民個人，都必須嚴格遵守法律。在此意義上，“全民守法”有助于提升法治的權威，促使人們樹立法治信仰。總體而言，“新十六字方針”與“十六字方針”相比，既從實質上界分了“完備的法律規范體系”與“高效的法治實施體系”，又使二者相輔相成地構成中國特色社會主義法治體系的重要元素。其中，“科學立法”是形成完備的法律規范體系的前提與基礎，“嚴格執法、公正司法、全民守法”是建構法治實施體系所必不可少的環節。因此，“新十六字方針”的提出體現了我們黨和政府對構建中國特色社會主義法治體系的重視，從更宏觀的角度設計法治藍圖、掌控法治進程，表明我國法治建設進入相當成熟的階段。

（2）“新十六字方針”注重與作為依法治國路徑的“兩個堅持”相配套。2012年12月，習近平同志在首都各界紀念現行憲法頒布施行30周年大會上的講話中提出，“貫徹依法治國基本方略，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”⑦;隨后，黨的十八屆四中全會重申此“兩個堅持”，并將其確定為依法治國的路徑。“新十六字方針”并不是孤立存在的，而是和“兩個堅持”相互呼應、密切聯系的。“依法治國、依法執政、依法行政”強調治國理政應遵守憲法法律。法律賦予執政黨權力，為其執政提供法律保障，同時對權力予以限制。政府在行使職權的過程中，應嚴格遵守憲法法律，依法行政、嚴格執法，接受廣大人民群眾的監督。建設法治國家、法治政府、法治社會的過程必然艱辛漫長，必須保證執政黨與政府依法治國、依法執政、依法行政，并充分貫徹法治建設方針。唯有如此，才能實現從依法治國到法治國家、從依法行政到法治政府、從依法執政到法治政黨和法治社會的目標。⑧“新十六字方針”“共同推進”“一體建設”三者互相配合，不僅從不同角度展示全面依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，還共同揭示全面依法治國這一系統工程的根本要求。

二、法治建設方針的發展規律

在“十六字方針”的基礎上，“新十六字方針”展現出價值性更強、品質更優、體系更完整的優勢。基于此，可將我國法治建設方針的發展規律或發展原則歸納為兩個方面：一是堅定不移走中國特色社會主義法治道路;二是充分發揮習近平法治思想一以貫之的指導作用。

1.堅持中國特色社會主義法治道路

我國法治建設方針的發展以堅持中國特色社會主義法治道路為原則。無論是“十六字方針”，還是“新十六字方針”，在本質上都是以中國特色社會主義法治理論、法治體系和法治道路為指導原則和根本動力的，并建基于社會主義制度的優越性之上。申言之，我國法治建設方針的發展變化不僅反映了法治建設所取得的新成就、面臨的新問題，還描繪了中國特色社會主義法治建設在探索和堅持中不斷向前拓展的進程，其核心要義在于堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義制度。

（1）堅持黨的領導是貫徹法治建設方針的根本動力。堅持黨的領導決定了法治建設方針的中國特色社會主義性質。正如習近平同志所強調的：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。”⑨“新十六字方針”的提出和發展是黨領導人民科學有效把握法治建設方向、集聚力量攻克法治難題的生動體現，表明黨對社會主義法治的認識和實踐達到了新的歷史高度。毋庸置疑，黨的領導和依法治國是高度統一的，法治建設方針的發展和實施不僅以黨的領導為前提，還必須將黨的領導貫穿始終。離開黨的領導，就不會有“新十六字方針”的適時提出，更不會有中國特色社會主義法治建設的巨大成就。與之相應，法治建設方針的發展和實施有利于加強和改善黨的領導，提升黨的領導和執政方式的法治化程度。黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，就是踐行法治建設方針的具體表現。黨以法治思維為指引、用法治方式治國理政，是依法行政的最好體現。

（2）堅持中國特色社會主義制度是貫徹法治建設方針的制度保障。中華人民共和國成立以來，一直立足于實際國情，探索中國模式的法治發展道路。實踐證明，走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系，是符合中國國情的法治發展模式。中國特色社會主義制度的法律表現形式即中國特色社會主義法治體系，二者聯系密切。中國特色社會主義制度為法治建設方針奠定制度基礎，提供制度指引。為推進“新十六字方針”的實施，可從四個層面著力完善相關制度機制。一是構建科學完備的中國特色社會主義立法機制。良法是善治的前提，而要保證立法質量，必須先從立法機構、立法方式、立法程序方面完善立法機制。具體而言，要在堅持程序正義的前提下，充分發揮人大在立法進程中的主導作用，并為民眾參與立法拓展路徑，同時加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，逐步推進法典化進程，促使立法體系科學完備，確保立法與時俱進、與國際接軌。二是建立嚴格規范的中國特色社會主義執法體制機制。執法不嚴格、不作為、亂作為、不透明，一直是我國執法領域亟待解決的突出問題。只有從完善執法體制著手，方能根治執法領域的沉疴宿疾。可從執法主體、職能、權限、程序、責任等方面推進執法更規范、更嚴明、更高效，確保依法執政、權責統一;同時，要以健全的執法機制推進社會主義法治建設。三是建立公正高效的中國特色社會主義司法制度。司法公正直接關乎法律的權威性，是守護社會公平正義的最后防線。如果群眾在司法案件中感受不到公平正義，將直接導致司法公信力喪失。因此，必須加快完善中國特色社會主義司法制度，加強對司法權力運行的監督，深化司法體制改革，優化司法權配置，尤其應強化對審判權、檢察權的約束，杜絕權錢交易、權力尋租、暗箱操作等現象，從制度層面確保陽光司法。四是構建嚴密權威的中國特色社會主義守法機制。全民守法是貫徹法治建設方針的關鍵環節和重要目標;落實科學立法、嚴格執法、公正司法，也是為了促進全民守法，使全社會樹立對法治的信仰。因此，必須將守法置于與立法、執法、司法同等重要的地位，從守法主體、守法教育、守法獎懲機制層面加強培養守法光榮、違法可恥的法治意識，強化全民對法律發自內心的信仰，以社會主義核心價值觀為引領，維護憲法法律權威。

2.堅持習近平法治思想

法治建設方針的發展離不開習近平法治思想的指引。黨的領導是法治建設方針發展的根本動力，中國特色社會主義制度為法治建設方針提供制度保障，而習近平法治思想是“對全面依法治國根本問題回答的集大成之作，是對世界社會主義事業和人類法治文明的深刻原創性貢獻”⑩，為新時代全面依法治國、實現美好法治愿景提供根本遵循。法治建設方針的發展既契合習近平法治思想對中國特色社會主義法治體系之科學內涵和主要任務的闡釋，又必須以習近平法治思想為引領和指南，必須貫徹落實習近平法治思想。

一方面，習近平法治思想為法治建設方針的實施提供了價值皈依。無論是“十六字方針”還是“新十六字方針”，都具有濃厚的工具色彩，單獨來看并不足以展現中國特色社會主義的根本屬性。習近平法治思想“蘊含著睿智的法律哲理、鮮活的法治道理、深刻的法學原理、雋永的法理情懷”B11，在法治的既有價值之上賦予法治建設方針以政治性、時代性、本土性使命。

另一方面，習近平法治思想指明了法治建設方針的實施路徑。不能孤立地看待法治建設方針的價值，落實法治建設方針，需要對其進行系統的理解。習近平法治思想的一個顯著特性就在于“系統完備、邏輯嚴密、內在統一”，提出了“依法治國、依法執政、依法行政共同推進”“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。B12這種整合性理論不僅能豐富法治建設方針的理論內涵、增大其內容深度，還指明了落實法治建設方針的基本路徑和方式方法。“全面依法治國是一個系統工程，必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性”B13，根據這一科學論斷，對立法科學性、執法嚴格性、司法公正性、守法全民性的審視應當置于更為廣闊的視野下，同“共同推進”“一體建設”有機結合起來，形成動態、均衡的法治建設方針貫徹落實機制。

三、法治建設方針的發展目標

我國法治建設方針以習近平法治思想為指導，植根于中國特色社會主義法治體系，發展目標直接指向實施全面依法治國這一重大戰略。“解決黨和國家事業面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安”B14，這一表述不但明確了推進全面依法治國的任務目標，而且構成法治建設方針的發展目標。如果分別站在國家、人民的立場，可將法治建設方針的發展目標界定為兩個方面：推進國家治理體系和治理能力現代化;堅持以人民為中心。

1.推進國家治理體系和治理能力現代化

黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化（以下簡稱國家治理現代化）作為全面深化改革的總目標，黨的十九屆四中全會通過的《決定》強調“推進國家治理體系和治理能力現代化，是關系黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題”B15。在實現國家治理現代化的進程中，法治構成國家治理的基本方式，法治化則是國家治理現代化的重要內容。B16法治建設方針作為法治建設的理念、指針，必然要回應國家治理現代化這個時代主題，將國家治理現代化的內容、趨向、要求融入立法、執法、司法和守法的過程。通過法治建設方針的貫徹，無疑能推動黨和國家各項事務的制度化、規范化、程序化，實現善于運用制度和法律治理國家。可從以下兩個角度闡釋法治建設方針的發展與國家治理現代化之間的內在關聯性。

第一，法治建設方針的發展是國家治理現代化的基石。國家治理體系是一個專門的政治術語。治理體系是一個大概念，涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態“五位一體”，因此，國家治理體系現代化必然任重道遠，無法輕而易舉地實現。縱觀歷史上許多國家的發展進程，凡是順利駛入現代化進程的國家，都深刻認識到法治的重要性，以法治為重要依托，帶動國家邁向現代化。法治是推進國家治理現代化最重要的動力源泉，法治建設方針則是推動國家治理現代化的動力支撐，從微觀層面為國家邁向治理現代化提供具體方案和舉措。我們應當以法治建設方針的發展為契機，促進國家治理現代化。具體而言，一是推進科學立法的現代化。法律規范體系必須與時俱進，緊跟國際國內法治形勢，加強文化領域、生態領域的立法，創新立法模式，優化立法程序，增強立法的科學性、民主性，與全面深化改革相適應。二是促進嚴格執法的現代化。在我國法治建設進程中，政府推進依然是主要的法治模式，因此，依法行政、嚴格執法十分必要。推進執法向規范化、有序化、制度化轉變，有助于國家治理體系現代化。三是推動公正司法的現代化。審判權與檢察權獨立是司法公正的前提，因此，要明確劃分行政權與司法權的界限，正確處理行政與司法的關系，減少行政權對司法的干預，彰顯司法的公正性、透明度，提升司法公信力。四是實現全民守法的現代化。法律只有得到遵守，其權威方能得以彰顯。推動全民守法的現代化，強化憲法法律實施、維護法律權威是關鍵。可通過強化法治教育宣傳，深化“自上而下”與“自下而上”相結合的法治改革，讓守法的理念深入人心。

第二，國家治理現代化是法治建設方針發展的總目標。法治建設方針是推動國家治理現代化的手段與方式，無論是走中國特色社會主義法治道路，還是完善中國特色社會主義法治體系，抑或堅持中國特色社會主義法治理論，最終目標均指向國家治理現代化。國家治理體系包含政府與社會兩個層面，因而要正確處理政府與社會的關系，促使政府推進型法治模式與社會推進型法治模式協同發展，充分發揮政府與社會在法治進程中的作用。全面推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設，對實現國家治理現代化意義顯著。將法治理念落實到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的每個環節，歸根結底是為了促進國家治理現代化。

2.堅持以人民為中心

習近平同志多次指出，“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民”B17。因此，我們不僅必須堅持“法治為了人民、依靠人民”，還必須堅持“法治造福人民、保護人民”。

根據“以人民為中心”這一根本性的原則，法治建設方針的發展和實施應當在兩個方面取得顯著成效。一方面，“體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉”B18，實現法治的規范性和人民性的有機統一。對法治建設方針實施情況的總結和檢視，應當遵循“把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點”這一根本性的人民立場。習近平同志強調，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”B19。推進法治建設方針發展，也必須以實現人民對美好生活的向往為目的，將人民是否平等擁有法治發展權利、共享法治發展成果，作為衡量法治發展程度的重要指標。我國“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要充分尊重人民主體地位，將“以人民為中心”列為“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則。這意味著在今后的法治發展進程中，必須毫不動搖堅持“以人民為中心”的法治理念。另一方面，有助于更好地實現人民當家作主，從而在法治建設進程中體現“人民是歷史的創造者，人民是真正的英雄”B20。質言之，法治建設方針不僅應促進法律及其實施充分體現人民意志，保證法律與人民利益在根本上的一致性，還必須積極以人民為中心創制法律、適用法律，使法律實施主動接受人民監督。“人民性”構成法治建設方針的重要標尺。

人民既是法治建設方針的創造者，又是法治建設成果的享受者。推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，最終目的是讓人民在法治建設進程中切實擁有更多幸福感、安全感、獲得感。

四、法治建設方針的發展要求

法治建設方針昭示著我國法治建設不同階段的特征和任務。“新十六字方針”為推進全面依法治國提出了全新標準和更高要求，明確了立法、執法、司法和守法工作的基本目標。基于這些目標，實現立法科學、執法嚴格、司法公正、守法全面，是認知、理解和貫徹“新十六字方針”的重要內容。

1.科學立法是法治建設的首要前提

在法治領域，究竟走什么樣的路，首先取決于立什么樣的法。因此，科學立法成為提高立法質量的基本途徑。這意味著，現階段對立法的要求已不能停留在有法可依的層面，而應更多地關注法律本身是不是良法以及所立之法能否真正發揮作用。進一步講，科學立法要從彰顯立法的價值性、規律性、回應性、體制性四個方面著手。

第一，彰顯立法的價值性。科學立法絕不是與價值無涉的，相反，科學立法的價值性十分鮮明，旨在解決立法“好不好”的問題。如果以科學的客觀性來否認其主觀性、倫理性，必然會得不償失。在科學立法的要求中，首要的是堅持正確的價值導向。“以人民為中心”構成立法的基本要求和基本規律，按照科學立法的要求所立之法必須恪守以人為本、立法為民的理念，使每一項立法都能最大限度符合人民的意志和利益。一方面，科學立法應當遵循人民主體原則。立法應當始終將人民置于主體地位，充分尊重人民的意志和選擇權。民主參與作為人民主體原則在立法領域的重要實踐形式，亦需科學地確立人民參與立法的程序、路徑、方式、方法和保障體系，拓寬和暢通人民群眾利益表達機制、意見傳遞渠道，及時向人民群眾公布立法過程等信息，保障公民的知情權、參與權、監督權。另一方面，科學立法必須堅持人權保障原則。立法要能夠反映人民的意志和利益，把滿足人民對美好生活的需要放在首位，增強人民的獲得感、幸福感。實現這一目標應當以保障人身人格權、政治權利和經濟社會文化權利為根本價值取向，通過構建內容完善、邏輯嚴謹的科學立法體系，不斷完善涵蓋公民各項合法權益及訴求的法律規范體系。

第二，彰顯立法的規律性。科學立法是法律自身屬性的必然要求，旨在解決立法“管不管用”的問題。從某種意義上講，法律所反映的是人類對自身所處環境的一種理性認識，其雖然是人們主觀意識的體現，但歸根結底是屬于客觀世界的，因此，其應在客觀上反映自然和人類社會發展規律。把握客觀規律，構成了科學立法的核心要義。一方面，這意味著立法者不僅應按照科學的要求總結經驗、認識現實，還應鑒往知來，對未來社會的發展作出具有前瞻性的預測，并且能夠引導社會秩序朝著正確的方向發展。另一方面，這意味著法律是全體人民意志的反映，立法要符合法定程序，具有程序正當性。即使最終所立之法的內容屬于良法，但如果立法程序上存在瑕疵，也不符合科學立法的標準。

第三，彰顯立法的回應性。科學立法要求立足于客觀實際，回應重大現實問題和群眾關切，回應社會發展戰略轉型以及人民不斷增長的利益訴求，能夠解決現實問題。全面推進依法治國方略，需要繼續完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，填補相關法律空白，加強重點領域立法。例如，隨著我國社會主義市場經濟的深入發展，新業態不斷涌現，迫切需要法律予以規范。又如，近些年我國網絡購物用戶規模快速增長，但網購領域的立法還相對滯后。因此，必須增強立法的回應性，同時完善監管制度，保障新興領域、重點領域健康有序發展。

第四，彰顯立法的體制性。完善立法體制是增強立法科學性的必由之路。習近平同志指出：“推進科學立法，關鍵是完善立法體制。”B21為此，要堅持黨對立法的領導，同時強化人大及其常委會對立法工作的組織協調和責任擔當。要注意各級人大及其常委會與行政機關之間的立法權限劃分，嚴格規制相關立法權，防止立法權在某些范圍內成為部門爭權奪利的工具。此外，還應健全立法監督制度，保證各項立法活動依法進行。根據立法的基本原則，一切立法權的存在和行使都應有法的依據，即立法權應在法定范圍內行使，不能超出《憲法》以及《立法法》的規定。建立健全科學、高效的立法監督制度，是立法法治化的基本內容和要求。

2.嚴格執法是法治建設的關鍵環節

法律，貴在建立，重在實施。政府在與人民的互動共治中嚴格執行法律，是提高治理能力、建設好法治工程的重要保障。針對目前我國行政領域存在執法不規范、不嚴格、不透明、不文明的問題，要實現嚴格執法，必須堅持法治政府建設和依法行政。其中，法治政府是依法行政的主體，依法行政的根本前提在于建設法治政府。習近平同志強調，“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”B22。這一論斷不僅明確了法治政府的內涵，還突出當代中國建設法治政府的問題導向，揭示了嚴格執法的一般規律與核心要求。依照這一論斷，嚴格執法的具體標準可從以下三個方面加以理解。

第一，職能科學、權責法定。職能科學意味著應當合理配置政府的職權，防止出現部門之間職能交叉、權責失配等現象，保證政府部門依法行政、不斷提升行政效率。權責法定包含兩方面內容：一是職權法定，指政府的職能、管理范圍、部門設置、行政方式等由法律明確規定。以習近平法治思想為指導，對權責法定可從兩個方面理解：一方面，行政機關要嚴格將自己對社會成員的行政命令與管制權力限定在法律規定的范圍內;另一方面，對有助于實現人民權益的事項，不受此限。我們黨和政府強調發展的根本在于多謀民生之利。對于民生之利，政府不能因為法律沒有明文列舉，就不去謀取。二是責任法定，指政府機構應當履行的責任由法律規定。嚴格執法旨在建立法治政府，而法治政府的基本內涵是責任政府，即政府權力的行使必須對社會和人民負責。政府不僅要履行法律規定的職責，還要對自身的不作為、亂作為等失職行為承擔法律責任，因此，嚴格執法必須要求政府部門嚴格將自己的所作所為限定在法律規定的范圍內，對任何失職行為都通過問責機制追究相關部門和人員的法律責任。要防止兩種傾向：一是過于重視責任由政策文件規定，對責任的法律強制規范不夠，導致責任的嚴謹性、權威性和強制性大打折扣;二是法律文本對執法者的責任設定過于抽象籠統、可操作性不足，導致責任無法落實、難以有效追究，最終流于形式。應當強化執法責任的精準性，提升其精細度，彰顯法律責任與法定職權的一一對應性、強制性和可執行性。

第二，執法嚴明、公正公開。行政機關必須依法行使職權，嚴厲懲處各種違法行為;對于涉及人民切身利益的領域，應重點關注，加大執法力度，維護人民利益和社會秩序。需要說明的是，嚴格執法所要求的執法嚴明并不等于暴力執法，也不完全等于硬性執法，而是要求在執法過程中不得粗暴對待當事人，不得侵害執法對象的人格尊嚴;同時，要多運用說服教育、調解疏導、勸導示范等非強制性手段，寓執法于服務之中、融處罰于教育之中。這樣的執法不但嚴格規范，而且承載平等、尊重、信任的人文主義精神。陽光執法也是推進嚴格執法的重要內容。只有執法公開，才可最大限度防止權力及其行使變質。只有將執法置于公民監督視線之內，才有可能使公權力充分保護公共利益、預防腐敗。

第三，廉潔高效、守法誠信。國家治理體系現代化不僅要求政府在法律規定的范圍內行使職權，還要求政府廉潔高效地利用權力。政府的行政行為必然涉及人民群眾的利益，因此，廉潔用權、提高行政效率，實際上是嚴格執法的衍生意涵。需要注意的是，嚴格執法所指向的法治政府，必然也是誠信政府。應當將嚴格執法的要求與社會誠信體系的構建有機結合起來，強調政府始終發揮示范和引領作用，成為社會誠信的典范，進而在嚴格執法層面鏟除滋生不誠信現象的溫床，實現政府規劃、計劃與重大決策的法律化、規范化。

3.公正司法是法治建設的重點工程

司法作為國家正義的化身，乃社會公正的保障;司法公正既是法治道路沿著正確方向延伸的校準儀，又是在法治之路上糾偏止斜、疏導救濟的根本方式。黨的十八屆四中全會通過的《決定》提出了180多項全面推進依法治國的改革舉措，其中四分之一的舉措就是為了實現司法公正。B23司法公正是全面推進依法治國的核心議題，公正司法則是貫徹法治建設方針的重點與難點。要提高司法公信力，做好制度建設尤為重要——只有加強制度建設，用法律制度明確司法活動的方式、規則和程序，并使相關制度具有統一性、完整性和規范性，不因人而異、不隨人而變，才能確保司法公信力。具體而言，公正司法的要求至少可細化為以下四個方面。

第一，建立確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。審判權和檢察權是法律賦予司法機關的專門權力，任何機構和個人不得擅自或違法干預司法活動，影響公正裁決。換言之，必須有效排除來自司法機關內部和外部的干擾，促使行政機關依法服從司法管轄權和司法裁判權，消除司法人員對依法獨立辦案的顧慮。

第二，建立以審判為中心的訴訟制度。該制度旨在實現程序正義。審判是案件事實認定、證據采信、法律適用和依法裁判的中心環節，也是維護司法正義、保護當事人合法權益的最后防線。因此，應當建立偵查權、審判權、檢察權、執行權各司其職、相互配合的體制機制，強調通過法庭審判的程序公正，保障案件裁判的實體公正，保證庭審在裁判中發揮決定性作用，而不能僅僅根據偵查機關和公訴機關的證據標準來認定證據的證明力。以此為基礎，要徹底打消一些人對庭審時間太短、證據分析不深入、容易出差錯的疑慮，構建當庭能判則判的體制機制。

第三，建立辦案質量終身負責、錯案責任倒查問責制。該制度是指，當出現冤假錯案等案件質量問題時，無論辦案人員在任與否，都要追究其相應的責任。圍繞該制度的最大理論爭議和疑問在于，該制度是否與時效制度相悖。實際上，時效制度是對一般主體而言的，對于公權力尤其是執掌司法權力者，根據法治以制約公權力為核心的基本精神，完全可以也不應當適用時效制度。實行辦案質量終身負責、錯案責任倒查問責制，能夠明確各類司法人員的法律責任，確保案件處理經得起歷史檢驗，有助于完善司法制約監督機制、預防和遏制司法腐敗。

第四，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。建立一支穩定的司法隊伍，不僅需要培育司法人員個人的理想信念和職業素養，更應該完善相應的職業保障機制，確保司法系統始終對法律精英有足夠的吸引力。司法工作如果是高風險、低待遇的職業，想吸引人才、留住人才就極為困難。加強司法人員的職業保障，已成為現代司法建設的重要內容。

4.全民守法是法治建設的基礎工作

與“十六字方針”相比，“新十六字方針”的重大變化之一是提出了全民守法。“全民”意味著守法主體既包括人民群眾，又包括權力部門。不同于立法、執法和司法，守法雖然也以制度為依托，但更多地表現為一種心理機制，由此，法治信仰以及與之相關的法治思維、法治理念和法治習慣成為全民守法的關鍵，即信不信法、信什么樣的法、對中國特色社會主義法治有無堅信的定力與執著的追求，構成關涉法治建設成敗的最重要力量。在此意義上，作為全民守法重要內容的法治信仰，是較之法治制度與法治道路構造本身更為根本的要素，屬于“元法治”的范疇，構成全民守法的基本支撐點。簡言之，推進全面依法治國、實現全民守法，就要在全社會形成牢固的法治信仰，讓所有公民認同、信服、尊崇、敬畏、遵守、奉行法律，培養法律意識、法治思維、法治精神、法治價值觀，讓法律深入人心，讓法治成為生活習慣。具體舉措包括以下三個方面。

第一，全民守法應當以科學認識法治思維為基礎。法治離不開法律，但法治思維不等于法律思維。法治思維源于法律思維又高于法律思維，是規則思維、程序思維、公正思維、控權思維、維權思維、理性思維的統一體。這個體系中又包含三個層次：監督制約公共權力、保障人民權利是法治思維的根本，按照法律規則把控程序規則是法治思維的基礎，公平正義地配置權利義務、資源和解決矛盾糾紛是法治思維的內核。因此，應當引導全社會認清法治思維的本質和價值，形成主體的法治認同與法治自覺。

第二，全民守法必須破除非法治觀念。實踐中必須采取行之有效的對策，消除不信法治信鬼神、信權錢交易和權大于法、信人情關系、信唯上是從、靠群眾運動而非規則辦事這5種違反法治的思維模式，進而嚴格劃清法治與官治、法治與人治、法治與人情的界限。對公權力的執掌者而言，必須將恪守法治思維納入政績考核評價體系，作為招考錄用和晉升晉級的法定指標;對一般民眾而言，要引導其主動將法治精神融入價值觀，通過建構鄉規民約、市民公約、團體章程和自治規范，實現法治思維載體的客觀化、物態化和法治思維保障的高效化。

第三，全民守法有賴于養成法治習慣，充分彰顯法治的親和力。一方面，應當建立法治的正向激勵機制和反向懲戒機制，引導社會大眾逐步形成并不斷固化法治思維;另一方面，應當促使用權者樹立法治為民的意識，使其認識到法治實踐的真諦在于依法治權而非以法治民。只有當法治成為維護人權、弘揚人性、保障民生、體恤民情的根本力量時，才能實現社會大眾對法治的信賴與依賴。

五、結語

從“十六字方針”到“新十六字方針”的發展，并不代表一種非此即彼的取舍關系，更多展現的是法治建設的主要問題和任務重心的變化。在一定意義上，這種升級轉型展示了改革開放40多年來我國法學理論研究和法治實踐所取得的巨大成就。在全面建設社會主義現代化國家的開局起步階段，習近平法治思想對法治建設方針的發展意義顯著。習近平法治思想不斷發展和創新馬克思主義法學理論，提出了一系列貫通過往、聚焦當下、著眼未來的法治觀點、命題和理論，為加快建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家指明了方向。著眼于未來，如何在習近平法治思想指引下，不斷豐富法治建設方針的內涵，進而將之融入我國法治建設和國家治理現代化的進程，是習近平法治思想研究中不可忽視的重要命題。

注釋

①②參見蔣傳光：《從兩個“十六字方針”看我國法治建設的跨越發展——紀念改革開放40周年》，《東方法學》2018年第6期。

③參見劉作翔：《對“新法治十六字方針”的文化解讀》，《人民法院報》2014年7月11日。

④張文顯：《建設中國特色社會主義法治體系》，《法學研究》2014年第6期。

⑤中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社，2019年，第97頁。

⑥⑨B22習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《求是》2014年第21期。

⑦楊俊一：《依法治國的理論與實踐創新研究》，上海社會科學院出版社，2015年，第117頁。

⑧參見潘衛東：《依法治國的新境界——學習習近平總書記依法治國重要思想》，《理論探索》2015年第1期。

⑩王旭：《習近平法治思想的歷史意義、理論意義和實踐意義》，《中國高校社會科學》2021年第1期。

B11張文顯：《習近平法治思想的理論體系》，《法制與社會發展》2021年第1期。

B12黃文藝：《習近平法治思想要義解析》，《法學論壇》2021年第1期。

B13習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社，2020年，第229頁。

B14B15習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化》，《求是》2020年第1期。

B16參見張文顯：《法治與國家治理現代化》，《中國法學》2014年第4期;卓澤淵：《國家治理現代化的法治解讀》，《現代法學》2020年第1期。

B17B18習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義法治國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020年11月18日。

B19習近平：《人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標》，《人民日報》2012年11月16日。

B20習近平：《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社，2020年，第139頁。

B21習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。

B23參見封麗霞：《全面推進法治中國建設的戰略部署》，中共中央黨校出版社，2014年，第47頁。

責任編輯：鄧 林

Abstract：In China， the principles for legal construction have witnessed a historic advance from "to ensure that there are laws to abide by; that laws are observed and strictly enforced; law enforcement must be strict; and that lawbreakers are prosecuted" to "to make laws through scientific legislation; enforce them strictly; administer justice impartially; and ensure that everyone abides by the law"，which has laid a new pattern of rule of law construction in the new era. In comparison， the new principles of law construction put more emphasis on the substantive， contemporary， and systematic nature， which reflect the distinctive features of laws with Chinese characteristics and echo the guiding significance of Xi Jinping′s law thoughts. They aim at promoting the modernization of the national governance system and governance capacity and realizing the people centered rule of law. In the long run， the implementation of these principles should address the problems in legislation from four levels， namely， value， science， responsiveness， and system. Relying on the law-based government， it′s important to enforce them strictly in the interaction and co-governance between government and society. By clarifying the boundaries between judicial power and non judicial power， it′s necessary to build a judicial mechanism that highlights judicial justice and judicial authority. To cultivate the belief of rule of law and eliminate the thinking of illegal rule of law， the key is to control and safeguard rights， the basis is rules and procedures， and the core is justice and rationality.

Key words：the principles of rule of law construction; development characteristics; law of development; development goals; development requests