常德市生態補償扶貧的邏輯、成效與啟示

摘要：外部性理論是生態補償扶貧的理論基礎。基于這一理論，生態補償與精準扶貧在目標、對象、內容和方法上具有高度一致性，推動生態補償扶貧工作具有現實必然性和可行性。目前常德市生態補償扶貧已經取得了一定成效，需要進一步深化認識、拓寬來源、突出重點、創新機制，以實現生態補償扶貧科學化、擴大化、精準化和持久化。

關鍵詞：生態補償;扶貧;邏輯;成效;啟示

2015年，習近平總書記在減貧與發展高層論壇上首次提出“五個一批”脫貧措施，“生態補償脫貧一批”作為重要組成，隨后被列入精準扶貧中心工作。外部性理論是生態補償政策實施的理論基礎。基于外部性理論，生態補償和精準扶貧在目標、對象、內容和方法等方面具有高度一致性，生態補償政策具有明顯的減貧脫貧效應。實施生態補償扶貧，對于統籌推進生態保護和脫貧攻堅，具有很強的現實意義。

1 生態補償扶貧的外部性理論邏輯

生態補償出發點是外部經濟或不經濟行為，重點解決“為什么補”“誰補誰”“補多少”“怎么補”等問題，和脫貧工作中“為什么扶”“誰扶誰”“扶多少”“怎么扶”存在高度的現實關聯性和對接性。

1.1 目標耦合

生態補償提出的直接目的是為了矯正經濟社會活動對生態環境產生的外部經濟和不經濟。現實中貧困地區不少都分布在生態脆弱、生態敏感的生態功能區，地理空間上的交疊性和一致性，使得這些地區很容易陷入“生態脆弱—誘發貧困—掠奪資源—生態惡化—貧困加劇”的“生態貧困陷阱”，因此生態補償兼具消除貧困和改善生態雙重責任，目標具有高度一致性。

1.2 對象耦合

外部性有正外部性和負外部性之分，根據作用效果，生態補償不僅包含特定的生態受益者對生態利益提供者和保護者提供的補償，也包含環境資源開發利用者對特定生態利益受損者提供的補償。地理空間上的交織，意味著貧困地區在發展產業時會受到限制、在保護生態時要作出讓步，貧困人口和生態受償主體一定程度上存在重疊。

1.3 內容耦合

外部性的產生源于私人成本與社會成本、私人收益和社會收益的不對等，在缺乏有效制度安排的情況下，當私人成本小于社會成本，或私人收益小于社會收益時，就會產生外部性，具體表現為貧困地區或過度開發資源、或陷入保護貧困。理論上講，生態補償制定基準是邊際成本之差與邊際收益之差，但實踐操作中核算難度大，常常出現生態價值被低估的現象。因此，迫切需要提高補償標準、明確補償方式，以提高生態補償對減貧脫貧的正向激勵作用。

1.4 方法耦合

外部性的解決途徑就是通過采取一定方式將社會成本和社會收益內化。生態補償和脫貧攻堅目標一致，方法也共同呈現出市場化、多元化發展方向，強調充分調動市場積極性，發揮政府、市場和農民等多重主體的作用，如生態補償中的產業合作、技術援助、智力補償等形式，不僅有利于生態資源保護性利用，而且能形成穩定的收入來源，很好地實現了生態保護和經濟發展的協調統一。

2 常德市生態補償扶貧的主要成效

2.1 生態補償扶貧認識有所提高

2.1.1 宣傳方式不斷創新 充分運用電視、廣播、電臺、網站、報紙、手機等媒體，宣傳生態保護常識、生態文明建設和精準扶貧的相關政策法規，如石門縣是全國重點生態功能區和全省重點林區縣，林業生態補償長效機制已初步建立，該縣以“保護生態環境，治理農村貧困，建設美麗石門”為題材，通過發放宣傳資料、普及相關知識、以活動促宣傳等方式，使生態補償助力脫貧攻堅逐步成為基層共識和行動自覺。

2.1.2 了解程度不斷加深 基層政府、扶貧工作人員、貧困人口對生態補償扶貧認識和重視程度在加深，調研中，大部分參與人員對生態補償都有基本了解，部分地區也在開始思考后脫貧時代如何鞏固脫貧成果和建立防返貧的長效機制，強調要把生態補償政策和資金用好用活，起到改善生態和提高收入的雙重作用。

2.1.3 政府引導不斷增強 目前生態補償以政府轉移、財政補貼為主，因此在實現精準幫扶方面，加強政府引導是關鍵，為此全市著眼于干部隊伍培訓，選派各級干部參加省、市舉辦的各類生態扶貧培訓班，全面掌握中央、省、市生態扶貧的部署要求，深入學習電商扶貧、產業扶貧和生態文明村建設的先進經驗。

2.2 生態補償扶貧范圍切實擴大

2.2.1 生態補償扶貧項目逐漸增加 生態工程建設是生態補償扶貧的重要載體，目前全市生態補償扶貧覆蓋了重點生態功能區、生態公益林、洞庭湖退耕還湖還濕、流域水質改善、石漠化綜合治理等項目。如西洞庭湖自然保護區在歐美黑楊清理取締過程中，制定了退林還濕的補貼政策，利用西洞庭湖自然保護區建設和管護項目經費，為退出種植的黑楊種植戶予以補償。

2.2.2 生態補償扶貧區域逐漸擴大 石門縣、桃源縣為國家重點生態功能區，漢壽縣、澧縣、安鄉縣為省級重點生態功能區，近年來，國家、省級層面對重點生態功能區給予了一定的生態補償資金。如2018年石門縣在縣域生態環境質量監測與評價管理評分排名湖南省第一，獲得中央生態轉移支付資金1.2441億元以上，反過來又對該縣生態環境質量改善起到了很好的激勵作用。

2.2.3 生態補償扶貧主體不再單一 2019年以來，常德市先后與澧水流域上游張家界市、沅水流域上游懷化市簽訂澧水、沅水流域橫向生態保護補償協議，攜手加強澧水、沅水流域水環境聯防共治，這就意味著市場化的橫向生態補償已經提上日程，有望實現與精準扶貧工作的有效銜接。

2.3 生態補償扶貧標準逐步明確

確定生態資源和生態服務的價值，進行生態資本價值核算，是實施生態補償扶貧的關鍵環節?？傮w看，目前要付費已經成為共識，付多少、如何付雖然還缺乏權威的、具有可操作性的計量方法，但也在橫向比較中不斷明確。

2.3.1 補貼標準有所提高 如西洞庭湖退林還濕具體補償時，是根據退出種植面積、林木蓄積時間長短予以補貼的，補貼費用在400～1450元/畝。

2.3.2 補償標準落實嚴格 如石門縣林業生態補償涉及生態護林員項目、生態公益林補償、森林資源禁伐減伐補償和天然商品林停伐補償，補助資金總額、打卡到戶金額非常明確，以生態公益林補償為例，每年補償總金額約為3878.9萬元，中央級補貼打卡到戶53074戶，省級補貼打卡到戶10791戶。

2.3.3 市場化補償標準明確 澧水流域橫向生態保護補償協議規定，每月以常德市與張家界市澧水交界斷面水質作為考核依據，若當月斷面水質類別達到Ⅰ類標準，或較上年水質類別有所提升時，常德市將補償張家界市80萬元;若當月斷面水質為Ⅱ類標準時，互不補償;若當月斷面水質為Ⅲ類標準時，張家界市將補償常德市80萬元。沅水流域橫向生態保護補償協議規定，以常德市桃源縣觀音寺省控地表水監測斷面數據為依據，如果觀音寺斷面水質較上年同期提升，常德市給予懷化市生態補償資金;觀音寺斷面水質較上年同期下降，懷化市給予常德市生態補償資金。

2.4 生態補償扶貧方式不斷豐富

生態保護和精準扶貧都需要廣泛動員社會各方面力量，也需要整合各種資源充分發揮市場的資源配置優勢。從補償方式來看，全市積極創新生態補償扶貧的方式，除資金補償以外，產業合作、技術援助、智力補償等也開始成為生態補償助力脫貧攻堅的重要手段，生態補償扶貧的“造血性”功能日漸增強。

2.4.1 實施產業項目帶動 充分依托生態優勢和政策支持，以全市產業扶貧“六個一”，即“一村一產業發展規劃、一村一扶貧產業基地、一村一新型經營主體”“一戶一幫扶舉措、一戶一產業項目、一戶一增收門路”為載體，增強產業的就業帶動能力，如石門縣2017年就已經出臺了《大力發展林業產業的實施意見》，縣財政每年安排50萬元專項資金，支持貧困山區發展林業產業，實現產業興林、產業富民。

2.4.2 加大要素援助力度 每個貧困村都明確了1名產業發展指導員，開展政策宣講和技術指導，部分區縣積極與省林科院、中南林科大等科研院所簽訂了長期戰略合作協議，建立科技專家服務團隊，深入田間地頭進行現場技術指導，按照應貸盡貸的要求，積極為有信貸需求的貧困戶申請小額信貸發展生產。

2.4.3 創新利益聯結模式 采取直接幫扶、訂單收購、社會化服務、基地務工、技術指導、要素入股等多種聯結方式，防止單一的固定利息式分紅方式，具有產業發展能力和意愿的7.2萬貧困戶都與新型經營主體建立了緊密的利益聯結機制。開展“我為貧困戶農產品代言”活動中，駐村工作隊、鄉村基層干部主動出擊，與各大超市、企事業單位聯系貧困村和貧困群眾的農副產品銷路，并籌建常德消費扶貧電商運營中心。

3 常德市生態補償扶貧的經驗啟示

3.1 深化認識，實現生態補償扶貧科學化

3.1.1 堅持協調推進 建立市場化、多元化生態保護補償機制是踐行“綠水青山就是金山銀山”的重大舉措，對于促進生態保護的經濟外部性內部化，走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路具有重要意義。但是作為兩項政策依賴性都很高的工作，二者相結合后難度和風險都會加大。因此必須統籌好發展和保護的關系，既要體現生態產品的市場價值，也要保護好生態資源。

3.1.2 注重激發活力 實施生態補償過程中，要充分借用市場的力量，搭建“政府+市場+農戶”的生態扶貧主體參與機制，提高資金利用效率。同時，扶貧先扶智，貧困群眾是生態補償的主體構成，要廣泛開展政策宣傳，幫助其了解生態補償扶貧的真正意義和參與方式，著重培養貧困人口參與生態補償相關項目的技能，切實提高貧困人口的參與率。

3.1.3 增強試點帶動 突出實施生態補償區域重點，分區分類開展不同類型的生態補償，以點帶面、難易結合、先分后合，穩步形成科學合理的補償模式，以試點為中心拓寬補償范圍，形成點面互動的生態補償扶貧格局。

3.2 拓寬來源，促進生態補償扶貧擴大化

3.2.1 加大與上級部門對接力度 對接中央和省級自然保護地、重點生態功能區生態補償有關政策，力爭做到應補盡補，建立財政投入穩定增長機制，完善財稅金融和政府購買政策，通過給生態改善效果較好的地區安排資金獎勵等手段，提高資金使用效率。

3.2.2 積極引進社會資金 生態補償資金需求量大，僅靠財政轉移支付和項目投入遠遠不夠，須發揮財政資金對社會資本的撬動作用，研究出臺鼓勵社會資金參與的政策，探索多渠道多形式補償方式，拓寬生態補償市場化、社會化運作路子，鼓勵社會資金進入環境治理領域，強化與扶貧工作聯動，取得效果后從生態補償資金中獲得獎勵或補助。

3.2.3 著力延伸補償范圍 如常德市生態功能突出，在全省乃至整個中西部地區的生態安全格局中都占據極為重要的地位。因此要進一步提高生態補償覆蓋面，力爭所有區縣市都納入省級重點生態功能區，并積極爭取納入國家級重點生態功能區，在賦予相應地區生態補償機會的同時著力提高對貧困人口的脫貧帶動能力。

3.3 突出重點，確保生態補償扶貧精準化

3.3.1 強化項目帶動 如常德應以石門、桃源等國家重點生態功能區，生態補償項目、生態公益林補償項目、洞庭湖退耕還湖還濕補償項目、流域橫向生態補償項目等為載體，建立合理的利益分享機制，重點加強對上岸漁民、生態護林人員、濕地保護區貧困人口的扶持力度，以重點項目帶動整體保護和全面脫貧。

3.3.2 建立科學的價值評估體系 生態補償資金額度的確定、資金使用效果的評估，都需要完善、科學的考核評價體系，既能調動積極性，又要有一定約束力，如水環境生態補償，在確定補償基準時，以生態功能區定位為基數，還是以流域平均水質狀況為基數，需要科學確定補償標準和機制。

3.3.3 強化政策保障 生態補償扶貧落腳點在扶貧、也在生態保護，要建立生態建設與貧困戶脫貧聯結機制，明確貧困戶覆蓋范圍、補償標準、優先聘用權等內容，保證建檔立卡貧困戶從生態建設中享有更多收益權，使貧困戶真正從生態建設中獲得實實在在的利益，同時加快建立返貧預警機制，監測政策制定和實施效果，以便及時改進。

3.4 創新機制，推動生態補償扶貧持久化

要實現穩定脫貧、持久保護，光靠“輸血型”的生態補償和脫貧政策顯然不夠，必須加大“造血型”機制創新力度，變“要我富”為“我要富”、“要我保”為“我要?！?，形成生態保護和脫貧致富良性互動。

3.4.1 創新產業發展機制 結合不同地區的資源稟賦條件，因地制宜發展“生態+”“扶貧+”產業，以生態種植養殖業、林下經濟、生態旅游等產業全面帶動貧困人口實現就業和穩定增收，實現產業生態化、生態產業化。

3.4.2 創新產業扶持機制 促進生態產業與新技術、新業態有機融合，利用大數據技術對貧困人口開展精準識別、精準幫扶，加大對貧困地區生態產品電子商務扶持和指導力度。

3.4.3 創新產業合作機制 提高生態補償資金項目的組織化程度，借鑒“產業+基地+農戶”的產業扶貧模式，鼓勵有條件的生態扶貧產業形成由貧困人口廣泛參與的組織和收益分配體系，切實保證貧困人口參與在生態補償項目中的知曉權、參與權和收益權。

作者簡介：馮秀萍（1987-），女，教研部副主任、副教授，福建師范大學人口、資源與環境經濟學專業碩士研究生。研究方向：資源與環境經濟學。