略論海域不動產登記制度

劉傳龍 姜志清

摘要：自然資源是人類生存和發展的物質基礎，是經濟社會可持續發展的強勁動力源泉。習近平新時代中國特色社會主義思想指出：推進自然資源統一確權登記法治化、規范化、標準化、信息化，健全自然資源產權制度，落實資源有償使用制度，實行資源總量管理和全面節約制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。隨著經濟社會的發展，陸地資源的開發利用日益枯竭，而海洋擁有豐富的生物資源、礦產資源、海洋能源，開發海洋資源具有重要的經濟價值和戰略意義，探索建立海域不動產登記制度，為構建海域有償使用制度奠定了堅實的法律基礎，對完善登記制度、加強國家海洋資源管理，提高海洋資源的利用效率，保護海域使用權人的合法權益及促進登記事業發展意義重大。

關鍵詞：海域;不動產登記;制度;策略

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）05-0037-40 收稿日期：2021-03-30

作者簡介：劉傳龍、姜志清，南通市不動產登記中心。

1 建立海域不動產登記制度的必要性和緊迫性

1.1 從管理層面為國家科學有效管理海洋提供了制度基礎，是國家管理海洋的重要形式和內容，適應了當前加強海洋管理的迫切需要

當今社會，海洋豐富的資源已經成為各國經濟社會發展的動力來源，各國都在加緊對海洋資源的利用開發，而我國擁有漫長的海岸線，在南沙群島、西沙群島、渤海、黃海都與鄰國海域接壤。據統計，我國主張管轄的海域面積達300萬平方公里，其中由原管理機構登記在冊的無居民海島近7000個，每個海島的面積均在500平方米以上，另外面積小于500平方米的無居民海島有上萬個。過去，我國并沒有對海域的權屬進行確認，也沒有如何取得海域使用權的具體程序及方式。自古以來漁民靠海為生，吃海用海的傳統流傳下來，導致人們對海域所有權的歸屬存在錯誤認識，大量私自占海、用海現象發生。2001年以后，我國相繼制定了《海域使用管理辦法》《物權法》等涉及海洋的法律法規，從海域使用管理的角度規范了海域使用相關活動。在最新頒布的《不動產登記暫行條例》和《不動產登記暫行條例實施細則》中也專門對海域使用權登記進行了規定。這些舉措都大大加強了國家對海洋的管理，但海域使用權登記沒有形成獨立的制度。隨著海洋資源的開發，海洋資源的利用不再僅存于近海養殖等形式，逐漸出現了超越原來管理模式的新變化、新情況。在近海地帶港口、海洋附屬設施都逐漸建起來了，圍海造田的規模也愈來愈大，由此產生的海洋資源與其附屬物作為資產的整體價值特別高，對海域使用權與建（構）筑物一體登記，作為整體資產進行流轉、變更、抵押都產生了巨大需求，亟需探索建立統一的海域不動產登記制度，這既是國家管理海洋的重要形式和內容，也為國家推進建立海洋資源產權制度確立了完備的制度基礎。

1.2 滿足了當前亟需解決的避免海洋資源過度開采浪費、保護海洋生態環境、提升海洋資源利用效率、落實海洋資源有償使用制度的現實需求

海洋資源的開發較之陸地復雜，技術要求高，投資亦較大，過去我國對海洋資源的利用和保護不夠重視，在立法上沒有建立健全完備的政策，在機構上也沒有組建統一的專門管理機構，更多的是民間人員或資本對于海洋資源的開發利用，長期處于“無償、無序、無度”的局面，造成了海洋資源和海洋生態環境的極大浪費和破壞，嚴重侵損國家利益和海域使用權人的合法權益，不利于海洋資源的可持續發展。建立海域不動產登記制度，既加強了國家對于海域使用權的管理，可以提高資源的利用效率，也從責任和和義務角度確定了海域使用權人對于特定海域的專屬管理，承擔避免海洋資源過度開采浪費和生態環境破壞的責任和義務。

1.3 從物權角度賦予了海域使用權人的依法占有、使用、受益及處置權利，保障了使用權人的相關權益

2007年《物權法》中對于海域使用權的規定，初步確立了海洋資源物權法律制度。《物權法》確立了海域使用權人對于海域的占有、使用、收益和排他權利。《不動產登記暫行條例》規定依法取得海域使用權，可以單獨申請海域使用權登記。依法使用海域，在海域上建造建筑物、構筑物的，應當申請海域使用權及建筑物、構筑物所有權登記。海域不動產登記制度，從政府管理層面確定了海域使用權人對特定海域使用權的歸屬，規定了海域使用權人海域使用的范圍、期限，確定了海域使用權人具有轉讓、抵押融資的權力。從物權概念上，海域不動產登記制度確定了海域使用權人對海域及其建筑物構筑物具有了與房屋、土地、個人財產同等的處置權力，這對保護海域使用權人的合法權益，具有重要的社會意義和法理意義。

2 海域不動產登記的發展進程

自2002年《海域使用管理法》實施以來，海洋部門以海洋功能區劃為導向，以海域權屬管理為核心，以現代化海域動態監管手段為支撐，科學配置海域資源，依法開展了海域使用權登記發證工作。特別是依托國家海域動態監視監測系統，形成了全國各類海域管理數據“一張圖”，極大地提升了我國海域綜合管理能力。海洋部門形成的一整套海域使用權登記流程、數據資料、信息系統等資源應當作為不動產統一登記的寶貴財富，充分地繼承吸收。這就要求不動產統一登記與原來形成的海域使用權登記規則進行融合，通過有效銜接，實現海域使用權在不動產登記體系中有效運行，有效地支撐和保障海域管理的需要。同時，隨著中國特色社會主義市場經濟的發展和建設海洋強國戰略的深入，也迫切需要我們統一思想，提高認識，加快做好海域使用權登記與海域管理銜接工作。

3 海域不動產登記國內外研究

目前，國外關于海域使用權不動產登記制度理論研究成果多已體現在法條上，如《聯合國海洋法公約》就是第一部最系統的國際海洋法典、美國在海域管理方面采取中央和地方相分權的形式、加拿大海域綜合管理體制其漁業與海洋部負責海域使用管理及相關事務、日本則屬于半集中管理型海洋管理體制。從國內看，我國學者對海域制度的研究起步較晚，主要在《海域管理法》《物權法》實施后。2008年王惠靜在《試論我國海域物權登記制度的不足與完善》中，認為無論對于海洋底土、水體或者水面的排他利用權利，權利人根本無法予以實物上的實際控制且將之彰顯于某種外部方式。由此，海域當可視為民法上的物，當可視為不動產。2011年官建東在《海域使用權的權利歸屬與制度完善》中，對海域的概念與范圍、海域使用的內涵與種類進行了詳細的分析，從海域的不動產屬性、海域使用的排他和支配性、海域有償使用制度的導向方面證明海域使用權的物權性，認為海域使用權是一種特殊的用益物權。2016年趙夢提出，海域是三維立體空間，包括水面、水體、海床和底土，多數海域使用是使用海域垂直方向的部分范圍，對海域進行立體化確權管理是集約利用海域資源的必然趨勢。2019年劉方旭在《海域使用權變更土地使用權的困境研究》認為海域和土地管理部門權力、規劃不銜接等，導致填海項目的海域使用權轉換為土地使用權困難，提出了有關建議。總體來看國外海域不動產登記制度、相關法律制度研究起步早，理論發展成熟，為我國海域不動產登記制度研究提供了很好借鑒。考慮不同國家立法環境、登記機構職能等差異，及國內不同地區經濟、文化等差別，這些理論成果和成功經驗不能停留在簡單模仿，更不能完全照搬。

4 海域不動產登記國內實踐

在海域不動產登記方面，國內已逐步從理論研究走向登記實踐。在天津、青島、大連、寧波、舟山、南通、連云港、廈門、廣州、深圳都出現了以海域使用權養殖登記、海域與建（構）筑物確權標注為特征的橋梁登記、碼頭登記、風電項目登記，還出現了在圍填海造地后，海域使用權房地產開發項目登記、教育基礎設施海域使用權登記、電廠等工業廠房海域使用權登記等一些其他特殊形式。

5 推進海域不動產登記制度的策略思考

5.1 研究梳理海域使用權及建筑物、構筑物所有權登記相關制度、流程、技術方法

原來各地分屬海洋部門管理的海域登記有著各自的登記辦法和操作流程，在不動產統一登記后，并未建立統一的海域使用權登記制度，其登記制度、流程和技術方法大都延續以往經驗，或進行了具有當地屬性的改動，處于混亂、無序、各自為政的狀態，缺少統一規范的標準，不能適應當前統一登記的需要。需在充分調研各地好的做法基礎上，梳理登記制度、流程和技術方法，形成全國統一規范的海域不動產登記辦法和操作流程。

5.2 推動實現海域與建（構）筑物一體登記

《不動產登記暫行條例實施細則》規定房屋建筑物、構筑物所有權和森林、林木等定著物所有權登記應當與其所附著的土地、海域一并登記，保持權利主體一致。海域與建筑物和構筑物作為一個整體，價值特別巨大，需要對這些資產進行統一量化，開展一體登記，這關系到海域資產的登記、轉移、變更、抵押，對海域使用權人實現其權益的效益具有重要意義。

5.3 做好陸海結合項目登記

隨著對海洋資源的開發利用，在陸海結合地帶產生了許多與海洋相關的企業，政府逐漸建起了與之配套的大型港口及其附屬設施，圍填海造地的規模也越來越大，如何開展以港口、圍填海造地為重點的陸海結合項目登記，是當前海域登記服務相關企業及其他海域使用權人的重要方面。同時，在陸海結合地帶常常存在著模糊的空間，土地與海域的自然屬性常常發生轉變，是否屬于土地登記還是海域登記常常難以界定。需充分調研近海城市港口和圍填海造地情況，總結這些城市陸海結合項目海域登記成功實踐，做好陸海結合項目登記。

5.4 理順國家與地方登記的銜接

過去土地、海域、森林資源等都歸屬于不同部門主管登記，各自有著不同的管理模式。海域登記原歸屬于國家海洋部門管理，采取的一般是自上而下的分級管理體制，以行政管理為核心思想，很多地區采取更多的是對審批權限實行分級登記，登記資料實行屬地管理，還有一些地方采取的更傾向于屬地管理體制，在國家管理還是屬地管理上有著權力重疊。隨著不動產統一登記制度的推進，這種海域國家層面的分級管理制度與歸屬于地方的屬地管理登記制度存在的問題，已經嚴重阻礙了海洋權益的維護，需制定措施理順國家與地方登記銜接。

5.5 解決好不動產登記單元的設定

《不動產登記暫行條例》規定，不動產登記簿中不動產以不動產單元為基本單位進行登記，不動產單元具有唯一編碼。海域不同于土地，有其特殊性，兩者的分宗規則也不同，如何建立海域登記與土地、房屋、林地、農村承包經營權等自然資源登記數據系統、操作方法有序對接，應從不動產登記單元設定開始。不動產統一登記以來，土地、房屋登記均采用了不動產登記單元進行登記，建立了較為成熟的數據管理庫，而海域權屬管理有自然資源部國家海域動態監視監測管理系統全國聯網管理，海域使用權登記時需要上傳登記資料，經該系統統一配號。盡管海域使用權證已合并不動產權證，但實際確權登記時，仍需通過國家管理系統配號登記，尚未能實現與不動產登記管理系統直接數據交換。換言之，海域不動產登記單元號的設定還沒有與土地、房屋不動產登記單元號完全對接，兩者基于不動產登記單元號設定的數據庫系統還需磨合完善。國家、省、市自然資源管理部門、不動產登記部門需交流不動產單元號設定經驗、數據庫系統融合經驗，建立以不動產單元號設定為基礎的全國統一的權籍管理數據系統，打通海域與房屋、土地在界址點坐標定位、立體數據模型、宗海圖匹配等方面的難點;研究海域使用權注銷登記適用情形及可操作性，制定合理的海域不動產登記分宗規則。