社會捐贈資產管理與使用——以醫(yī)學院校及其附屬醫(yī)院為例

陳財柳（總會計師/高級會計師） 董嘉正（中山大學附屬第三醫(yī)院 廣東廣州 510630）

醫(yī)學院校及其附屬醫(yī)院在我國醫(yī)療救治、醫(yī)護教育、醫(yī)學科研領域扮演著重要角色，更是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“排頭兵”。抗擊新冠肺炎疫情過程中，援鄂醫(yī)療隊成員近半來自全國100多所醫(yī)學院校及其附屬醫(yī)院；25.59%的定點救治醫(yī)院為醫(yī)學院校附屬醫(yī)院；國內共有99所醫(yī)學院校參與疫苗研制、藥物篩選、臨床研發(fā)等工作。在防控新冠肺炎疫情期間，社會力量的支持也不容忽視，特別是在醫(yī)療機構早期出現(xiàn)醫(yī)療設備、防護器具、消毒用品等資源短缺時，社會各界的慷慨捐助有力支撐了醫(yī)療救治工作的穩(wěn)定開展。本文以Z大學及其附屬醫(yī)院為例，根據(jù)其在疫情期間對社會捐贈資產的管理舉措，對社會捐贈資產的內部控制進行探討。

一、社會捐贈資產存在的風險

風險識別是實施內部控制的關鍵環(huán)節(jié)。因公辦教育及醫(yī)療事業(yè)具有公益性，醫(yī)學院校及其附屬醫(yī)院需要防范以下幾種風險。

（一）法律風險。根據(jù)《中華人民共和國慈善法》，實施公開募捐活動需要取得相關資格，而目前只有極少數(shù)高校基金會具備公募資格，公辦醫(yī)學院校及醫(yī)院作為國家公益二類事業(yè)單位可以接受捐贈，但依據(jù)《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》不具備發(fā)起募捐的主體資格。這要求醫(yī)學院校及其附屬醫(yī)院審慎選擇接收社會捐贈資產的主體與渠道。

（二）廉政風險。按照《國家衛(wèi)生計生委、國家中醫(yī)藥管理局關于印發(fā)加強醫(yī)療衛(wèi)生行風建設“九不準”的通知》（國衛(wèi)辦發(fā)［2013］49 號）規(guī)定，嚴禁醫(yī)療衛(wèi)生機構內設部門和個人直接接受捐贈資助，嚴禁接受附帶影響公平競爭條件的捐贈資助，嚴禁將接受捐贈資助與采購商品（服務）掛鉤。這就需要嚴格把關業(yè)務的定性工作，設置合理程序規(guī)避企業(yè)假借“捐贈”名義進行商業(yè)賄賂、利益輸送等違法行為，確保捐贈的公益性和無償性。

（三）管理風險。公共衛(wèi)生事件的偶發(fā)特點容易導致以下管理風險：一是捐贈資產管理辦法落后，人員對捐贈流程生疏，進而導致捐贈業(yè)務缺少集體審議，分配方案也沒有得到有效審批；二是缺少牽頭部門，部門職責分工不清，操作指引的缺失導致科室、個人私下收發(fā)捐贈資產；三是捐贈資產未經驗收，缺少交接登記，繞過了倉庫管理與財務記錄；四是資產未經捐贈人同意改變用途，實際分配使用流向不明；五是捐贈資產沒有得到及時使用，庫存積壓造成資源浪費。

（四）財務風險。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，捐贈業(yè)務往往面臨以下財務風險：一是捐贈資產未辦理入庫入賬手續(xù)，未納入單位財務統(tǒng)一管理，具體經辦人員有貪污腐敗的可能；二是捐贈資產信息模糊，導致入賬價值與實際偏差較大；三是未能準確使用公益事業(yè)捐贈票據(jù)結算，可能違反票據(jù)管理規(guī)定；四是財務人員不熟悉捐贈業(yè)務流程，致使財務賬面信息不能準確反映與披露捐贈資產流向；五是與捐贈相關的原始憑證疏于整理，說明不清，材料不齊，存在較大的審計壓力。

（五）質量風險。捐贈資產中的實物由于來自社會各界，捐贈方未必具備專業(yè)知識，可能存在質量問題：一是不符合醫(yī)療使用要求，進而被閑置浪費；二是捐贈方未能提供詳盡的產品信息，導致未能得到合理利用；三是部分來自海外的捐贈物資由于國內外標準尚未統(tǒng)一，使用安全性存疑。

（六）輿情風險。社會高度關注捐贈資產的管理和使用，分配不公、分發(fā)不明很容易引發(fā)輿情危機，相關人員也存在被追責的可能。為維護公眾形象與社會公信力，醫(yī)學院校及其附屬醫(yī)院必須關注輿情風險，避免產生負面影響。

二、社會捐贈資產管理實踐

Z大學是教育部直屬高校，擁有10家直屬附屬醫(yī)院，其名下?lián)碛幸患曳枪蓟饡綄籴t(yī)院無獨立基金會。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，Z大學由基金會管理用于支持其附屬醫(yī)院開展醫(yī)療救治的捐贈資金，而非貨幣性捐贈資產則由各附屬醫(yī)院依照內部管理規(guī)定進行管理，捐贈資產管理總體取得良好成效。

（一）優(yōu)化管理體系。2019年底，Z大學依照相關法律并結合學校實際，進一步規(guī)范捐贈和受贈行為，完善其接收社會捐贈管理辦法。在新冠肺炎疫情初期，Z大學基金會與校友會聯(lián)合設立“醫(yī)療支援專項基金”，通過校友渠道籌集資金抗擊疫情，合理規(guī)避募捐主體資格風險。另外，相關附屬醫(yī)院針對疫情期間的捐贈事項召開特別會議，集中討論涉及的風險問題，并及時修訂捐贈管理制度。

（二）加強廉政教育。Z大學及其附屬醫(yī)院根據(jù)相關政策辦法，組織相關人員學習內部捐贈管理規(guī)定，確保嚴守廉潔紀律。（1）加強統(tǒng)一管理。明確以法人名義接受社會捐贈，嚴禁內部職能部門、業(yè)務科室或個人直接接受捐贈。（2）遵守捐贈原則。明確可接受與不得接受的捐贈行為類型，并強調嚴格遵守自愿無償、勤儉節(jié)約、統(tǒng)一管理等要求。（3）厘清職責分工。明確捐贈資金由基金會協(xié)同財務部門進行管理，捐贈物資按種類由相應職能部門管理，并明確多部門配合完成評估、校驗等重點事項。（4）規(guī)范捐贈流程。明確捐贈預評估、捐贈協(xié)議、捐贈接受、財務及使用管理等工作標準。（5）強化監(jiān)督問責。明確受贈信息管理要求，以及對失當行為的處罰措施。

（三）規(guī)范資產管理。

1.做好捐贈預評估。（1）對于附屬醫(yī)院接收的捐贈物資，一方面通過集體審議，設定可接受的緊急捐贈物資范圍，發(fā)布內部公告，簡化審批程序；另一方面提高審批權限，允許分管院領導統(tǒng)一調度特定價值以內的捐贈物資，加快物資調配效率。如醫(yī)護器具，經設備部門甄別捐贈物品是否滿足國內醫(yī)療標準，提請分管院領導復核申請通過后，即可按照意向確定使用范圍及時調撥。（2）對于重大物資捐贈事項，由附屬醫(yī)院職能部門會同監(jiān)察、財務、審計、資產等部門聯(lián)合審核捐贈申請，或引入第三方機構或有關監(jiān)管部門，嚴格審查捐贈協(xié)議內容并提出清晰評估意見。最后，重大捐贈申請意見均須經過黨政聯(lián)席會議、辦公會議審議。

2.制定捐贈資產接收文本模板。（1）簡易接收登記。對于已納入預設范圍的緊急物資，充分簡化捐贈管理流程，正式捐贈協(xié)議書可由捐贈物品接受證明代替。證明上列示捐贈物資的名稱、品牌、型號、數(shù)量、單價以及捐贈人、使用意向和聯(lián)系方式等關鍵信息。通過審批執(zhí)行綠色通道，高效接受社會捐贈，及時入賬后快速分發(fā)，事后定期向院領導作匯總報告。（2）正式合同協(xié)議。建立捐贈合同模板，列明捐贈方信息、物資及價值、履約時間、雙方權利義務等內容，對于使用意向、剩余物資的處理權限等關鍵信息需要重點突出。視情況可特別增加保證條款，如：捐贈方擔保資產來源合法，有權并自愿捐贈，確保捐贈項目的公益非營利性質；承諾捐贈行為不與任何商業(yè)行為發(fā)生關聯(lián)，排除不正當競爭與商業(yè)賄賂的可能；保證不進行任何不當宣傳，以免對大學及附屬醫(yī)院發(fā)展造成負面影響。

3.科學管理捐贈資產。（1）分類管理。根據(jù)資產歸口管理規(guī)定，附屬醫(yī)院各部門根據(jù)職責明確分工，貨幣資金由對口校基金會的財務部負責，醫(yī)用耗材設備由設備科負責，藥物由藥劑科負責，其他低值易耗品由相關后勤管理科室負責。各職能科室設專人負責聯(lián)絡與登記，最后由院長辦公室統(tǒng)一備案信息。（2）專項管理。利用管理信息系統(tǒng)對所有接收到的捐贈物資設置專門編碼，全面準確記錄物資出入庫信息；開辟指定空間存放捐贈物資，并附加捐贈標識標簽；資產管理、財務、審計等部門聯(lián)合定期盤點捐贈資產，確保賬實相符與資產安全。

（四）完善財務信息。

1.過程監(jiān)督。事前，監(jiān)察科參與審議捐贈事項的公益性，嚴格排除涉嫌商業(yè)賄賂、不正當競爭的可能；事中，按照歸口管理分工，由資產管理部門審議接受捐贈的必要性及可行性，相應物資是否符合國家標準與要求；事后，審計科介入檢查捐贈程序與記錄是否完備，與相關職能科室開展座談，及時提出審計整改建議。

2.健全記錄。建立物產明細臺賬，詳細記錄名稱、單價、數(shù)量、規(guī)格等信息。對沒有明確價格的，按照評估價值、市場價格、名義金額逐級判定登記。臺賬上突出標注可使用范圍，避免誤發(fā)。只有審批記錄完整，方可辦理科室領用出庫。當出現(xiàn)科室整批領用時，該科室需要對二次分發(fā)情況詳細登記，清晰反映物資流向。滿足固定資產核算條件的物資，按固定資產有關規(guī)定嚴格管理。

3.后續(xù)處理。所有捐贈資產均納入財務管理，統(tǒng)一核算；捐贈協(xié)議納入經濟合同管理。捐贈確認收到后，由財務部按照《政府會計制度》進行財務核算，并開具財政部門統(tǒng)一印制的公益事業(yè)捐贈票據(jù)。對于匿名捐贈，由接收人填寫說明情況，暫不開具票據(jù)。而不易儲存、運輸或者超過實際需要的物資，務必在獲得捐贈人同意后方可處置，而取得的全部收入也必須用于捐贈目的。

（五）嚴控資產質量。

1.接收環(huán)節(jié)注意核對。物資管理部門安排指定人員把關捐贈物資驗收，確保實到物資與捐贈協(xié)議明細信息相符。另外，對于海外進口的防護用具，應核查是否符合我國質量標準、環(huán)保標準和防護技術要求，并關注產品有效期。

2.分配環(huán)節(jié)關注規(guī)定。在分配捐贈物資時，留意有無主管部門的使用規(guī)定，如緊急醫(yī)用物資，根據(jù)國家衛(wèi)生健康委相關通知要求，需按規(guī)定嚴格在指定區(qū)域使用。

3.使用環(huán)節(jié)注重查驗。醫(yī)院感染管理部門不定期查驗捐贈物資狀態(tài)、防護標準落實情況，規(guī)范臨床使用，防范臨床安全事故的發(fā)生；臨床科室在實際使用前也注意檢查，保障捐贈物資符合臨床使用標準和要求。對于特殊用途的捐贈物資，應在使用人員知曉風險前提下自愿使用，并簽署知情同意書。

（六）做好社會公開。基于公開透明、快速響應、規(guī)范使用捐贈物資的原則，建立受贈信息公開工作制度，定期在門戶網站真實、準確、及時、完整地向社會公開受贈相關信息，提高受贈使用和管理工作的透明度。另外，受贈項目完成后，主動向捐贈人完整匯報受贈資產的使用、管理情況，并對留有聯(lián)系方式的捐贈者反饋答謝函，以表感謝和尊重。

三、內部控制思路及體系框架構建

Z大學及其附屬醫(yī)院構建的捐贈資產內部控制框架具體內容如表1所示。

表1 捐贈資產內部控制框架

（一）目標設定。依據(jù)《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)，結合醫(yī)學院校及其附屬醫(yī)院的特點，設置捐贈資產管理控制目標（見表2）。

表2 捐贈資產內部控制目標

（二）組織體系描述。捐贈資產內部控制的管理組織體系由決策、中樞、業(yè)務、歸口管理部門4方面構成，具體組織結構及職權確定情況如下：

1.決策部門包括領導辦公會與分管領導。作為最高決策部門，其由院校及其附屬醫(yī)院黨委會和校長（或院長）辦公會組成。其主要職能為：審批捐贈資產項目的立項、捐贈資產制度的制定、分配實施方案、捐贈資產的調整處理方案以及捐贈資產績效考核報告。校（院）分管領導是捐贈資產申請審批、立項、開展與監(jiān)督的牽頭負責人。

2.中樞部門一般是財務部，其主要職責為：負責社會捐贈資產的核算工作、整理統(tǒng)計社會捐贈資產數(shù)據(jù)資料、落實審批程序確保捐贈資金準確支付、協(xié)助完善社會捐贈資產管理制度等。

3.歸口管理部門是捐贈意向洽談、協(xié)議審查與簽訂、社會捐贈資產管理的具體實施部門，其主要職責為：組織協(xié)調社會捐贈資產的接收與使用；審批業(yè)務部門的社會捐贈資產使用申請或調整；向財務部整理提供相關原始清單材料；反饋捐贈方資產使用情況；考核社會捐贈資產使用效益等。

4.業(yè)務部門是指具體使用社會捐贈資產的處所科室，包括醫(yī)學院校的內部機構以及附屬醫(yī)院的臨床科室、醫(yī)療輔助單位、行政后勤部門等，主要職責為：申請社會捐贈資產的使用；保證社會捐贈資產規(guī)范使用；對社會捐贈資產使用情況進行登記與存檔。

（三）業(yè)務流程梳理。社會捐贈資產管理可以劃分為接收與使用兩個子流程。

1.社會捐贈資產接收子流程管理。首先，歸口管理部門接收到來自社會的捐贈意向后，經預先設置的合理評估，依據(jù)捐贈協(xié)議內容，向院校提交社會捐贈接收計劃，并進行逐級審批工作（社會捐贈資金可通過基金會審批）。審批通過后，歸口管理部門通知捐贈方辦理資金劃賬或物資轉移手續(xù)。歸口管理部門將捐贈物資實際送達情況與協(xié)議明細一一比對，填寫接收單，并向財務部整理提交物資入賬清單材料；財務部門（基金會）按照入賬信息對捐贈資產進行記賬，并開具社會捐贈票據(jù)。最后，歸口管理部門依據(jù)經審核的財務部入賬資料對社會捐贈接收情況進行信息公開。如下頁圖1所示。

圖1 社會捐贈資產接收子流程

2.社會捐贈資產使用子流程管理。社會捐贈資產使用子流程從業(yè)務部門人員發(fā)起使用申請開始，業(yè)務部門參照捐贈協(xié)議擬定具體分配使用方案。隨后，根據(jù)所需要的支付金額或涉及的捐贈物資價值，按照審批權限額度，從業(yè)務部門負責人、歸口管理部門、財務部、分管領導到領導會議進行逐級審核或審批。審批通過后，由捐贈資產歸口管理部門依據(jù)方案購置物資或發(fā)放捐贈品。業(yè)務部門領用物資確認無誤后，可整理相關材料辦理支付手續(xù)，由財務部進行捐贈資金支付。財務部對捐贈資產使用情況辦理記賬，并及時向歸口管理部門反饋社會捐贈資產支出明細賬。最后，歸口管理部門結合經審核的捐贈物資去向記錄與捐贈資金支出明細，向社會公開信息。如圖2所示。

圖2 社會捐贈資產使用子流程

（四）流程風險控制。從內部控制角度看，社會捐贈資產涉及到法律、廉政、管理、財務、質量與輿論風險。但它們并非各自獨立存在，而是夾雜在流程鏈條的每一個環(huán)節(jié)之中。為實現(xiàn)社會捐贈資產的內部控制有效，需要從“立規(guī)矩”向“見成效”轉變，也就是將內控融入到日常業(yè)務流程中，使內控真正執(zhí)行到位。

1.接收流程的風險控制。識別捐贈業(yè)務的發(fā)生是社會捐贈資產管理的起點。沒有及時準確接收到捐贈事項的消息，沒有獲取可靠的捐贈認定資料，捐贈業(yè)務管理流程也就無法啟動，會形成巨大的管理漏洞。對此，需要設置有效的內部控制措施予以應對，具體涉及到人員素質、稽核巡查、信息溝通3個方面，具體如下頁表3所示。

表3 社會捐贈資產接收子流程風險控制

2.使用流程的風險控制。當接收流程實現(xiàn)“不遲報、不漏報、不錯報”，所有社會捐贈資產便會納入管控視野，保障準確完整的信息記錄。隨后，使用流程的控制重點也轉移到程序貫徹、規(guī)范履行以及資料保存三個方面，具體如下頁表4所示。

表4 社會捐贈資產使用子流程風險控制

（五）監(jiān)督。一是加強集體決策監(jiān)督，特別是對醫(yī)學院校及附屬醫(yī)院主要負責人的監(jiān)督，受贈情況納入其經濟責任審計。二是強化過程監(jiān)督，綜合院校內部紀監(jiān)審、財務、國資等力量，形成專門監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督部門的協(xié)同機制，嚴格實體審查與程序審查，定期查看制度落實情況、原始登記，查物資出入庫、使用分配情況。三是嚴抓事后監(jiān)督，及時對重大捐贈項目情況進行內外部審計，并及時公開審計結果。

四、工作建議

（一）院校層面。

1.與公募慈善機構加強合作。當前，公開募捐活動的法定主體依舊以公募慈善組織為主。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，聯(lián)合公募慈善機構開展公開募捐活動，是及時發(fā)揮社會力量防疫救災的重要舉措。

2.完善捐贈資產管理制度。醫(yī)學院校及其附屬醫(yī)院應當總結經驗，增進了解慈善捐贈和公益事業(yè)捐贈的有關法律法規(guī)，結合自身實際，完善管理制度與實施細則，常態(tài)化捐贈業(yè)務培訓，健全突發(fā)事件應急流程。不斷梳理風險點，做好防控應對制度建設，保證突發(fā)事件發(fā)生時能快速響應、依法依規(guī)、高效運行。

3.提高后勤管理信息化水平。捐贈資產來源復雜、品類多樣，純人工管理定然不能滿足快速響應、及時利用的工作需求。建議拓展資產管理系統(tǒng)，結合條碼識別、圖像分析、視頻監(jiān)控等技術，實現(xiàn)對捐贈業(yè)務的及時記錄、完整備案、動態(tài)監(jiān)察，充分利用數(shù)字信息提高管理效能，也為領導決策提供更加準確的依據(jù)。

4.設立捐贈專項管理部門。建議院校整合力量和資源，設立常駐捐贈業(yè)務辦事機構，明確職能權責，形成統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動的工作機制，滿足精細管理需要。一方面，作為總牽頭部門，將充分督導各歸口部門主體責任，增強應急響應能力；另一方面，對捐贈業(yè)務全過程參與、見證、監(jiān)控，有利于規(guī)范接收捐贈行為、提高捐贈資產使用效率。

5.提高捐贈公示透明度。當前院校接收捐贈資產使用情況的公開信息仍然很模糊，往往僅列示捐贈方名稱、價值金額和大致用途，社會無法了解捐贈資產的詳細去向與使用效果，這難免引起公眾質疑。為此，院校應制定明確的資產使用計劃，定期公布詳細的捐贈收支明細。同時，捐贈信息納入質量管理體系，進一步提高捐贈公示質量。

（二）政府層面。

1.建議增加公立醫(yī)院公開募捐資格。公立醫(yī)院缺失募捐資格的合法性，公開募捐事項必須繞道公益組織，不利于醫(yī)療衛(wèi)生公益事業(yè)的發(fā)展。目前，我國醫(yī)療體制改革進入深水區(qū)，立法保障醫(yī)院自主募捐資格，有利于促進醫(yī)院加強內部管理規(guī)范、提高捐贈資產使用效能，提升公眾聲譽，強化醫(yī)療與民眾的紐帶關系。

2.建議擴大捐贈行為稅收優(yōu)惠范圍。當前捐贈行為的稅收優(yōu)惠范圍仍局限在特定指向、特定渠道，這對調動企業(yè)、個人捐贈的積極性、主動性和自覺性顯然激勵不足。建議加大捐贈事項稅收優(yōu)惠力度，并且簡化稅收減免操作程序，充分提高對捐贈活動的經濟激勵作用。個人或企業(yè)通過公益組織捐贈現(xiàn)金物品，或直接捐贈物品，憑捐贈票據(jù)、捐贈接收函等可靠證明，在計算應納稅所得額時全額扣除的基礎上，進一步提高稅前扣除比例。

3.建議健全捐贈條例等配套措施。鑒于捐贈活動涉及復雜多樣的主體、環(huán)節(jié)、對象，其健康發(fā)展需要完善的配套支持。政府作為公益捐贈政策的制定、公益事業(yè)捐贈行為的監(jiān)督者，可以借鑒國際先進經驗，進一步完善捐贈監(jiān)管法律體系，厘清標準、嚴格監(jiān)管、明細罰則，強化對捐贈事項的常態(tài)化督查、事后復查以及違法懲戒力度。此外，政府要加強與媒體的合作，優(yōu)化社會輿論氛圍，倡導積極的公益捐贈監(jiān)督行為。

五、小結

本文對Z大學及其附屬醫(yī)院在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間接收社會捐贈業(yè)務情況進行梳理，構建醫(yī)學院校及其附屬醫(yī)院捐贈業(yè)務的內部控制框架，并進一步提出工作建議，以期對我國高等醫(yī)學院校附屬醫(yī)院增強突發(fā)疫情應對能力、完善后勤管理體系提供參考。