“十四五”時期天津財政大數據總體定位與實施路徑研究

◎文/課題組

一、“十四五”時期財政治理的新機遇、新挑戰

隨著我國財政理論從“生產型分配財政”到“服務型公共財政”再到“治理型現代財政”的變革，“十三五”期間， 天津財政改革在改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的財政關系等方面， 均取得了良好的進展， 但實現財政治理體系與治理能力現代化的道路，仍然任重道遠。全口徑預算管理尚未實現， 直接稅改革有待進一步深化，稅制優化效果仍需進一步提升，事權、財權劃分還有較多值得優化的空間。同時，一般公共預算收入增速進一步放緩，財政支出需求不斷增長，財政收支缺口進一步加大。因此， 無論是財政理論還是當前現實，都對“十四五”時期的財政治理， 提出了更高的要求。

（一）“十四五”時期財政治理新機遇

黨的十八屆三中全會以來， 國家治理體系和治理能力現代化成為治國理政的核心理念之一， 財政也被賦予了新的歷史使命， 成為國家治理的基礎和重要支柱。 財政治理作為國家治理體系中的一項核心內容， 在深化財稅體制改革、 構建現代財政制度過程中， 要全面服從和服務于國家治理現代化的要求。 國家“十三五”規劃明確提出實施網絡強國戰略，2017 年 12 月， 在中共中央政治局第二次集體學習中提出實施國家大數據戰略，加快建設數字中國，大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新技術先后上升為國家戰略。2019 年 5 月， 財政部印發《關于推進財政大數據應用的實施意見》，財政作為國家經濟的宏觀管理部門， 是大數據生產、 應用的重要領域之一。“十四五”時期，財政治理面臨著國家治理體系和治理能力現代化的新要求，大數據等信息技術不斷發展，也為財政治理提供了從數據來源、 數據處理到數據分析的新方法與新技術， 大數據時代財政治理面臨著新的機遇。

（二）“十四五”時期財政治理新挑戰

當前， 我國經濟社會存在的不穩定、 不確定的因素仍然較多。在“十四五”時期，現代財政制度必須樹立風險管理理念， 強化防范化解系統性風險思維， 科學認識并把握好政府作為經濟主體和公共主體所面臨的 “雙重風險”。 就天津而言，進入新時代，財政工作所面臨的形勢、條件、任務、要求都發生了較大的變化。目前，建設高質量財政成為重要遵循， 但是當前財政工作與社會經濟發展要求相比，還不能完全適應、完全匹配。 同時，緊財政、負債財政和風險財政也成為財政治理的主要特征， 這些都對財政治理現代化建設提出了迫切的要求。另外，隨著大數據技術在財政治理領域的不斷應用，數據安全、技術革新等也為財政治理提出了新要求。 如何適應技術變革與技術發展， 從而不斷深化和創新大數據技術在財政領域的應用， 成為未來大數據財政治理發展面臨的新挑戰。

二、數據是財政治理現代化不可或缺的生產要素

隨著信息技術與經濟社會的交匯融合， 數據已成為國家的基礎性戰略資源。2020 年 3 月，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確指出，數據與勞動、土地、資本、技術等同為驅動經濟社會發展的生產要素，其對于全要素生產力的充分發揮和經濟社會的全面持續發展， 起到重要的推動和促進作用， 對于經濟組織與參與個體來說更是不可或缺。數據記載信息， 信息蘊含知識，這些信息與知識，過去分散于生產經營的各個環節，不易量化， 也不好積淀為顯性數據與知識， 伴隨著信息技術的飛速發展，用于識別、計量與管理海量數據的算法、算力等工具應運而生。而數據之所以被定義為生產要素， 正是由于數據成為資源是一個發現和利用數據價值的過程， 且識別數據的經濟價值、 充分發揮其影響全部生產力發展的作用日趨顯著。 首先要發現各種有用數據的來源， 其次要采集滿足特定需求的數據， 然后要把采集到的數據按應用需求進行標準化、結構化處理，最后將加工處理后形成的數據與實際應用相結合， 最大程度地發揮數據的作用。 在此過程中， 數據是作為一種具有實用價值的資源， 幫助管理者決策， 從而實現其經濟效益， 成為數字經濟發展的關鍵生產要素。

從財政與數據的關系來看， 其作為從事經濟活動的重要組成部門， 既是天然的數據生產者、加工者，更是典型的數據需求者、使用者。一方面， 財政工作產生了大量數據，且類型多樣。例如在預算編制、執行、核算、績效、內控、 監督等環節產生的操作類、控制類、分析類等結構化數據； 在非稅征繳活動中產生的電子票據等圖形類數據。另一方面，財政工作的有效開展離不開各種數據的支撐。 財政無時無刻不在統計預算收支進展情況、 計算國庫庫款的可支配余額， 確保政府各項活動正常開展；另外采集應用預算單位的各種業務數據和財務核算數據，用于加強對預算執行環節的風險控制； 通過對各類經濟指標進行追蹤、監測、分析，輔助預測收入支出規模，驗證政策實施效果；此外，利用從互聯網搜集及從相關渠道獲取的各類民意數據， 以便更清晰地發現財政管理中存在的問題， 及時掌握社會公眾對政府財政工作的訴求。

三、以大數據為驅動，賦能財政治理體系創新發展

天津財政信息化經過多年的建設和發展， 信息技術與財政業務實現了較為深度的融合， 近年來結合天津實際，加大力度、扎實推進財政大數據建設， 從市本級系統整合、 數據貫通和全市財政核心業務系統的一體化、集中化部署應用等多方面全面推進， 取得了初步成效。 但是， 目前的信息化應用能力與財政治理現代化要求相比，還存在需要改進的方面。一是大數據思維尚需加強。目前，仍然有不少部門、單位和領導干部缺少以數據獲取、整理、分析、應用為核心的大數據理念， 缺乏協同配合、共享開放的精神，不能充分認識到數字化技術對提升公共服務質量、 提高財政運行效率、 優化財政政策績效等方面的重要意義。 二是財政數據基礎亟待夯實。 全市財政數據底數不清、 質量不高，預算編制、執行與資產、采購等系統相互割裂， 不能互聯互通， 市區兩級數據標準不統一， 難以實現財政數據的上下貫通和預算相關數據的自動匯聚。 三是數據治理機制仍需完善。 數據大集中尚未實現， 數據采集、匯集、存儲和使用的部門化、分散化、碎片化問題突出，數據的采集權、 管理權和使用權缺乏清晰的界定， 應用過程中的權責關系等問題較為模糊，與住建、發改、工信等部門數據共享度低， 加強數據有序共享和互聯互通的規則缺失。 四是數字化應用有待深化。財政發現、分析和解決問題的方式還不夠科學，數據化、 智能化決策還不夠充分， 財政治理中以前置審批為主的治理方式和依靠大量人力集中檢查的手段還普遍存在， 不少財政收支數據還需要手工匯總報表， 難以適應日益復雜的現實。

基于上述問題， 財政信息化迫切需要轉型升級為以新型 IT 基礎設施、 業務在線、數據智能、創新運營為主要特征的新型“智慧財政”模式， 以高效實現財政業務的應用共享、 數據服務、AI 智能和在線協同。

“智慧財政”總體框架由財政大數據、 預算管理一體化系統、互聯網+財政等部分有機組成（見圖 1）。 財政大數據是“智慧財政”的“中樞大腦”，為財政信息化業務處理和提升對外服務提供了強大動能。 預算管理一體化系統是“智慧財政”的“主體軀干”。 一方面，為財政大數據提供源源不斷的業務數據資源。另一方面，利用大數據提供的數據治理和應用分析成果， 推動財政信息化業務處理效能的顯著提升。互聯網+財政是“智慧財政”的“對外臉面”，既是財政大數據除一體化業務系統外數據來源的有力提供者， 也是大數據提升財政治理能力現代化最直接的體現者。

圖1 智慧財政總體解決方案框架圖

根據財政部 《關于推進財政大數據應用的實施意見》，結合天津實際需要，“十四五” 時期天津財政大數據建設的總體定位是： 以大數據思維為指引，充分運用“制度+科技”雙輪驅動，全面采集收入流、支出流、資金流、資產流、債務流、信息流，深入開展數據資源的集成與治理， 積極培育財政大數據應用生態，創新構建運行高效、控制精準、 監督有力的財政經濟大腦， 加快推進財政治理的數字化、智能化轉型，逐步形成覆蓋全面、業務協同、上下貫通、開放共享的“智慧財政”發展新格局。

四、搭建先進智能協同的財政大數據技術平臺

（一）“智慧財政”的技術實施路徑

為支撐天津財政的數字化轉型， 技術上應重點加強“四化”建設，即基礎設施云化、應用技術互聯網化、數據分析智能化及組織協同在線化，并在此基礎上搭建“1+3+2+N”的天津“智慧財政”信息技術支撐體系（見圖2）。

圖2 智慧財政總體技術架構圖

“1” 是指統一的云平臺與技術支撐體系。“3”是指在云平臺與技術支撐體系基礎上，構建技術中臺、業務中臺與數據中臺三個中臺， 提供統一業務共享微服務、 統一算法及AI 能力服務和統一數據服務三類服務。“2”是指預算管理一體化系統和財政大數據平臺，形成“業務+數據”的真正一體化，構建業務與數據的自驅動閉環。 “N”代表各類終端接入與應用的融合，決策服務端、業務服務端及將來面向互聯網財政應用的企業服務端或公眾服務端， 都可融合接入到財政信息技術支撐平臺上。

（二）財政大數據平臺的核心技術能力

在“智慧財政”信息技術支撐體系之中的財政大數據平臺以實現財政大數據流全面管控為核心目標， 具有數據規范化、數據交換、數據治理、 數據資產化、 數據服務化、 數據智能化六個方面的核心能力。 數據規范化能力是依據財政部和天津相關技術標準規范， 為各類數據的接入提供統一規范與標準，規范數據管理， 保障數據質量，減少數據資源的浪費。數據交換能力是通過大數據共享交換技術，提供多類型、多維度的數據交換方式， 滿足財政業務橫向聯通、 縱向貫通的需要。 數據治理能力是通過大數據治理技術， 對財政數據進行數據梳理、 數據清洗、 數據管理等數據治理活動。 數據資產化能力是通過治理形成財政大數據資源中心， 構建數據資產目錄體系，摸清數據家底，使財政數據變得容易定位、容易管理、容易使用。 數據服務化能力是用戶經登陸統一的 “智能門戶”后，可以獲得的包括趨勢預測、 指標預警、 智能搜索、數據總線、專題應用在內的各類“開箱即用”的財政數據應用服務。 數據智能化能力是通過融合人工智能和數據挖掘等先進技術， 建立數據分析模型， 深度萃取數據價值， 推進財政業務價值的探索和分析。

五、構筑全面規范高效的財政數據治理體系框架

天津財政應充分認識數據治理對財政治理工作的重要意義， 將數據治理納入財政發展戰略， 建立全面規范高效的財政數據治理體系框架， 通過對原始數據的標準化加工處理，形成規范統一、口徑清晰的財政數據資產，再通過快速便捷的數據服務充分實現數據價值， 使數據成為財政治理的新動能。 財政數據治理體系框架的建立，可通過八個步驟開展。

（一）籌備治理啟動

建立數據治理組織架構，明確各層級、各部門的職責分工； 成立數據治理領導小組， 負責組織建立數據治理體系，協調推動相關工作；針對當前財政數據工作中的難點問題， 確定數據治理的原則和目標， 擬訂數據治理整體規劃。

（二）調研分析治理

治理啟動后， 引入具有數據治理專業經驗的廠商，共同開展治理實施工作，確定數據治理方法論、路線圖、里程碑。通過填報調研表、收集資料、 現場訪談等形式進行細致調研分析， 全面梳理財政業務、系統、數據相關情況及相互關系。

（三）構建數據管理體系

全面科學地規劃數據管理制度架構， 主要包括組織管理、部門職責、協調機制、安全管控、系統保障、監督檢查和監管數據管理制度等。規劃數據的歸屬體系、 使用權限體系、 管理流程體系以及應用標準體系。

（四）治理存量數據

分析財政存量數據質量，制定清洗策略，細化數據清洗規則。 對不同時期不同情況的歷史數據， 結合應用需求分批治理， 收入類數據重點提高數據實時性和準確性， 支出類數據重點實現橫向和縱向的貫通。

（五）優化增量數據

對財政增量數據進行嚴格地管理， 從而保證從源頭上優化財政數據質量。 按照數據治理的目的和要求，持續優化改進業務制度、 業務流程和業務系統。 新建系統應符合統一數據標準規范和數據質量管控要求。

（六）運維數據治理

財政數據治理是一項長期、復雜的系統性工程，因此必須建立數據治理長效機制，與財政改革發展、內外部環境變化相適應， 不斷修訂數據戰略規劃， 持續評價更新數據管理制度、 完善修訂數據標準規范及數據治理運維監督機制等。

（七）管理數據資產

歸集融合原始數據、治理后的數據，形成“數據—信息”兩級數據資產目錄，涵蓋財政上下級、 內外部， 多類型、 多層次的全部財政相關數據，支持簡易使用、精準查詢、規范管理，構建“可見、可讀、可用”的財政數據倉庫。

（八）提供數據服務

通過財政數據的整理和分析，基于財政數據資產，提供多層次的數據服務。包括：數據下載服務、 數據統計分析、數據可視化服務、數據自助查詢服務、 數據共享交換服務、數據畫像服務、數據挖掘服務等。

六、建立多維有序開放的財政大數據應用分析體系

現代化國家治理體系建設， 從客觀上促使財政部門的管理服務在收和支兩個維度上不斷向全口徑預算和微觀主體延伸， 同時要求管理決策更加智能高效， 以滿足經濟社會高質量發展和風險防控的需要； 政務服務更加精準快捷， 以便更好地激發市場活力、 助力經濟社會轉型升級。 即構建一個統一的財政資金資源池， 財政收入和支出作為兩條主線貫穿其中， 再通過對收支兩條線的深入分析， 延伸出收入線和支出線兩部分擴展應用，上述內容又統一為一個財經大腦的建設內容， 但不局限于服務財政部門， 也面向整個政府決策層（見圖3）。

圖3 智慧財政業務需求框架圖

因此， 現代化財政治理體系應具備及時準確掌握經濟基本運行情況、 防范和化解財政運行風險以及持續推動社會經濟高質量增長的能力。要實現好上述三種能力，需要建立財政大數據應用分析體系， 包括財政基本面分析、財政風險分析、財政高質量分析三部分。其中，財政基本面分析反映財政收支運行基本情況， 財政風險分析反映財政內外部各類風險及所制定政策或措施的有效性，財政高質量分析反映財政政策及制度體系對推動經濟社會高質量發展的作用機制及效果。

前期通過對全國十一個兄弟省市以及多個大數據業內主流企業開展有關財政大數據項目的云上調研， 調研結果顯示， 在財政基本面分析方面， 大多數省市建有財政收入、支出分析等內容；在財政風險分析方面， 湖北側重于債務風險預警監控，浙江注重于財政惠企資金的反不當支付； 在財政高質量分析方面， 北京著眼于重點財源監控， 而無錫偏重于產業培育和扶持資金績效評估。經歸納整理， 目前財政大數據應用分析體系主要涉及如下內容（見圖4）。

圖4 智慧財政應用分析體系架構圖

財政大數據應用分析體系的建立是一個持續不斷的發展過程， 初期充分借鑒各地成熟案例經驗， 進行模仿式創新， 有利于加快天津財政大數據建設進程。 但從長遠看，還需要通過相關體制機制的創新， 來推動形成財政大數據長久發展的良性格局。

七、完善有利于財政大數據生態發展的體制機制

為最大化利用財政數據治理成果， 激發財政人員的數據使用需求， 促進財政業務管理創新， 推動天津市財政局樹立和發展大數據思維理念， 在加快實施財政數據治理的同時， 要不斷創新有利于財政大數據生態發展的體制機制。一方面，完善數據供給機制， 將已完成治理形成資產的數據清晰、完整、有效、 便捷地供應到需求部門進行應用， 形成完整的數據供應鏈， 為財政業務提供高質量的數據產品。另一方面，在數據供應鏈基礎之上，通過財政大數據應用場景創造、更新、評價機制的建設，形成上下聯動、 有效協同的體系化數據應用格局， 促進財政大數據生態健康發展。

（一）建設數據供應鏈

1.數據智能化推送服務。將治理之后的財政數據，根據工作人員職責和權限，主動在移動端、 網頁端向其進行個性化推送， 便于工作人員及時掌握可用數據及相關產品的最新狀況。

2.數據依申請獲取機制。建立財政各部門工作人員依據工作需要進行數據申請、審核、使用機制；提供數據接口服務， 便于財政相關業務系統進行對接， 直接獲取可用數據， 服務于財政業務的開展。

3.數據服務評價改進機制。根據提供數據的范圍、質量、獲取方式等方面，定期開展數據服務評價； 依據評價結果， 與數據需求部門就數據智能化推送、 申請獲取機制等情況進行溝通交流，優化服務內容及質量， 提升數據利用水平。

（二）創新應用場景

1.應用場景創造機制。調動各部門建設大數據應用場景的積極性， 使得高質量應用場景不斷涌現， 創新財政業務的開展。 在天津市財政局內部， 每年組織實施開展應用場景創新計劃，將各部門應用場景創新計劃成果匯總到應用場景創新庫。 組織專家評比，篩選出具有創新性、可實施性的計劃， 并配備專業團隊開展應用場景建設。

2.應用場景更新機制。保證應用場景持續不斷更新優化、與時俱進，使得應用場景更好地滿足財政業務人員需要。 在財政大數據系統使用過程中， 定期征求相關部門對應用場景的使用意見， 根據反饋意見組織相關技術人員研究探討并對系統進行改進和更新； 動態更新應用場景的分析熱點、 相關分析模型及數據， 使得財政大數據緊跟經濟和財政形勢變化。

3.應用場景評價機制。對參與應用場景建設的相關部門和合作企業， 定期開展考核評估， 將相關評估結果納入年度績效考核， 提高應用場景的建設質量和效率。 設立應用場景建設相關考核辦法，對業務部門、信息技術部門、 合作企業提出評價和改進建議。

八、展望未來

大數據不僅是國家治理現代化的創新推動力， 同時也是不可逆轉的歷史潮流。展望未來， 財政工作在大數據作用下， 必將產生重大而深刻的變化。

在短期內， 可以將財政數字化轉型作為主要目標。以數據治理體系建設為重要突破口，通過數據標準建設，統一規范各級財政數據結構， 通過平臺建設以及數據管理機制建設， 對財政大數據進行系統化收集和處理，從而為數據服務打下基礎。在中長期的視野上， 未來大數據與區塊鏈、 人工智能在財政領域的應用將結合得更加緊密， 應用范圍將更為寬廣。 一是利用大數據的全樣本特性， 對有效促進財政政策的制定及完善過程更為科學。 二是大數據與人工智能結合， 將有力推動財政管理服務從“粗放式被動管理”向“精準型主動服務”轉變。 三是通過大數據與區塊鏈結合， 將顯著提高財政資金運行的安全系數。