國有傳媒集團公司制改制的困境及其破解

□潘娜

問題的提出

改革開放以來，在傳媒業（這里主要指報業、廣播電視業）經營管理體制改革中，采編和經營分離從一種組織內部的制度規范過渡到主體重構的基本原則，即新聞采編部門回歸為事業性主體；經營部門則從原來的事企復合體中剝離出來改制為集團公司，以現代企業集團的經營管理機制充分參與市場競爭、提高經濟效益，從而更好地為發展壯大新聞宣傳主業服務。

但從實踐情況來看，國有傳媒集團公司制改制的過程困難重重、進展緩慢，各地改革模式五花八門、進度不一，有的地方甚至還出現了反復。吊詭的是，有已經完成改制并運行了數年的集團公司又在想辦法與母體合并，重新把事業和企業兩套體制合成一套。也就是說，作為破解對象的“事業單位，企業化管理”這一“過渡性體制”盡管弊端重重，但它不僅沒有像有的研究者判斷的那樣趨于終結，反而繼續成為某些已經改制的國有傳媒集團乃至新組建的融媒體集團所選擇的經營管理模式。種種現象意味著，國有傳媒集團改革在公司制改制的環節上陷入了困境，致使組織演進迂回停滯，難以繞過對“事業單位，企業化管理”模式的路徑依賴，更難以上升到更高質量的現代組織制度，內部結構愈加趨于復雜化和內纏化。

為了更深入地掌握國有傳媒集團公司制改制困境的具體情況，本文選取了三個具有一定代表性的省級國有傳媒集團進行分析，并嘗試在此基礎上探討這樣兩個問題：一、國有傳媒集團公司制改制困境的主要表征和根源；二、破解國有傳媒集團改革困境的可行路徑。本文的案例資料來源于課題組于2019年10月至12月期間開展的深度訪談以及訪談對象提供的數據和材料。核心訪談對象信息如表1所示。

表1 核心訪談對象信息

國有傳媒集團公司制改制困境的主要表征

國有傳媒集團公司制改制是一個漸進式的探索過程，改制方式并沒有統一模式，各地往往根據實際情況自主探索推進，因此改制進度和具體做法各不相同。在這種情況下，本文主要基于以下三點考慮選取案例樣本：一是分別來自東、中、西部地區，二是能夠反映公司制改制不同階段上的實際情況，三是來自報業和廣電業兩個領域。

一、改革過程迂回反復。2000年底，在各省黨報紛紛成立報業集團的趨勢下，A省的省委機關報申請組建事業性質的報業集團并于2002年6月獲得批準，報社事業單位名稱同時改為報業集團。但是，A省報業集團成立后只掛了牌子，經營管理上并沒有實質性的改變。訪談對象1指出：“報業集團發展情況不太好，后來又翻回來成立了報社。”2006年，A省報業集團被注銷，又恢復為報社的事業單位名稱。

2006年，A省按照中央部署開始啟動文化體制改革試點工作，該報社成為省直試點單位之一。省委省政府對該報社提出了“在堅持正確輿論導向的前提下，將廣告、發行、后勤服務部門和子報逐步剝離出來，建立報業集團有限責任公司，自主經營，自負盈虧，實行市場運作”的要求。2008年，省財政廳授權報社出資組建報業集團公司。2010年，省政府同意成立報業集團有限責任公司，由省財政廳對報業集團公司的經營性國有資產履行出資人職責，由省文化體制改革工作領導小組負責指導報業集團公司完善法人治理結構。理論上講，集團公司的成立意味著經營性業務整體脫離報社而成為獨立的企業法人，但實際情況卻不是這樣。集團公司成立以來一直和報社一體管理、一體經營。訪談對象1談到：“集團公司任命了董事長、總經理，其他的都沒做。在報社的領導下，采編、經營實際上沒有分開。我是2017年來的，當時省委主要領導跟我談話，要求把事業、企業徹底分開。事業歸事業去，辦好省委機關報；企業集團把發行、廣告、印務還有其他所有子報等歸到一起，完整地形成一個公司法人治理結構。任務非常艱巨。”

2018年初，報社新的領導班子向省委文化體制改革領導專項小組上報了集團公司組織及業務架構方案，9月獲得省委文化體制改革專項小組的審議同意。集團公司開始按照國有文化企業的組織架構，健全完善各項規章制度和法人治理結構并落實財務預算制度。訪談對象1：“我們現在正在把事業跟企業徹底分開，邊界劃分清楚，但也比較困難。2019年上半年，我到人民日報社學習。他們是把經營與采編打在一個包里，出版印刷企業是社屬企業，沒有徹底分開。我感覺學習人民日報社的做法比較實事求是。但是，我們已經把文化企業的架子搭起來了，而且已經做了這么幾年，再回去可能性不大。我們力求在2019年年底能夠把經營和采編、企業和事業徹底分開。報業集團是國有企業，只有我一個人兩邊兼，因為正在組織建設的過程當中，股份制的可能性不大，完善治理結構也是下一步才能考慮的事。”當前，該報社為公益二類事業單位，實行自收自支的事業性質、企業化管理模式，集團公司為省屬國有文化企業，兩個機構各有自己的職能部門和業務部門。經過十余年的改革探索，報社與集團在組織結構上才初步實現了社委會領導下的事企分開。

二、事企關系的內纏化。B省國有廣電傳媒集團在6年前就已經在集團層面上完成了公司制改制，建立了較為完善的公司法人治理結構，實現了臺黨委領導下的臺與集團分開，采編和經營分離的問題在這一結構下得到了解決。這一案例可以說是全國范圍內國有傳媒集團公司制改制的一個成熟樣本，為我們觀察公司制改制的有效性提供了實踐范例。但從改制效果來看，該集團出現了采編和經營“兩張皮”的新問題。為了解決這一問題，臺黨委領導班子形成了把事業和企業兩套體制重新合成一套的改革思路和方案。這一現象的出現，一定程度上反映了公司制在文化領域“失靈”，并非一改即順。

2004年1月，事業性質的B省廣播影視傳媒集團成立。該集團整合了省域范圍內的3個省級、19個地市級、76個縣級廣播電視臺，這在當時還是全國首例。該事業集團的內部組織結構按照宣傳和經營分開的原則，成立了集團編委會和影視傳媒控股有限公司，形成了一個事業集團主體框架下的臺企復合體制。

2014年4月，運行了十年的“集團管臺”體制向“臺管集團”轉型，即重新合并事業集團本部和3個省臺組建新的廣播電視總臺。事業集團和廣播電視臺的所有經營性資產和業務劃歸原事業集團下屬的傳媒公司管理，與總臺的采編業務徹底分開，形成兩個機構、兩個黨委、兩個班子、兩套人員。該傳媒公司在此基礎上變更為省級廣播影視傳媒集團有限公司。集團公司擁有全資、控股、參股企業133家（包括一個新媒體上市公司），經營收入規模在40億元左右，集團公司本部和下屬企業員工共有1600余人。在管理體制上，總臺暫定為公益三類事業單位，由省委宣傳部領導，省廣電局實行行業管理。總臺在事業體制制度框架下開展工作，在事業單位用工、工資績效、社會保險、公費醫療、資金管理、國有資產管理等方面受省人社廳、財政廳等部門的相關制度管理。集團公司為總臺全資的國有文化企業，歸口省委宣傳部文資辦管理，適用國家和省國有文化企業相關制度規定。在領導結構上，總臺黨委是臺和集團公司的最高決策機構，統領各項日常和改革工作。集團公司設立董事會，董事長由臺長兼任。

改革之后，臺與集團兩套體制在運行中出現了向下多頭指揮、多頭領導、采編和經營“兩張皮”等問題。為了解決這些問題，臺領導班子于2019年又著手將臺和集團的領導體制改回一體化運作模式，即將臺和集團從兩個機構、兩個黨委、兩個班子、兩套人員整合為兩塊牌子、一套機構、一個黨委、一個班子、一套人員。訪談對象2表示：“兩套體制，現在大家都在探索怎么把它合成一套，這樣比較高效率……不然賬走來走去，每走一次賬都要交稅。另外，兩個機構管理人員也比較多，沒必要。”在課題組訪談之時，案例樣本B的機構編制改革方案已經按程序上報省委宣傳部、省委編辦審批。不管改革方案是否能夠獲得批準，這種改制之后反而降低組織運轉效率、增大經營成本壓力現象的出現，實際上應當引起主管部門對傳媒組織公司制改革有效性的反思。

三、公司制改制的形式化。C省廣電傳媒集團不同于前兩個案例樣本，并沒有經歷從事業集團到企業集團的改革過程。這主要是由于C省廣播和電視臺的政事分開改革較為滯后，沒有跟上世紀之交的廣電集團化改革浪潮。在公司制改制日程表的倒逼之下，省廣播電視總臺按要求掛牌成立了集團公司。但改革僅止步于此，集團公司有意保持著一定的虛擬性，只能稱為廣播電視總臺的“翻牌公司”并沒有真正實體化，在機構設置和經營機制上也并沒有實質性的變化。

C省廣播和電視臺2012年才完成了政事分開改革，實現“局臺分設、兩臺合并”，成立廣播電視總臺并升格為省直正廳級公益二類事業單位。總臺內設廣播電視廣告中心和衛視、頻道頻率廣告部，負責經營性業務。2018年2月，總臺按照采編和經營分開的改革要求，正式掛牌成立了廣電傳媒集團有限責任公司（工商登記日期為2019年12月），這成為某些研究報告和學術論文中紛紛列舉的地方積極落實“兩分開”改革和推進公司制改制的代表性案例。但是，課題組在訪談中發現，集團公司的成立只不過是應對制度改革壓力的被動之舉。訪談對象3說：“到現在集團公司就掛了個牌子，什么都沒有。就是折騰，沒有任何意義……原來的臺長因為沒有成立集團公司被批得‘要死’。現在的臺長學‘聰明’了，我們一掛牌就行，實質性的變革不動。掛了快兩年什么都一樣，就算換個臺長來還是一個樣。”出現這種形式主義問題的原因十分復雜，比較突出的是政事分開過程中資產分割的矛盾。訪談對象3談到：“我們原來跟廣電局是一塊的，房子和土地全在局里頭，到現在都沒劃分出來。沒有獨立的土地證和產權證，我們連資產都沒有，成立什么企業？成立了企業也貸不到款，銀行抵押沒有東西抵押。為什么我們遲遲不動，就這個意思。到現在就掛了個牌子。”根據工商登記信息顯示，C省廣電傳媒集團公司的總經理由主管新聞采編業務的副臺長兼任。這意味著，在取得公司制改制成果的表象之下，該案例樣本的采編和經營關系、總臺與集團關系并沒有實質性的改變，領導體制和運行機制實際上維持原樣。

國有傳媒集團公司制改制困境歸因

組織演進的根本動力在于一種新的組織形態能夠使生產力要素配置更為合理，從而使組織目標的實現方式和效率達到最優。但是，如果一種過渡性的組織形態可以長期享受機關事業單位和企業的雙重制度供給，并且在約束機制落實不到位的情況下形成一種回報率遠遠超過專注于新聞生產的盈利模式和利益群體，那么，國有媒體（集團）必然失去自我增強的內在動力而使組織演進停滯不前。而當國家強制推動組織變遷以打破這種不合乎其組織身份和社會功能（尤其是新聞倫理）的生產關系及利益格局時，國有媒體（集團）由于欠缺應對新媒體競爭環境的內部要素和外部要素（新的競爭格局的形成在某種程度上歸因于傳統媒體組織演進停滯而錯失了創新發展的歷史機遇期），便有可能鎖定在無效率的組織變遷當中，這勾勒了長期以來國有傳媒集團公司制改制困境的主要線索。近年來，媒體經濟、體制和戰略等方面出現的新形勢和新變化，進一步使這一困境加深并趨于復雜化。

一、經濟因素：經營困難且沒有找到新的盈利模式。改革開放以來，國有媒體通過主動放棄財政供給而爭取到相對靈活自主的“事業單位，企業化管理”體制，發展了以“廣告經營+多元產業”為主要盈利模式的傳媒經濟。尤其依靠壟斷性和稀缺性的平臺優勢，國有媒體的廣告源源不竭，行業地位較為強勢。但是，隨著新媒體競爭格局的形成，國有媒體的廣告經營和多元產業這兩種盈利模式均出現滑坡乃至危機。

首先，廣告收入呈“斷崖式”下滑。在移動新媒體的強烈沖擊和分流下，報業廣告從2012年開始一路向下，廣播電視廣告在頂了幾年之后也從2018年開始形勢愈加萎靡，越來越難以依靠廣告實現“自我造血”。從案例樣本A的經營數據來看，該報業集團2014年至2019年（統計到前三季度）的經營收入和利潤收入總體呈下滑趨勢。尤其利潤率下滑幅度甚大，從14.32%跌到了2.02%。其中，2017年的利潤率僅為0.14%，如圖1所示。

圖1 案例樣本A（報業集團）利潤率（2014年—2019年前三季度）

案例樣本A的收入結構主要為發行、印刷和廣告三大板塊，前兩個板塊收入浮動不大，經營總收入和利潤收入下降的最主要原因是廣告收入的大幅下降。從2013年到2018年，廣告年收入絕對值下降近1.5億元，占總收入比重從60%下降到了30.25%，失去了最大的經濟來源。訪談對象1談到：“主要是受互聯網沖擊，廣告斷崖式下跌。我們報社是自收自支、自負盈虧，集團公司營業收入達不到3個億，報社和集團公司的日子是過不下去的。我們改革后情況向好。還有一些省的報社，全部恢復到了全額事業單位。”從2017年開始，案例樣本A的經營總收入就跌到了3億元以下，加上省財政給一些辦報補貼，只夠勉強維持。2018年，新領導班子決定將一個連年虧損、資不抵債的都市報進行休刊并轉，這才止住了集團公司的最大出血點，使總成本費用比預算節約千余萬元，利潤率相應有所回升。廣電業的廣告經營形勢同樣嚴峻。訪談對象3談到：“我們臺是公益二類事業單位，但財政沒有多少錢給我們，大部分是自己支撐的。前幾年我們每年還能上繳六七千萬元的利潤收入。現在形勢不好，抓不到廣告，就是賴賴地過。”相比于報業，廣電業是高投入行業。廣告收入下滑對內容生產的沖擊更大。訪談對象2表示：“要做好節目，必須要砸錢。做一檔綜藝節目動輒就要投入幾千萬元。購買質量好的首輪獨播電視劇起碼要幾百萬元一集，一晚上播兩集上千萬就沒了。最要命的是，投了一個億進去，不一定能有一個億的廣告。但是不投觀眾就不看你，就沒影響力。企業是要算賬的。這樣貼錢，長此以往企業能吃得消嗎？這確實是一個問題。”

其次，多元產業收縮。媒體的多元產業在經濟下行的壓力傳導下經營狀況日益萎靡，乃至不得不“斷臂”自救。例如，案例樣本B原本有100多家參股經營的公司，現在準備大幅削減，至少一半要合并或直接關掉。訪談對象2坦言：“日子好過的時候大家都拼命擴張，這個也搞那個也搞。日子不好過了都成了拖累。”當前，該集團公司的經濟支撐主要依靠所屬新媒體上市公司、廣告和音像公司，其他的購物頻道、電視劇生產、演藝、文化產業園、旅游等多種經營業務則正在收攏。對于廣電媒體而言，衛視不強，產業強不起來。案例樣本B的衛視頻道在全國能排進前十，經營狀況尚且如此，那些經營能力本來就弱的衛視，自身賺不到錢，更沒法帶動產業發展。

當前，省級媒體“廣告經營+多元產業”的盈利模式難以為繼，解決生存問題上升為主要矛盾。報業的情況是，副業養主業的模式已經倒了過來，反而要靠主業收入和財政補貼來“堵窟窿”。例如，案例樣本A的黨報發行的調價增量收入都被都市報、行業報的減量所抵消；廣電業的經濟體量較大還能勉強支撐，但是，衛視頻道的普遍虧損問題，只有少數旗下有上市公司的能靠它來補，大多數則要靠地方財政“輸血”，經濟來源問題成為一個巨大的挑戰。訪談對象普遍表示，目前尚未找到新的有穩定發展前途的盈利模式。在這樣的現實背景下，公司制改制反而增大了媒體的經營壓力和管理成本，改革自然沒有動力。

二、體制因素：兩套管理制度的深層關聯與摩擦。國有傳媒集團是國有文化企業當中最為特殊的一類，它從新聞媒體中剝離轉制而非整體轉制而來，基本原則是采編和經營分開，體現在主體形態演變上就是事業和企業分開，即新聞宣傳主業保留事業體制，經營性業務進行公司制改制，以此作為對改革開放以來形成的“事業單位，企業化管理”模式的破解方案。因此，國有傳媒集團公司制改制的邏輯起點就不僅僅是一般國有文化企業明確產權關系和建立法人治理結構等組織優化層面的問題，更核心的是徹底斬斷其與新聞采編的關系，而問題的癥結恰恰就在于此。

首先，事企關系的深層關聯。雖然社/臺作為新聞生產主體朝著去經營性、回歸事業性的方向改革，但其經濟來源沒有改變，仍然要靠剝離出去的企業集團供養，經濟依存關系決定了二者難以相互獨立，這是很多案例在社/臺與集團分開之后又翻回“一體兩面”結構的根本原因。正如訪談對象1表示：“我們現在的業務還是交叉在一起。當然，采編、經營是可以分開的，互相不參與。但是，發行、廣告、印刷都和報紙有著千絲萬縷的聯系，再加上我們是自收自支的事業單位，還是要靠我們的企業集團養活它。”訪談對象3也表示：“集團分出去做不了。企業離開臺都不賺錢，業務都是關聯的，不關聯的國資委早就拿過去了！成立了集團也沒有用，還是這些人，扒不開的。”歸根結底，社/臺與集團之間以廣告經營為聯結的盈利模式不改變便很難各歸其位，改革的實際效果無非是“事業單位、企業化管理”的升級版。

其次，事業高于企業的體制架構。理論上講，事企分開后，社/臺在事業體制框架下開展工作，集團公司則適用國有文化企業相關制度規定，二者應當是平行而協調的關系。但是，由于事業高于企業的體制結構，集團公司不僅要馱著事業走市場，實際上還要受機關事業單位和企業兩套管理制度的約束，主要體現在兩個方面：一是領導體制。盡管不同社/臺與集團公司的分開程度和運作模式各不相同，但是領導體制是完全一致的，即社委會/臺黨委作為最高決策機構統一領導事業和企業兩個法人實體，社/臺長必須兼任集團公司董事長，領導班子成員為省管干部，受黨政領導干部相關管理制度的嚴格約束，由省委考核。這保證了國有傳媒集團在發展方向上不會出問題，但癥結在于管方向的人同時還在管經營。傳媒業由于職業經理人奇缺，有的集團公司總經理由宣傳干部出身的社/臺領導兼任，由于不懂經營，在管理上往往運用層層向上負責的科層制邏輯，產生按機關事業邏輯管企業的問題。二是事業編制員工高于企業員工的身份和待遇落差。長期以來，媒體單位在“事業單位、企業化管理”模式下形成了一種復雜的人員身份結構，分成了事業編制和編外的企聘、項目制用工等三六九等，工資和福利待遇以事業編制為界限而非工作績效劃分，事業和企業形成了一種實際的不平等關系，在勞動力要素上降低了有效性。在案例樣本B中，暫且不算作為全額撥款事業單位的臺屬技術中心，臺本部與集團公司員工人數的比例就達到1.6:1，為大事業小集團結構。其中，臺有實職處級干部150多人、科級干部600多人。事業編制人員臃腫、效率低下的問題制約了臺與集團的協調發展。正如訪談對象2所說：“只要有級別，干不干活都在那個崗位，拿著高工資，對別人來說是個很壞的導向。”面臨同樣問題的案例樣本C曾經試圖打破員工的身份界限。訪談對象3談到：“我們自己想打破體制束縛，向湖南、上海學習，把人員編制全部封存，事業編制人員走出來跟招聘員工一樣。其實員工本人沒什么感覺，也不存在管不住的問題，出什么事把檔案拎出來就完了。但是組織部、人力資源部根本不同意！”媒體組織的勞動力要素得不到優化配置，加重了集團公司市場經營的成本和負擔。

再次，互聯網企業競爭加劇兩套管理制度之間的摩擦。國有傳媒集團經營困境的背后，實際上反映的是主流媒體迭代出現了問題。新中國成立以來，從報紙、廣播、電視到互聯網新媒體，后者依次超越前者成為主流媒體，這是媒介技術不斷發展進步的必然趨勢。問題的關鍵是，以網絡新媒體主流化為標志，傳媒業第一次在體制外完成了媒介迭代。也就是說，聚集了最廣大人民群眾的主流媒體平臺不再為國家所有，也不再是單向度的權威傳播模式而是社交型的輿論先發模式，這對國家“濡化能力”形成了巨大挑戰。歷史地看，國家“十五”計劃時期就明確提出了“促進電信、電視、計算機三網融合”。但是，由于廣電和電信部門之間長期利益相爭，“三網融合”戰略遲遲無法落地。而在這期間，互聯網企業早已“鳩占鵲巢”，悄然在體制外完成了媒體格局的重構。尤其2010年網絡視頻大規模正版化之后（網絡平臺經營廣告相應具有了合法性），國有媒體（集團）與互聯網企業競爭的優勢和能力下降，廣告和衍生市場縮小，生存艱難，陣地影響力弱化。更為嚴峻的是，當前互聯網企業與國有媒體的競爭已經從內容競爭發展到人才競爭的層面，尤其善于利用相對靈活的經營機制加速“掏空”國有媒體。以薪酬分配機制為例，由于國有媒體實行嚴格的工資總額控制，員工收入水平與新媒體同行差距明顯，致使大量核心人才加速流向新媒體。訪談對象2談到：“騰訊用三倍以上的工資來挖我們的業務骨干，人家怎么能不動心？加上我們現在的工資收入不如以前，員工供房都成問題，如果有更好的工資，人家很容易就走了。沒有一定的高薪，怎么能留住人？但是又不能給他發很多錢，這是違規的。人被挖走以后回過頭來又把我們‘搞掉’，因為對我們知根知底。”[22]互聯網企業作為創新競爭力型的市場主體，核心優勢是以靈活的經營機制高效率地實現經濟利益最大化的目標。而當互聯網企業進入傳媒業，便試圖徹底解構媒體的意識形態屬性和社會責任屬性而賦予其完整的自由市場邏輯，從而塑造唯利于資本增殖的媒體競爭環境。從實踐來看，某些國有媒體舍本逐末地盲目追趕和復制新媒體的資本邏輯，導致其社會目標和經濟目標的統一性遭到嚴重破壞，在這一過程中話語權和主導性趨弱，事業和企業兩套管理制度之間的摩擦和對立愈加突出。

三、戰略因素：新型主流媒體平臺再造的整合邏輯優先于事企分開結構。國有媒體（集團）在危機意識驅動下，其組織演進方向在內部結構和管理機制等方面出現不協調的問題。

其一，“中央廚房”模式優先于事企分開的組織架構。“中央廚房”是國有媒體面向新媒體重構新聞生產流程的創新舉措，即對傳統新聞生產策、采、編、發整個程序的再構造，核心邏輯是實現業務、技術和物理空間的重新整合一體化，而這與同時進行的事企分開改革存在一定矛盾。以人民日報社的“中央廚房”為例，其“融新聞工作室”的創新機制，就是跨越事企界限，重新整合報紙（事業）和網端（企業）的采編人員組成新聞工作室，形成一種打破媒體內部組織架構的集中控制、多渠道分發模式。實際上，自2009年全國重點新聞網站開啟轉企改制試點并進行股份制改造然后整體上市，到2014年全國范圍內的新聞網站采編人員正式納入統一管理，進入資本市場的新聞網站逐步獲得了獨立采編權，這就產生了新媒體“采編經營證券化”發展方向與傳統媒體“采編歸事業、經營歸企業”改革邏輯相抵牾的問題。而“中央廚房”創新模式更進一步打破了二者的界限，使事企分開改革失去實際意義。如果這是媒體融合未來發展的常態化運行機制，那么就要重新梳理事企分開改革與全媒體結構在體制機制上的協調性問題。尤其在地方媒體普遍效仿人民日報社建設“中央廚房”的同時，是否還要繼續以事企分開來推進采編和經營分開，就成為掣肘改革的一個方向性問題。

其二，縣級融媒體中心模式全方位打破省域內媒體的行政、媒介、事企邊界。2018年8月21日，習近平總書記在全國宣傳思想工作會上提出要扎實抓好縣級融媒體中心建設。自此，以縣級融媒體中心為著力點重建新型主流媒體平臺上升為國家戰略，在鞏固拓展基層宣傳文化陣地、夯實國家意識形態根基方面具有重大意義。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會審議通過了《關于加強縣級融媒體中心建設的意見》，意味著全國縣級融媒體中心建設正式進入實施階段。縣級融媒體中心建設一般由省級媒體統籌，有“一省一平臺”和“一省多平臺”等多種建設模式，涉及省市縣三級行政區域內報紙、廣播電視和各類政務服務自媒體資源的整合。在縣級層面，各地融媒體中心實體平臺建設情況差異較大，融合程度淺的僅加掛一塊牌子或增設一個融媒體中心的事業單位建制，并沒有觸及傳統媒體的基本組織架構和體制機制；融合程度深的則趨向于將縣域內所有媒體單位合并為一個新的有機體，這就涉及到基層媒體原有事業、企業編制內外各種身份員工的重新整合和定位問題。由于各個單位情況復雜，很多整合而來的縣級融媒體中心只能暫時沿襲事業單位建制、企業化管理的既有模式。在省級層面，改革包括省級媒體自身的全媒體平臺再造和統籌省域內市縣級融媒體中心建設兩方面。以案例樣本A為例，報社和報業集團承擔了該省縣級融媒體中心省級技術平臺建設任務，采用“一省一平臺”模式統籌全省所有市縣級融媒體中心，建成后省級平臺將實現省域范圍內全部媒體平臺發布內容的集中管控。其中，公司性質的省級技術平臺和新聞網端由報業集團所屬新媒體集團運營，其內容來源則由黨報的新聞采編隊伍橫跨報紙（事業性平臺）和新聞網端（企業性平臺）統一供給。

前期建設階段，“中央廚房”和縣級融媒體中心實體化的基礎費用主要由各級財政撥款和媒體自籌，未來新型主流媒體平臺的常態化運營模式，在某種程度上決定了國有媒體（集團）組織演進的形態和方向。值得注意的是，目前在縣級融媒體中心建設中得到加強的并非市縣級媒體而反倒是省級媒體。這是由于省級融媒體中心在改革中成為省域內的融媒體中樞，一方面向下攬收來自市縣級融媒體中心的平臺費，另一方面向上集中線上線下活動和廣告市場。這使市縣級媒體的經營空間進一步削弱而趨向于更加依賴事業體制保護和財政“兜底”的展示性平臺，公司制改制在省級以下媒體中更加難以推進。

國有傳媒集團公司制改制困境的破解路徑

自黨的十六大以來開啟公益性文化事業單位和經營性文化企業分類改革，國有傳媒集團公司制改制由點到面、由淺入深推進已近20年。相比于出版業和影視制作業的改革成效，與新聞主業緊密相連的國有傳媒集團始終難以與母體剝離而迂回于事企兩套體制，成為國有文化企業改革中最難啃的一塊“硬骨頭”。參考訪談對象反映的實際情況，筆者認為破解國有傳媒集團公司制改制困境，應以重構與新聞事業關系、瞄準功能性競爭優勢、主導新一輪主流媒體迭代三個方面為著力點。

一、新聞平臺分類改革是厘清國有傳媒集團事企邊界的可行路徑。新聞采編的事業性和新聞平臺的經營性是新聞媒體改革中的最大悖論。實際上，起始于2008年的報刊改革“三步走”已經將轉企改制的新聞媒體范圍拓展到非時政類報刊領域，保留事業體制的新聞單位已經壓縮到底線，即以宣傳報道黨和國家政治生活為主業的黨報黨刊和廣播電視臺。然而，這些主流新聞媒體基本為企業化管理體制，以市場經營為主要經濟來源而并沒有形成完整的新聞事業鏈。盡管采編和經營分開已經明確上升為新聞媒體制度建設的基本要求，但人民群眾仍然要在充斥著硬廣和軟廣的版面、頻率、頻道、網頁中辨別真實新聞信息，報紙和電視上的違法廣告新聞現象較為普遍。有學者甚至觀察到：“為了取悅大廣告主，也為了節約成本，傳媒甚至可能使用企業的公關材料進行新聞報道。”這一現象在訪談中基本得到證實，訪談對象2直言：“現在硬廣越來越少，品牌方認為硬廣沒用，要一起搞活動和節目來冠名。媒體廣告的整個經營思路包括團隊都要改變，要給品牌方策劃出方案。”有學者對這一現象發出警示：“當軟文、植入性廣告等成為公開的潛規則，則主流媒體其實已經開啟自我毀滅的過程。”

新聞的公共性是媒體公信力的最后一道屏障，必須下決心推進新聞平臺分類改革，一方面為了化解國有媒體公信力下滑的危機，另一方面也是為破解國有傳媒集團公司制改制困境創造條件。具體建議為：其一，推動時政新聞平臺徹底去經營性、去廣告化，即嚴格落實各級各類新聞網端、報端、頻率、頻道無硬廣、無軟文、無營銷活動，促進新聞從生產到傳播形成一條完整的公共性事業系統。相應地，國有傳媒集團要徹底與新聞生產和傳播脫鉤，新聞廣告業務應全面轉型。其二，同步推進互聯網新聞信息服務平臺分類改革，網上網下統一標準，即開展新聞傳播服務的網絡聚合平臺必須徹底去廣告、去營銷，否則應收回其互聯網新聞信息傳播服務許可證。新冠肺炎疫情爆發初期網絡輿情的混亂狀況，足以證明網絡新聞信息服務平臺改革的必要性和緊迫性。根據國家網信辦于2020年4月底初步清理統計的數據，相關惡意新聞輿論營銷文章竟有6126篇、營銷賬號多達18576個，改革勢在必行，不能繼續讓網絡社交平臺成為自媒體營銷號散布虛假新聞、造謠生財的溫床。更為重要的是，網絡新聞傳播機制不改革，國有新聞平臺改革將失去實際意義。其三，改變國有傳媒集團與新聞媒體的經濟共同體關系，徹底突破“事業單位，企業化管理”體制。新聞媒體應以財政撥款+新聞視聽稅為主要經濟來源。而黨報黨刊和廣播電臺電視臺中的非新聞類子報子刊和頻道頻率應剝離轉制進行公司化改制，從而打通國有傳媒集團產業鏈，徹底解決事企兩套體制內纏的問題。

二、國有新媒體集團應在新型主流媒體戰略中找準功能性競爭優勢。如果說新聞平臺分類改革是破解傳統媒體領域國有傳媒集團事企內纏問題的可行路徑，那么，在新型主流媒體建設中找準功能性競爭優勢，則是國有新媒體集團引領傳統媒體集團突圍經營困境的寶貴戰略機遇。互聯網新媒體將社交性、娛樂化和商業營銷業務開發到了極致，國有新傳媒集團盲目追趕互聯網新媒體是舍本逐末且沒有出路的，必須緊緊圍繞中央提出建設新型主流媒體的戰略目標來創新業務模式和盈利機制。當前，新型主流媒體建設的首要任務是重新吸引并留住廣大人民群眾的注意力。沒有廣泛而持續的關注度，新型主流媒體陣地只能是個空殼。這就要從國有媒體集團的職責使命和獨特優勢出發，與政務、民生、醫療、教育等功能性服務相結合，尤其應將輿論回應作為重中之重的職責使命。此外，縣級融媒體中心在與社區社群服務相結合方面可以大有作為，打造人民群眾工作和生活都離不開的實用性媒體平臺。更為重要的是，國有新媒體集團在創新和拓展功能性服務的過程中可以積累民情和輿情信息數據，一方面，化解某些基層政務號將服務外包給私營公司而泄露基礎數據信息的風險，保障人民群眾的信息安全；另一方面，為進一步做好數據挖掘、提供精準服務打好基礎。簡而言之，廣告市場的萎靡，可以成為倒逼國有新媒體集團突圍舊有盈利模式的動力，促進其探尋差異化競爭優勢，形成新的盈利模式。

三、主導新一輪主流媒體迭代是國有傳媒集團突圍的關鍵一役。長遠來看，新市場必然屬于新技術。在5G、VR、8K、人工智能等技術創新推動新基建建設的關鍵窗口期，國有傳媒集團能否從上一輪媒體迭代遭互聯網企業邊緣化而丟市場、丟陣地的教訓中痛定思痛，從而把握住引領新一輪主流媒體迭代的歷史機遇，不僅決定了其前途命運，更關乎國家意識形態安全。2020年2月25日，中宣部印發了《全國有線電視網絡整合發展實施方案》，提出由中國廣播電視網絡有限公司聯合省級網絡公司和戰略投資者共同組建母子公司制管理的股份公司，進一步加快有線電視網絡整合與廣電5G融合發展。如前所述，盡管國家“十五”計劃時期就提出了“三網融合”，但中國廣播電視網絡有限公司直至2014年才組建。在廣電和電信部門利益相爭的二十年期間，互聯網企業引導媒體格局發生了翻天覆地的變化，并且在技術創新中仍然占據優勢。當前，“全國一網”整合進入提速階段，中國廣播電視網絡有限公司能否真正發揮主導作用，利用好5G新型通訊設施推動廣電智能化改造，是與互聯網企業競爭的關鍵一役。與此同時，國有傳媒集團在新技術鋪設和新市場格局形成的過程中，能否做好5G應用創新和業務孵化的充分準備，更成為其突圍經營困難和主體演進困境的重要考驗。

注釋：

①李向陽.超越拐點：直面徘徊的思考與破解“悖論”的視角[J].現代傳播，2014,（09）.

②楊雪先.報業集團發展的二十個趨勢 [J].中國報業，2014,（09）.

④根據A省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發的《〈省委文化體制改革工作領導小組關于支持我省文化體制改革試點的若干政策和措施的會議紀要〉的通知》（省委辦發〔2007〕33號）.

③⑤-[15][17][18][22][27]為課題組對訪談對象的訪談記錄，時間為2019年10月31日-12月2日。

[16]任隴嬋.“一體兩面”：廣電治理模式的升級版[J].視聽界，2018,（03）.

[19]王紹光.國家治理與基礎性國家能力[J].華中科技大學學報(社會科學版)，2014，（03）.

[20]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要[N].人民日報，2001-03-18.

[21][28]互聯網企業“鳩占鵲巢”指兩個方面：一是互聯網企業的崛起建立在國家對電信基礎設施的巨大投入上，具有寄生性。二是互聯網企業早期通過盜版和免費使用傳統媒體的內容資源而完成了新媒體平臺建設的“原始積累”，至今在新聞內容這一塊仍然是免費使用。有學者用“鳩占鵲巢”來概括這一現象。參見呂新雨.新媒體時代的“未來考古”——傳播政治經濟學視角下的中國傳媒變革[J].上海大學學報（社會科學版），2018，（01）.

[23]2003年7月，中共中央辦公廳轉發中宣部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署《關于文化體制改革試點工作的意見》，規定“黨報、黨刊、電臺、電視臺等重要新聞媒體和重要出版社的廣告、印刷、發行、傳輸等經營服務部分，可轉制為企業，面向市場，搞好經營，接受所屬社、臺、集團的領導和監督，確保正確經營方向，為壯大主業服務”，由此開啟了新聞媒體經營性業務部門的剝離轉制改革。

[24]新聞媒體在制度安排上要做到“五個分開”和“三個禁止”，即采編和經營組織機構分開、人員崗位分開、業務流程分開、財務安排分開、考核評價分開；禁止混編采編和經營、禁止混編事業部制或變相事業部制，禁止向采編部門或人員下達經營創收任務，禁止以任何形式將經營與新聞報道掛鉤。

[25] 陳力丹，錢童，魏雨珂.新《廣告法》實施后“廣告新聞”現象分析[J].新聞界，2016,（02）.

[26]陳柏峰.當代中國傳媒的商業性和利益場[J].人文雜志，2017,（01）.

[29]根據《互聯網新聞信息服務管理規定》，只有取得互聯網新聞信息服務許可一類牌照的新聞媒體才能報道和評論有關政治、經濟、軍事、外交等社會公共事務和社會突發事件；取得互聯網新聞信息服務許可二類牌照才能開展時政新聞信息傳播服務。也就是說，自媒體營銷號關于疫情新聞的報道、評論，以及網絡新聞聚合平臺為其設計的流量營銷規則，本身就是違法違規行為。

[30]呂新雨.逐鹿新媒體：宏觀政策的博弈，或共贏？——試論社交媒體平臺與中國主流新聞生產之關系[J].文藝理論與批評，2018,（03）.

[31]在實踐中，案例樣本B正在推進頻道頻率自營改革，即頻道頻率自己成立公司，頻道總監擔任董事長，制作和經營一體化運營。這樣的改革嘗試，有益于形成平臺特色，從而改善當前大量頻道頻率同質化競爭的問題。