環境信息法立法探討：背景、內涵及時代使命

方印 王明東

摘 要：環境信息法是調整環境治理主體在環境信息活動中產生的社會關系的法律規范的總稱，其調整對象是因環境信息活動而產生的法律關系。在新時代的歷史方位下，環境信息法立法應肩負新的時代使命，在立法范式上，要實現從壓制型法向回應型法轉變;在立法理念上，要實現從環境信息公開監督向環境信息服務保障轉變;在制度構建上，要實現從單向度的環境信息公開監督制度向環境信息流“全過程”民主參與制度轉變;在信息規制模式上，要實現從行政主導的環境信息公開模式向多元主體參與的共建共治共享模式轉變;在權利尊重與保障上，要實現從公眾環境知情權向公眾環境信息權轉變。

關鍵詞：環境信息公開法律規范;環境信息法;生態文明;信息文明

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1009 - 5381（2021）04 - 0099 - 10

在信息革命的推動下，環境信息的搜集、處理、公開、傳播、利用是應對生態文明新時代日益復雜化和動態化的環境問題挑戰之關鍵，在優化政府環境管理決策、促進企業環境行為自律、推動公眾參與環境保護等方面起著基礎性作用。同歐洲、美國、日本等發達國家起步較早并已經形成的由法律保障、具體實施機制構成的完整環境信息公開制度相比[1]，我國自1989年《環境保護法（施行）》第十一條明確規定國務院、省級人民政府的環境保護行政主管部門應當定期發布環境狀況公報后，環境信息公開立法才正式獲得重視并逐漸發展起來。雖然起步較晚，但相對于過去環境信息的封閉狀態而言，我國近年來的環境信息公開立法業已取得了里程碑式進展，出臺了大量的法律文件，環境信息公開制度的發展逐漸趨于完備、系統與規范，初步奠定了環境信息法治建設的基礎[2]，如《企事業單位環境信息公開辦法》《政府信息公開條例》《生態環境部政府信息公開實施辦法》《國家海洋局政府信息公開實施辦法（試行）》《核安全信息公開辦法》等。2014年修訂的《環境保護法》以專章形式對“信息公開和公眾參與”進行了明確規定，不僅對信息控制者的環境信息行為形成了有效的倒逼機制，也使得環境知情權在我國獲得制度保障，在優化政府、企業環境信息公開、保障公眾環境知情權方面發揮著基礎性、全局性、支撐性作用。就其本質而言，這些法律文件依賴“依職權/依申請”為實現機制的“環境信息公開”模式來實現對環境信息問題的治理，主要聚焦于政府、企業環境信息公開與公眾環境知情權保障。其基本內容為：信息控制者（政府、企業）的環境信息公開義務以及公眾的環境知情權;其邏輯進路為：鑒于環境信息所具有的公共屬性特點，對于信息控制者掌握的環境信息，除涉及商業秘密和個人隱私外，公眾不受環境信息使用目的、有無利害關系的限制而享有知情權，有權要求信息控制者履行公開義務，而信息控制者在收到申請以后，或基于職權，或基于法律的規定，必須向公眾公開環境信息。

從實踐來看，現行環境信息公開法律規范既無法解決自身存在的內生性問題，也無法滿足外在經濟社會發展對環境信息法律的需求。一方面，“環境信息公開”模式無法涵蓋環境信息法律關系所涉及的所有主體和環節，導致本應并行發展的環境信息公開與環境信息搜集、處理、傳播、享益、存貯、利用、保密、歸檔等環節呈現明顯的“跛足”態勢，在環境信息生態鏈的其他領域凸顯著嚴重的制度空白。另一方面，在生態文明與信息文明并存的新時代，生態文明建設的強烈需求以及信息技術突飛猛進的發展與廣泛深入的運用，在改變環境治理的物質基礎和資源條件的同時，也使得環境信息問題愈加顯露出復雜化、集合化與動態化之態勢，現行環境信息公開法律制度難以周全地作出回應。從理論上來看，環境信息公開理論缺乏邏輯基礎，無論其研究如何注重系統與精致，也不可能掌握環境信息法律整體運行的全部過程和內容，不利于構建周延、自洽的環境信息理論體系，甚至導致“盲人摸象”的結果，無法準確描述環境信息領域的法律關系之全貌。這就需要及時矯正、轉變已不適應問題解決的環境信息公開法學思想，探求解決復雜環境信息問題的新途徑，與時俱進地推動環境信息治理理論與制度向具有整合性、多維度和一體化特征的“環境信息法”創新發展、轉型升級。基于此，本文以考察當前我國環境信息領域理論研究和立法實踐中更傾向和偏好于環境信息公開的現象為起點，通過反思現行環境信息公開法律規范在回應環境信息領域一系列重大、新興、復雜問題挑戰過程中的局限性，聚焦新時代環境信息法治實踐的特殊要求，提出“環境信息法”這一概念，并對環境信息立法的時代使命等核心問題展開系統、深入、細致的論述，以有效探索環境信息治理研究的新視野及環境信息治理的新模式。

一、環境信息法立法的背景

隨著時代的發展，現行環境信息公開法律規范所描繪的法律圖景已不能契合新時代環境信息治理的需要，具有很大的局限性。對法律的認知不能局限于既定的規則，深刻變化的社會情況、快速進步的信息技術、新時代環境信息治理需求推動著環境信息法的產生。[3]因此，環境信息法的產生既是環境信息公開法律規范代際演替的必然邏輯，也是環境信息法滿足時代需求的價值彰顯。

（一）現行環境信息公開法律規范的局限性

第一，從權利精神上看，現行環境信息公開法律規范主要聚焦于公眾環境知情權之保障。然而，進入新時代，環境信息的內涵、范圍界定、搜集方式、處理手段、利用空間、侵權形式等都發生了巨大變化。面對環境信息的合法搜集、有序流動、合理使用、嚴格保護、及時救濟等社會需求，現行環境信息公開法律規范通過對公眾環境知情權保障的方式難以有效回應公眾對環境信息搜集、傳播、享益、監督、救濟等一系列更為豐富、詳細和完備的權利訴求，制約著公眾參與環境信息治理的廣度與深度。

第二，從科學精神上看，現行環境信息公開法律規范均秉持以邏輯一致、相互耦合、價值融貫的環境信息法律規范為目的。然而，根據信息科技確立行為模式與法律后果是環境信息法律規范區別于其他法律規范的一大典型特征，其不僅具有法治實踐的面向，也具有科技實踐的面向。科技實踐的面向要求環境信息法律規范的內容要隨著信息科技的進步、發展及時在環境信息法治中進行規范性轉化，著重體現對現有信息科技實踐所掌握和認知的生態環境規律、信息規律的尊重，亦即環境法律規范與生態環境規律、信息規律的契合，以促使環境信息法律規范在制度設計與運行等方面體現出更加顯著的開放性。現行環境信息公開法律規范僅關注到環境信息法治實踐面向，忽略了環境信息科技實踐面向，呈現出相對的封閉性特征，與新時代環境信息對法律的要求在開放性上存在抵牾，既不能有效應對發展異常迅猛的信息科技和社會變化給法律的穩定性帶來的挑戰，也不能引導信息技術在環境治理中充分發揮作用，為倡導信息科技向善提供法治保障。

第三，從人文精神上看，現行環境信息公開法律規范是建立在法律關系主體進行環境信息行為意愿與能力相同以及國家的領土是一種均質空間的基礎上的，沒有體現因地制宜、因人而異地進行差異化的制度設計，對生態化、信息化建設中出現的各種嚴峻問題并沒有表現出應有的關切。然而，信息技術的廣泛運用因地域、群體、年齡、受教育程度、財產狀況的不同而產生了新的環境信息不平等現象，如區域之間、區域內部環境信息公開差異較大，呈現“沿海-內陸”梯度遞減的區域不平衡現象[4]，由此導致環境信息鴻溝、信息獲取與應用機會不公平、環境信息權利不公平、環境信息資源配置不公平等問題。

第四，從法理精神上看，現行環境信息公開法律規范的制定正值關注與研究環境信息公開理論以及環境知情權理論快速推進與蓬勃發展的高峰時期。然而，公開僅是環境信息法律關系所涉及的一個環節，除此以外還包括與之并列的搜集、處理、傳播、享益、存貯、利用、保密、歸檔等環節;公眾環境知情權也僅是公眾環境信息權的一個子權利，除此以外還包括與之并列的監督、救濟等子權利。因此，傳統理論指導下構建的環境信息公開法律規范不可能規范和調整環境信息法律關系整體運行的全部過程和內容，缺乏足夠的理論解釋力與實踐指導力，無法準確描述環境信息領域的法律關系之全貌。

第五，從治理精神上看，現行環境信息公開法律規范在進行制度設計時遵循的是工具導向、權力導向的理念，是傳統行政管制理念指導下的產物。在該理念指導下制定的環境信息公開法律規范體現的環境信息流動是從信息控制者（政府、企業）到信息接收者（公眾）自上而下式的單向、局部信息關系，信息接收者是“被動接受”，主要強調環境信息公開作為實現環境管理目標的手段或工具之意義。也即是說，現行環境信息公開法律規范的驅動力是實現政府環境管理的目標，并非為滿足公眾的環境信息需求進行的，其結果往往導致環境信息數量、質量規范的缺乏。[5]在環境信息數量上，側重將政府、企業在履行環境保護職責過程中內部產生的或通過外部獲取的較容易和不太敏感的環境信息向社會公布，而關于環境影響評價程序及其批復、實際污染排放量與監測數據、環境事故與應急響應等較復雜和敏感的環境信息往往以涉及知識產權、保密等各種借口不予公開，基本上是“公開的公眾不關心，公眾關心的不公開”[6];在環境信息質量上，缺少信息質量意識和信息質量規范，引發了公眾對“政府、企業公開的環境信息與平時感受不一樣”的質疑與困惑。[7]

總之，全面認識環境信息公開法律規范在環境信息治理中的基礎性、全局性、支撐性作用的同時，也要清楚地認識到其在回應環境信息領域變動不居、層出不窮的重大、新興和復雜問題挑戰過程中日益顯現的弊端與局限。理論研究與立法實踐中偏愛的環境信息公開制度、公眾環境知情權已明顯不適應現代環境信息治理發展之需要。一方面無法有效滿足公眾與日俱增的新興環境信息權利需求;另一方面也存在環境信息公開的程度不夠、質量不高、空間地域上不同步不均衡，公開的環境信息不完整、不及時等諸多比較突出的問題[8]。這些問題的存在又必然會引發相應的對環境信息公開法律規范的正當性與合理性的困惑和質疑。為應對這些挑戰，在環境信息領域的理論研究和立法實踐過程中迫切需要實現從“環境信息公開法律規范”到“環境信息法”的風向流轉，以此指導現行環境信息公開制度進行修改完善或立法創新，最終推動包容性更強、涵蓋面更廣的環境信息法產生。

（二）環境信息法立法的歷史必要性

生態文明時代與信息文明時代的內在關聯“造就”應對環境危機而生的環境信息法。[9]生態文明時代、信息文明時代法律所要解決的問題與農業文明時代、工業文明時代已大為不同，早期部分可以忽視不管甚至壓根不用考慮的問題，如今的法律勢必要積極作出回應。從環境信息法治實踐之特殊要求來看，對于環境信息治理中具有整合性、交叉性、復雜性的法律問題、現象與規律，不管是從理論維度去建構、解釋與適用環境信息公開法律規范，還是從治理維度去回應、協調與解決新出現的環境信息問題、現象與規律，環境信息公開法律規范的理論與制度在適用性方面都愈顯捉襟見肘、難以為繼，亟待推動環境信息治理的轉型與變革。更何況環境信息公開與環境信息搜集、處理、傳播、享益、存貯、利用、保密、歸檔等環節實乃無法分割之整體，已經遠遠超出環境信息公開法律規范和調整之“射程”。由此可知，僅僅基于環境信息公開維度探討和論證環境信息問題，難免有削足適履之嫌，相應的法律規制也難以盡善盡美。因此，為避免因人為割裂環境信息問題與法律關系之間的本質聯系而阻礙環境信息問題的解決和環境信息法治的完善，有必要打破現行環境信息公開法律規范之桎梏，推陳出新地提出對環境信息法律現象更具解釋力、更具回應性的“環境信息法”理論資源與法律方案。變革后的環境信息法視域下的治理模式和概念將根據社會現實的變化和法律理念的發展對舊有的環境信息公開治理模式和概念進行一定程度的修正、發展和完善[10]，其在承繼既有環境信息公開制度的同時，還進一步進行發展與完善，強調以環境信息服務為核心的治理，最終推動我國環境信息法治事業的協同建構與整體發展。

鑒于環境信息的公共性屬性，環境信息法的立法宗旨必定要從環境信息公開向環境信息服務轉變。針對現行環境信息公開法律規范過于關注環境信息公開行為的正當性和合理性，卻嚴重忽視環境信息的搜集、傳播、享益、監督和救濟等行為的問題，應在環境信息法中引入“環境信息服務”內容，在完善現行環境信息公開制度的同時，注重對環境信息搜集、傳播、享益、監督、救濟等行為的規制與調整，以實現環境信息公開與環境信息搜集、傳播、享益、監督并重的格局，只有這樣才能在理論上自圓其說、在實踐上順理成章。因此，從新時代環境信息法治實踐的特殊要求以及環境信息立法的宗旨、任務看，環境信息法的立法具有歷史必要性。

二、環境信息法的概念內涵

（一）環境信息法的概念界定

把環境信息法作為立法對象進行研究，最早見于2005年的孔曉明。[11]環境信息法是指調整環境治理主體在環境信息活動中產生的社會關系的法律規范的總稱，其調整對象是環境信息活動法律關系。[12]從信息學的視角來看，環境信息活動是指環境信息主體從事的與環境信息直接相關的一切活動，包括環境信息的獲取、加工、處理、公開、傳播、享益、存貯、利用、保密、存檔等各種活動。從法學的視角來看，在將環境信息視為一種財產、認可環境信息產權的前提下，環境信息活動由環境信息的占有、使用、收益、處分四類活動構成。其中，環境信息的占有包含環境信息的獲取、持有、保留等活動;環境信息的使用包含環境信息的加工、處理、公開、傳播等活動;環境信息的收益包含環境信息的享益、利用等活動;環境信息的處分包含決定環境信息是公開抑或是保密等活動。從環境信息法的作用來看，環境信息法不僅擔負著調整環境信息活動中產生的各種社會關系之任務，而且保障人們通過提高信息技術水平并以此提高環境治理的能力的行為，同時實現對信息技術手段的有效掌控，使信息技術手段的利用控制在人類自身可以接受以及與人類生存本身密切相關的環境因素能夠容納的范圍之內。

之所以再次提出“環境信息法”，是因為環境信息公開法律規范已經在很大程度上對其調整對象、價值取向進行了“畫地自限”的設計，且與管理體制有著千絲萬縷、無法割裂的內在關聯，傾向于體現政府對環境信息流動的全程管理與控制。與之相對，環境信息法是在對環境信息公開法律規范進行反思與突破的基礎上，以一種新穎的、更富時代特質的法律形式回應并持續穩定地解決環境信息領域日益顯現的新興的、復雜的、集合的法律問題。不僅打破了環境信息公開法律規范在體制、觀念方面的束縛，拓寬了調整對象、內容，客觀體現了環境信息之“公共性”特質，還科學地揭示了環境信息在政府、企業與公眾中的流動周期歷程，遵循了環境信息流動規律與以人民為中心的治理理念，是對環境信息法律內容更具高度概括性的稱謂。環境信息公開法律規范是組成部分與必經階段，劃分了環境信息治理的第一次版圖，環境信息法是在此基礎上的深化與升華，是對現行環境信息公開法律規范在面對新興、交叉環境信息現象和法律問題時日益顯現之局限性的回應，具有更強的包容性與更廣的涵蓋面。

（二）環境信息法的基本特征

第一，歷史沿革的新興性。作為環境法律的新分支，環境信息法的形成與演進必然要具備一定的客觀歷史條件。人類信息活動自古有之，但在原始文明、農業文明、工業文明時代，尚未有真正意義上的環境信息社會生產關系，也就沒有產生調整這種關系的環境信息法律規范。人類社會發展進入生態文明與信息文明并存的新時代，這種情況發生了本質變化。生態化、信息化已然成為新的社會生產力并展示出了強大的生命力，同時產生了環境信息關系——一種新的社會關系，由此呼喚著環境信息法的產生。

第二，法律關系的交互性。環境信息法應更加強調公眾對環境信息治理過程的全程參與和監督，且在具體的參與和監督方式上體現出政府與公眾的互動呼應。環境信息法調整的法律關系應該是交互的、網狀的關系，不僅強調對環境信息流全過程的管理，重視環境信息的反饋，而且強調在政府主導下的干系人（公眾、企業）參與，干系人扮演了環境信息的需求者、供給者、被管理者、參與者、監督者等諸多不同的身份與角色。

第三，法律主體的多元化。一方面體現在環境信息治理權限的多中心，環境信息共建共治共享模式在承認政府在環境信息治理中主導作用的基礎上，應根據環境信息涉及范圍、利益關聯性程度等建立分權自治的、多中心的、上下協調的多元治理體制，切實激發企業、公眾在環境信息治理中的積極性。另一方面體現在環境信息治理手段的網絡化。同環境信息公開單一化的政府、企業向公眾提供環境信息相較而言，多元共建共治共享治理體制應在政府機構之間、政府與企業之間、政府與公眾之間，以及企業與公眾之間形成互動合作的網絡化組織結構。

第四，調整對象的完整性。環境信息法的調整對象應該是在環境信息活動中產生的各種社會關系，不僅調整環境信息的公開，也調整環境信息的搜集、處理、傳播、享益、存貯、保密、歸檔等環節，是對現行環境信息公開法律規范調整對象的適度突破和豐富。也即在繼承現行環境信息公開制度的同時，還應進一步拓展與深化環境信息公開法律規范的規制內容，吸收并創新性地整合為環境信息法的調整對象。

三、環境信息法立法的時代使命

解決新時代環境信息治理過程中出現的各式各樣問題，調整和規范在環境信息活動中產生的各式各樣社會關系，推進環境信息治理體系的現代化，必須要有良好的法律制度作為基礎保障，做到有法可依。因此，當務之急是轉變環境信息立法范式，及時更新環境信息立法理念，為環境信息治理活動提供可以遵循的“良法”，最終推動環境治理能力的提高。

（一）從壓制型法向回應型法邁進

現行環境信息公開法律規范具有明顯的“壓制型法”特征，集中體現為裁量權缺乏有效約束、信息控制者壟斷環境信息、公眾環境信息權未能充分得到確認和保障等方面。環境信息治理的精細化與公眾環境信息權利意識的覺醒勃興，使壓制型環境信息公開立法范式的正當性和合理性在實踐過程中逐漸受到質疑和挑戰，有必要對我國環境信息公開立法展開反思，推動我國環境信息公開法律規范由壓制型法向回應型法的變革與轉型。[13]3-7毋庸置疑，為有效治理環境信息問題，需要在法治框架下規范、有序開展。在易于流變的信息時代，環境信息治理迫切需要能夠對復雜問題作出有效回應、系統集成的法律制度。回應型法理論為環境信息問題治理確立了一種制度模式和法治藍圖。在應對復雜多變的環境信息問題時，回應型法理論主張聯合多元主體，統合多種利益訴求，融合多樣治理手段。[13]103在信息文明時代，信息技術的快速發展與深入應用使得環境信息法必定要以一種更加積極靈活的姿態去回應變動不居、紛繁復雜的環境信息新問題。在解決這些紛繁復雜的環境信息新問題時，有必要統籌不同環境信息法律關系主體之間的利益沖突與環境信息權利義務分配問題。換言之，不僅要保障公眾的環境信息權利，而且要確保不能鉗制環境信息技術的健康發展。

我國環境信息治理體系正處于重塑重構的關鍵時期，生態文明、信息文明新時代的歷史方位決定了我們比以往任何時候都更加需要推動環境信息法邁向回應型法，為環境信息問題有效治理提供可供遵循的良法。一方面，生態文明重新審視、思考了人和自然的關系，自然生態倫理價值觀的認知本質發生了顛覆性轉變。這種轉變必然會引起原有立法目的、基本原則、法律制度的反思和更新，要求我們推陳出新地修改和廢除原有法律中不適應環境信息治理客觀情形和需要的部分，補充新的規定并使之成為一個內部協調一致、符合環境信息治理發展需求的新法律規范。另一方面，在易于流變和充滿不確定性的信息社會，環境信息治理需要一套能夠有效回應信息技術飛速進步、利益訴求復雜多樣的法律制度，要求法律制度既要保持自身的系統性與整體性，又要對不斷涌現的信息技術創新、多樣化的環境信息價值取向保持足夠的回應性。回應型法強調以法之目的為導向、法之價值為依歸，在實現路徑上主張多元主體之間的合作，具有很強的靈活性、開放性和能動性，能夠更好地應對快速變遷的社會環境和復雜多元的利益格局。

根據回應型法理論，環境信息法在設計環境信息制度與機制時，應當以環境信息問題為中心，以環境信息目的為導向，只有這樣，方能確保環境信息法的靈活性和回應性。信息技術創新突破了既有環境信息公開法律規定的限制，形成了信息技術在前面跑，法律在后面緊追的局面，造成了環境信息治理難題。應由壓制型環境信息公開法轉向回應型環境信息法，才能更好地回應信息技術的進步。同時，在信息技術不斷革新的新時代，面對新特點、新情況和新問題，環境信息法既要有更嚴格的剛性規定和更有效的實施以保障公眾環境信息權和實現環境治理民主化，也要增強環境信息法的靈活性和適應性以緩和法律的穩定性與環境信息問題的速變性之間的張力。因此，環境信息法在解決信息技術創新而產生的合法性問題時，必須跨越壓制型法、自治型法之限定，邁向回應型法。

（二）從信息公開監督向信息服務保障邁進

對以往環境信息公開法律規范進行梳理和總結可知，環境信息公開主要是指政府、企業依職權/依申請將在履行環境保護職責過程中內部產生抑或通過外部獲取的環境信息依法予以公開。我國早期制定環境信息相關法律時，基本上都是圍繞調整與規制環境信息公開行為而設計的。但政府、企業環境信息公開并非直接為滿足公眾需求服務，而是基于自身環境管理需要。信息文明時代，新興信息技術的快速發展與深入應用，為公眾參與環境信息治理提供了堅實可靠的工具保障與支撐，扭轉了早期環境信息治理中公眾所處的弱勢地位。公眾參與正在日益引領中國環境信息治理轉型升級，集中體現為環境信息需求的公眾主導、環境信息供給的公眾參與。與現行環境信息公開法律規范相比，環境信息法本質上應定位為一種服務法，應著重凸顯以公眾的環境信息需求為本位來重塑、再造環境信息流，將政府、企業定位為環境信息服務的提供者，同時政府還充當“環境信息需求者”之保護者的角色，以此為導向來安排環境信息的生產、加工、處理、公開、傳播、享益、存貯、利用、保密、歸檔等信息活動。[14]

以環境信息服務的立法理念改造既有環境信息公開法律規范的思維與做法，需要我們在環境信息體系、環境信息質量、環境信息源到環境信息接收者的流動過程、環境信息資源到環境信息資產的轉換過程等方面進行變革與升級。從環境信息體系來看，環境信息服務旨在創設以公眾環境權益保障為中心的信息體系，在承繼、認同環境信息公開的基礎上，基于對公眾意愿、利益的充分考慮，還應著重公開與公眾生命健康、財產損益等基本權益密切相關的環境信息，以支持公眾對生產生活活動及早作出決策與安排;從環境信息質量來看，環境信息服務直接為滿足公眾需求服務，旨在通過多渠道為公眾提供多層次、全方位、一站式的環境信息服務進而滿足其需求，最大限度提高環境信息質量與最大程度統一環境信息標準，減少因環境信息格式、來源、類型不同而可能引發的環境信息沖突、環境信息爭議，注重環境信息的及時性、正確性、可靠性以及與公眾感受的一致性;從環境信息資源到環境信息資產的轉換過程來看，環境信息服務還應引入競爭機制，創立環境信息價值顯現機制和環境信息補償機制。

（三）從行政主導的信息公開模式向多元主體參與的共建共治共享模式邁進

實現從環境信息管理到環境信息治理轉變與升華，既是生態文明、信息文明對治理手段的具體要求，也是新時代環境信息立法轉向的內在要求。隨著信息技術的快速發展、社會自治程度的日益提高，在環境信息治理理念、手段等方面不斷升級和更新，倘若繼續沿用政府單向度的環境信息管理模式進行環境信息治理，不可避免地會存在偏頗之處。[15]為確保環境信息在全社會的共享及其效用價值的實現，應推動環境信息治理向多元主體合作共治模式轉變。環境信息治理多元主體合作共治模式不同于舊有的“管理者一元主導”的環境信息管理模式，它主要強調通過以政府為核心的多元主體及其網絡化組織結構的治理模式來取代傳統所慣用的以政府為主導的“自上而下”的單向度管理模式，本質上建構起了一種引導、激發多方主體廣泛參與到環境信息治理過程中的新型制度形態，凸顯了當代環境信息治理模式的戰略轉型。多元主體合作共治模式摒棄了環境信息管理在體制、觀念方面的束縛，通過推進環境信息多方主體參與的民主協同治理共同體建設，使政府、企業、公眾等各參與主體不僅是環境信息的搜集者、環境信息應用的分享者，也是環境信息治理的監督者和決策者。從而夯實多元共治的信息基礎，有效突破環境治理“信息困境”，實現治理方式與手段的多元化，共同推進環境信息治理的現代化。也就是說，在新時代的歷史方位下環境信息法新的時代使命就是要發揮其在推進環境信息治理現代化過程中的助推器和保險杠的作用。

我國應充分發揮信息技術集成、融合、優化環境治理業務流程的優勢，創新環境治理制度，構建以政府、企業、公眾為多元主體的共建共治共享三大目標相互吻合的環境信息治理格局。[16]我國既有的環境信息公開法律規范的整個思維體系和遣詞用語許多都是行政管理的思維和語言，由此造成環境信息缺乏共享、互通、協同等諸多問題的出現。因此，我們必須要從環境信息管理模式向多主體參與的環境信息共建共治共享模式轉變，必須站在環境保護全局的高度，加強環境信息共建共治共享機制研究，通過集成、串聯、融合各領域、各部門業務系統，確保全國環境信息化“一盤棋”，各領域、各部門環境信息服務“一體化”[17]，逐步建立、完善環境信息共建共治共享機制，推動環境信息共建共治共享建設，不斷提高環境信息共享程度與開發利用的深度，促使環境保護由粗放式管理向精細化治理演變推進。

從傳統政府主導的環境信息管理模式向多方主體參與的民主、互動式、網狀式共建共治共享環境信息治理模式轉變，有助于構建跨部門、跨層級的環境信息共享、互聯互通與業務協同機制，打破科層制模式下不必要的環境信息壁壘，有效改進過去政府、企業、公眾等環境信息主體之間的信息不對稱狀況，實現環境信息治理主體從單一化到多元化的轉變，實現環境信息治理結構從垂直化到扁平化的轉變，實現環境信息治理機制從中心化到去中心化的轉變，最終推動環境信息治理體系的科學化。[18]

（四）從單向度的信息公開監督制度向信息流“全過程”民主參與制度邁進

依據環境知情權和環境信息公開制度是一體兩面的見解，則可提出環境信息權和環境信息流“全過程”參與制度是一體兩面的事務。近十年，我國環境信息搜集、傳播、救濟等事務在環境信息公開法律規范的框架之外獲得了巨大的發展。由于環境信息公開法律規范較為忽視環境信息搜集、傳播、救濟等事務，使得環境信息搜集、傳播、救濟等事務的發展面臨著“無法律依據”和“無具體規則”的雙重困境。只有在明確分工的基礎上將環境信息公開事務和環境信息搜集、傳播、救濟等事務有機結合起來，才能形成功能協調的環境信息流“全過程”參與制度，進而維護環境信息秩序。從世界其他國家和地區環境信息法發展的趨勢來看，環境信息法不再僅僅局限于環境信息公開領域，而是廣泛介入到環境信息搜集、傳播、救濟等領域，特別是公眾在環境信息搜集、傳播、救濟領域獲得了廣泛的權利，對環境信息搜集、傳播、救濟事務的需求催生了大量的環境信息制度訴求。因此，在生態文明與信息文明并存的時代背景下，為環境信息公開領域以外的搜集、傳播、救濟等提供制度保障，對具體規則作出應有安排，是完善我國環境信息公開法律規范所承載的一個時代使命。環境信息法既要對現行環境信息公開行為進行引導與規制，發揮其“晴雨表”的功能，也需要對環境信息搜集、傳播、救濟行為進行引導與規制，最終實現對環境信息流“全過程”參與制度的體系化構建。

完善環境信息取得制度是環境信息流“全過程”參與制度實施之前提。我國既有的環境信息取得制度主要由環境監測制度與排污申報登記制度組成。實踐中，環境監測人員數量少、環境監測設備陳舊、環境監測數據不完整等問題十分突出，部分企業為規避政府監管和逃避責任，申報環境數據時通常巧立名目、弄虛作假，極大影響了所公開的環境信息的可信度和說服力。大部分公眾非常期待能夠從政府、企業公開以外的其他渠道取得所需要的環境信息。自PM2.5之爭后[19]，我國公眾自測環境信息行為開始出現并快速成為公眾獲取環境信息的重要途徑，發揮著彌補政府、企業環境信息公開不及時、不完善等缺陷的作用。但是，環境信息監測工作具有很強的專業性與技術性，公眾自測所獲取的環境信息、監測數據在科學性與準確性方面有著明顯局限，若管理、發布、傳播不當，則容易對公眾形成誤導、引起社會恐慌甚至導致群體性事件的發生，成為引發社會不穩定的因素。因此，環境信息立法在認同環境信息公開制度的同時，也應加強對公眾自測環境信息行為進行規制與引導的法律制度設計，充分發揮公眾自測環境信息行為之積極作用，有效避免公眾自測環境信息行為可能產生之不良影響，從而成為政府、企業取得環境信息的重要補充。[20]

健全環境信息處理制度是環境信息流“全過程”參與制度實施之關鍵。環境信息處理制度是指對前述階段取得的不同格式、來源、類型的環境數據進行分析、篩選與整理的制度。我國今后環境信息制度的構建，在加強環境監測、環境數據搜集與保存的同時，應創設協調一致的環境信息處理制度，打破當前處理環境信息壁壘，及時有效將取得的不同格式、來源、類型的環境原始數據轉化為公眾容易感知、理解、接收的環境信息。故構建環境信息處理制度，在我國環境信息法的轉型升級中是不可或缺的。

落實環境信息責任制度是環境信息流“全過程”參與制度實施之保障。環境信息責任制度是指環境信息法律關系主體在從事環境信息活動過程中違反相關規定所應該承擔的法律責任。責任不統一、不明確甚至缺失將導致環境信息公開制度形同虛設、難以具體實施甚至可能被消解于無形，無法保障環境信息行為規范有序。故遵循“權義責相統一”之基本法理，構建剛性的環境信息責任制度、明確環境信息活動中多元主體責任，在環境信息立法中至關重要。

（五）從尊重與保障公眾環境知情權向尊重與保障公眾環境信息權邁進

在我國民主化進程中，現代化所發生最為重要的變化之一就是公眾權利的生長。拓展和深化公眾環境信息權并對其進行確認和保障，直接關系到公眾生存發展、生命健康、學習生活等各個方面的權益保護，是環境信息法“善治”的又一基本特征。同現行環境信息公開法律規范以責任為基礎的治理模式相較而言，環境信息法是一種以主體權利為焦點的治理模式。環境信息法模式之所以將關注點從治理主體責任轉變到環境信息主體權利上，主要是出于對新時代的新社會關系和權力結構的關切。賦予公眾完備的環境信息權利不僅有利于公眾與政府之間在環境信息秩序治理上的溝通與協同，也有利于公眾與具有披露義務的企業在環境信息秩序治理上的溝通與協同，從而通過三角互動關系達到環境信息秩序的共建共治共享，以此更能保障環境信息真實全面準確有效的供給與流動。反觀實踐，目前在環境信息法領域，公眾認可并期待享有的某些環境信息權利尚未得到立法的有效確認而演變為法定權利，某些法定的環境信息權利由于缺乏保障或救濟而無法落實為現實權利，集中體現為公眾環境信息權利的相對貧困。因此，在推進我國環境信息治理現代化過程中，需要進一步解決公眾環境信息權利相對匱乏的問題，更好發現、確認、保障與實現公眾環境信息權利。

1.拓展和深化公眾環境信息權

以環境知情權機制調整環境信息利益關系在新時代具有突出的弊端與局限。在信息化時代到來之前，人們并未察覺到將環境信息權作為區別于環境知情權而予以單獨歸納和處理的必要。彼時常常將公眾環境信息權與公眾環境知情權相等同，因為二者在主體、客體、侵害后果等維度存在著內在緊密聯系：就主體而言，二者的權利主體都是公眾，義務主體都包括自然人、法人、其他組織;就客體而言，二者的權利客體都指向環境信息，且環境信息的形式范圍（載體）和環境信息的實質范圍（內容）均隨著信息技術發展呈逐步擴大的趨勢;就侵害后果而言，對公眾環境信息權的侵害大多表現為未披露、未提供環境信息，從而與對環境知情權的侵害非常類似。由此，我國在以往理論研究和立法實踐中普遍將公眾環境信息權和公眾環境知情權相等同，或者認為通過單純確立環境信息公開制度，就能達到全面保護公眾環境信息權之目的。然而，公眾環境信息權是與公眾環境知情權不同的獨立權利，二者哲學基礎不完全相同、保護范圍和方式也不完全相同。信息時代環境信息搜集、儲存、整合、傳播及處理方式的徹底革新，使人們無法遁于“環境知情權”之下實現對公眾環境信息權之完整保護。基于二者的區別，公眾環境信息權法律保護不應采取既有環境知情權之規制和保護模式，而應重新建立公眾環境信息權保護機制。

環境信息法有必要拓展和深化公眾環境信息權利的內涵和范疇。通過對環境信息屬性的分析表明，環境信息與政府信息雖有一定程度的交叉重合，但環境信息屬于公共信息而非政府信息，環境信息的搜集、提供、傳播主體更為廣泛，除了政府提供的環境信息以外，還包括企業、公眾提供的環境信息，故政府不應對環境信息發布權、傳播渠道進行壟斷，公眾也有權對環境信息進行搜集、傳播。通過對權利范疇的研究發現，權利的形式、權利的內容是伴隨時代變遷、社會發展、法治進化而不斷演進的。生態文明、信息文明新時代新社會新演進極大豐富和深化了環境信息權利內涵和范疇，環境信息權利備受關注和尊重，環境信息權利話語得到彰顯，表現為公眾環境信息權利范疇與體系的不斷擴充。面對環境信息的合法搜集、有序流動、合理使用、嚴格保護、及時救濟，公眾對環境信息權利的需求已不再滿足于對環境信息的知情上[21]，而是對環境信息有著搜集、傳播、享益、監督、救濟等一系列更為豐富、詳細和完備的訴求，社會情況的深刻變化使得很多原本就不能“寄居”于環境知情權之下的環境信息權有了更為普遍的意義和更容易被理解、被接受的價值，在客觀上促使著環境信息權的誕生。[22]可以說，環境信息法之價值功能正在逐步發生轉向，從單純對公眾環境知情權保護擴展到對公眾環境信息權成體系、成系統保護之價值功能日益清晰。

2.確認和保障公眾環境信息權

新時代的環境信息法有必要對拓展和深化了的公眾環境信息權進行確認和保障。由信息技術所催生的新興權利訴求不僅需要在權利概念和權利理論上得到科學論證與積極回應，也需要法律對權利的法律地位予以明確。公眾環境信息權是被公眾認可并期待享有的權利，但該權利仍停留在應然層面，尚未得到法律的有效確認。為確保公眾環境信息權能夠得到充分實現與有效行使，就必須在環境信息法中對其進行立法確認并設置相應規范保障其行使。只有在公眾能夠真正享有與行使搜集、知悉、傳播環境信息的權利時，環境信息公開法律規范的變革、完善才是最為有效的。公眾環境知情權在我國是已經實證化并被法律確認了的權利，如我國《憲法》第四十一條可以看作是關于公眾環境知情權之隱含性、間接性規定，2014年新修訂的《環境保護法》第五十三條規定了公眾環境知情權。然而，作為集合性權利，公眾環境信息權不僅包括對環境信息的知悉和獲取，還囊括對信息的搜集、傳播、享益、監督、救濟等方面。為積極回應公眾權利需要和訴求，應當引入環境信息權概念并以其作為環境信息法和環境信息法律體系的邏輯起點、神經中樞和制度本體，對公眾環境信息權加以周延、詳盡的規定，實現體系化、完備化和全方位保護，既包括環境（信息）知情權這一法定權利，也包括環境信息搜集權、環境信息傳播權、環境信息享益權、環境信息監督權、環境信息救濟權等應然權利，在邏輯上實現權利體系的統一和完整。

尊重與保障公眾環境信息權是環境信息法落實“以人民為中心”思想之最好體現。尊重和保障人權是環境信息法治的根本要求，是環境信息治理的強大動力，也是環境信息公開法律規范變革的根本遵循。所謂人權，在爭論、辨析過程中已達成的最為廣泛認可的概念是指人與生俱來應當享有的普適性、道義性的權利。新時代，人權視野下的公眾環境信息權利體系正在不斷汲取第三代人權中的環境權以及第四代人權中的信息權的獨特品質，并逐漸演化出屬于自身的迭代性特征。將法治精神融入環境信息治理，就要確立和強化公眾的環境信息權，這是使人活得自由且有尊嚴的內在要求，也是公眾積極主動地參與環境治理的前置條件與基礎保障。若前提和基礎都不存在，就不可能真正行使對環境保護與治理的有效參與，更無法保證能起到良好的效果。環境信息公開法律規范的變革意味著我國將開啟一個公眾環境信息權利保護的新時代。構建以人為本的環境信息法律秩序，就是以人的權利為本，把保障公眾環境信息權作為環境信息法律秩序的核心要義。環境信息公開法律規范的變革順應了新時代生態環境保護事業發展的應有方向，體現了環境信息治理層面以人權保障思想為本位的實然轉變。

四、結語

現代法治為國家治理注入良法的基本價值，提供善治的創新機制，法治對于國家治理現代化具有根本意義與決定作用。[23]在生態文明和信息文明并存發展的新時代，環境信息問題愈加呈現出復雜性、交叉性、集合性、動態性的特征，提出環境信息法立法這一時代主題和研究課題，既迫在眉睫又順理成章。必須順應環境信息治理現代化和科學化的發展趨勢，尊重環境信息法律關系的整體性，關注環境信息法律現象的集合性，強調環境信息法律問題復雜性，在認同現行環境信息公開法律規范前提下，進一步拓展與深化其調整內容，生成蘊含針對性、內生性、協同性的環境信息法理論資源和法律方案。環境信息治理應當依靠完備的法律體系和反映時代特征、符合時代需要的法律制度來保障。在制定作為生態文明、信息文明建設重要內容和制度保障的環境信息法時，應關注其應肩負的時代使命。在新時代的歷史方位下，對環境信息法的立法范式、立法理念、基本制度、信息規制以及權利保障等進行變革重塑并作出周延規定，切實發揮環境信息法在規范各類環境信息活動、化解各種環境信息矛盾、分配環境信息資源、調節環境信息利益、維護環境信息秩序、保障環境信息權利等方面的重要作用，以其科學性、民主性和權威性助推我國環境信息治理現代化時代使命的實現。環境信息法作為環境信息治理領域“長了牙齒”的重要法律，將增強環境信息治理各環節的剛性，推動環境信息“良法善治”目標的實現。

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Environmental Information Law： Legislative Background， Basic Connotation and Legislative Mission

Fang Yin，Wang Mingdong

（Guizhou University， Guiyang 550025， Guizhou，China）

Abstract：Environmental information law is the general term of the legal norms that adjust the social relations of the environmental governance subject in the environmental information activities，and its adjustment object is the legal relations generated by the environmental information activities. Under the historical orientation of the new era， the legislation of environmental information law should shoulder the mission of the new era. In terms of legislative paradigm， it should realize the transformation from the oppressive law to the responsive law. In terms of legislation concept，we should realize the transformation from environmental information public supervision to environmental information service guarantee. In the system construction， we should realize the transformation from the one-dimensional environmental information open supervision system to the“whole process”democratic participation system of environmental information flow. In the mode of information regulation，it is necessary to realize the transformation from the administration-led mode of environmental information disclosure to the multi-subject participation mode of co-construction， co-governance and sharing. In respect and protection of rights，we should realize the transformation from the public's right to know about the environment to the public's right to environmental information..

Key words：environmental information disclosure laws and regulations;environmental information law;ecological civilization;information civilization

責任編輯：王廷國? 李? 慧