基于城鄉發展失衡視角的農村土地確權問題探析

廖鋮 龍方

摘要：隨著我國農村土地確權的逐步完成，確權過程中的問題也不斷暴露出來，表面上來看是村干部在土地確權過程中的操作不規范、土地確權后帶來的經濟利益所引發的村民矛盾、土地承包流轉不規范導致確權過程的糾紛等問題。但深層次的原因在于城鄉發展失衡導致人才的流失、村落格局的崩壞。探析城鄉發展失衡給農村土地確權帶來影響的作用機制，在此基礎上要大力推進新型城鎮化、鼓勵新鄉賢回村治理等措施來解決問題。

關鍵詞：城鄉發展;土地確權;新型城鎮化

一、問題的提出

目前全國的土地確權工作在2018年基本完成，隨著土地確權的逐年推進，引發的確權糾紛數量也在不斷上升，根據中國裁判文書網對于農村土地確權案件統計，2014～2020年農村土地確權案件一共3323件，包含民事案件共2164件，行政案件1092件。涉及土地確權糾紛案件中占比前三位的糾紛是土地承包經營權、土地承包合同和土地確權，其中土地承包經營權糾紛占比超過了半數，說明在現實生活中土地流轉不合法、不合規，造成了大量的歷史遺留問題。占比三分之一的行政案件說明在確權過程中村集體的操作不規范、管理混亂等問題十分嚴峻。

二、城鄉發展失衡視角下的土地確權問題現實形態

（一）民事土地確權糾紛不斷

2016年國務院頒布《關于農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，黨的十九大報告提出完善承包地三權分置，2020年的中央一號文件《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，已經是連續三年強調完善農村承包地“三權分置”制度。而農村土地確權登記則是“三權分置”最核心的一步，將土地產權主體厘定清晰，降低土地流轉交易成本，使得農民對于土地具有充分的自主處置權利。同時，確權完成后農民可以更加規范的利用土地去入股，將土地承包經營權證書去銀行抵押貸款等方式，給原本利用方式單一的土地帶來了更加靈活的運用。這是一件有利于農民的好事，但是在實際操作中卻因為利益造成了親屬間親情的撕裂，村莊內部和諧被破壞。

（二）村集體治理能力弱化而導致的行政糾紛頻發

農村土地確權是一項細致、繁雜的工作，要順利進行，不僅要依靠村干部的積極配合，更要求村干部能夠工作細致，吃苦耐勞，并且土地確權涉及到一些專業方法和調查工具的使用，需要村干部有一定的知識儲備。但在進行實地走訪的時候發現，部分村干部對于土地確權所涉及的法律法規并不熟悉，專業工具也不甚了解，盡管縣里組織了農村土地確權培訓，但部分村干部覺得是負擔，培訓中敷衍了事，于是在工作中就很難做到實事求是，既影響工作質量還浪費村民的時間。更有部分村干部工作玩忽職守，不按工作流程辦事，對確權程序私自進行簡化和刪減。

三、城鄉發展失衡視角下土地確權問題形成原因

（一）收入導向的農村勞動力城市流動

20世紀 80年代以來，隨著我國市場化程度的加深，非農產業生產率飛速增長，農業生產帶來的收益增長甚微，農戶收入水平陷入瓶頸，城鄉收入水平差距越來越大，根據資料顯示2018年我國城鎮居民人均可支配收入達到了39251元，農村居民人均可支配收入14617元，城鄉居民收入比達到了2.6，在這巨大的收入差之下，農村居民和城鎮居民對于教育、醫療等資源有同樣的需求，于是勞動力紛紛由農村向城市轉移。

（二）村落精英的流失

土地確權涉及大量的事實認定和法律關系厘定，農村土地確權在基層操作需要政府人員在確權過程中樹立法治觀念，這樣土地確權就會變成生動的法治教育，但在農村由于法治觀念淡薄，且還會因為各種原因不簽訂承包合同，加上村組織在確權過程中不多加查實，于是產生回鄉要地的情況，利益沖突使得事件陷入進退兩難地步，不僅撕裂了親情，還使得村落內部的和諧遭到了破壞。不合規舉動不僅會造成村民個人之間的矛盾，基層組織的相互推諉、不作為，村民的合理訴求得不到回應，更是將個人之間的矛盾上升為對與政府的不滿，村落熟人社會之間“氣的共振”會將此種矛盾擴大，嚴重時甚至會誘發群體性事件。

村莊中人的流失導致基層村干部治理能力的缺失，是產生確權問題的原因之一。不少學者注意到，城鄉發展失衡使得村莊中基于傳統生產的互動和聯系逐漸變少，村民與村莊組織之間的社會鏈接變弱，加上勞動力長期由農村向城市的單向流動，村中的“能人”大多去城市工作定居，留在村莊中的老弱婦孺對政策、資源、新意識缺乏認知，使得村民集體協作能力和村莊的凝聚力等都呈現衰退，村莊中人的流失帶來的不僅僅是村莊本身的空心化，實際上村莊中“公家”的部分也被空心了。

“鄉村精英”的大量流失，不僅造成了人口的空心化，而且導致農業生產和農村建設人才嚴重短缺，農村地區管理能力不足。鄉村建設和鄉村治理缺少高素質的村干部，特別是作為未來村莊建設的新生代農民大量離開農村，使村級治理缺乏必要的人力，難以有效推進，這樣一來，缺乏能力的村干部將土地確權認為是沒有好處的苦活累活，讓“人情關系”代替確權程序的正確性，不認真核實土地權屬關系，當農戶間對于確權產生糾紛時，村干部往往難以對其進行調解，或是對事情進行推諉，逃避責任，使得農村土地確權錯登、誤登糾紛頻發。

四、破解難題的建議

土地確權在現階段已結束，表面上產生的問題都被解決，糾紛已塵埃落定，但暴露出來的深層次的矛盾依舊存在，農村土地確權只是我國農村土地產權改革的第一步，后續的宅基地改革和集體經營性建設用地進入市場建設也是觸及農民深層次利益的重要改革。要實現鄉村振興，盤活鄉村閑置資產，激活鄉村發展潛力，讓農村土地確權發揮應有作用，就要在今后的發展中把城市與農村作為一個整體來謀劃，進一步健全工業反哺農業、城市帶動農村的體制機制，充分發揮工業化、城鎮化、市場化對“三農”的帶動作用，提升村民的獲得感，提升基層村干部治理水平，培養鄉村新鄉賢，為農村發展注入新的活力。