小學英語教育政策的現(xiàn)狀與建議

郭瑞強

摘要：隨著英語在中國的推廣，小學英語教育的地位日漸顯著。我國相應地出臺了相關的政策以推進學校英語課程的開設并提升英語教學的質量。然而，在小學英語教育政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)英語課時不足，多媒體教室、語音設備不夠，師資水平較低等問題。本文將通過分析政策執(zhí)行中遇到的問題，找原因并提出解決建議，讓政策在頒發(fā)后得以順利的開展。

關鍵詞：小學英語教育;政策執(zhí)行;開展

影響學生的英語教育質量的因素主要有社會、家庭和學校等。在中國，中小學生們普遍處于缺乏學習和運用英語的社會大環(huán)境，他們對英語的接觸和受英語的熏陶較少，難以較好地提高良好的外語能力并形成優(yōu)質的外語思維。另外，鑒于英語教育的特殊性和專業(yè)性，家長們在其中只能起到監(jiān)督學習的輔助作用，因此，學校的英語教育被推向了重要的位置。

一、小學英語教育的政策推行

在學校英語教育地位日漸顯著的過程中，我國出臺了相關的政策以推進學校英語課程的開設并提升英語教學的質量。1962年起，我國把英語列為小學正式課程，鼓勵在小學四、五年級開設，作為實驗（胡鑒明，2006）1999年，教育部印發(fā)《關于師范院校布局結構調整的幾點意見》（教師[1999] 1號）2001年，教育部決定把小學開設英語課程作為21世紀基礎教育課程改革的重要內容，同時頒布了《關于推進小學開設英語課程的指導意見》（教基[2001] 2號）

二、小學英語教育意見與政策的執(zhí)行現(xiàn)狀

1990年和2001年的《意見》的頒布后，在學校執(zhí)行的過程中，存在亟待解決的問題。下面根據(jù)來自胡文發(fā)表在網(wǎng)上的調查數(shù)據(jù)結果（見圖1. G區(qū)四所學校英語課程實施現(xiàn)狀），總結出以下幾點問題：

（一）不科學的英語課開課情況和課時安排

2001年的《意見》規(guī)定：2001年秋季始，全國城市和縣城小學逐步開設英語課程;2002年秋季，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地小學逐步開設英語課程。

但是以近年來中國G地區(qū)的四所小學為例，學校開展英語課的年級不同，課時不同，每課時的具體時間不一致，出現(xiàn)了每個學校學生接受英語教育時間上的不均等問題，這種不科學的開課情況和課時安排逐步產(chǎn)生小學英語教育不均衡等問題，這也會導致校際之間學生英語能力的差距。

（二）專業(yè)性不強的英語教師師資團隊

1999年的《意見》提出：加強各級各類師范院校英語教育專業(yè)建設，努力擴大和提高師范院校培養(yǎng)小學師資的規(guī)模和能力。但是G地區(qū)四所小學中大部分小學英語教師并非英語專業(yè)畢業(yè)，沒有經(jīng)歷過系統(tǒng)的英語教育的學習和訓練，缺乏專業(yè)的小學英語教學素養(yǎng)。在專業(yè)人才不足的前提下，小學英語教學的質量難以得到保證。

（三）不達標的學校硬件設施

繼續(xù)以G地區(qū)的四所小學為例，其中只有一所學校配備多媒體教室并在校園各個角落貼上英語標識，另一所學校配備英語語音室和校園建筑上貼有英語標識，剩下的兩所學校均無相應的英語教學硬件設施。在缺乏多媒體教室和英語語音實驗室等硬件配備的前提下，不利于有效地開展英語教學。

三、小學英語教育意見與政策執(zhí)行不到位的原因

（一）政策本身不完備

政策本身的完備性是其得到有效執(zhí)行的重要前提。如果政策本身不完備，它從一開始執(zhí)行就會受到各個方面的抵制。政策不完備主要表現(xiàn)為政策目標和內容不明晰，沒有針對特定的社會公共問題;政策措施超越現(xiàn)有條件，在實踐中沒有可操作性;政策配套制度不完善，沒有形成政策體系，存在政策“孤島”現(xiàn)象等。

例如上述案例提到的四所學校的英語課開課情況和課時安排不科學，政策在沒有考慮當?shù)亟逃值慕虒W情況的前提下，開設英語課程，那其他學科的課時會被壓縮。與此同時，如果該地區(qū)的期末教學評估對象主要是數(shù)學和語文成績，那英語教學顯得沒那么重要了。另外，當?shù)貨]有開展英語教學的相關經(jīng)驗，這也妨礙了政策的執(zhí)行。因此，政策在不同地區(qū)的推行要實事求是，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H，對政策進行細化和調整，讓政策更為完備。

（二）政策執(zhí)行主體導致偏差

根據(jù)新公共管理理論，政策執(zhí)行主體無論是組織還是個人，都是經(jīng)濟人，都有自身的利益追求和行為傾向。“由于利益的至上性，使得政策制定者和執(zhí)行者之間出現(xiàn)一個利益‘過濾’機制。下級對上級政策往往以自己的利益和損益值作為對策參考，得益越多，越樂于執(zhí)行;受損越多，越不樂于執(zhí)行，乃至抵制、變換”（張金馬，2004）。此外，執(zhí)行主體對政策認知不足、能力不足與方法不當也會導致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差（黃欣，2011）。

例如上述提到的四所學校，政策執(zhí)行的主體是學校校長、相關行政和教師，學校的執(zhí)行主體會在小學英語教育政策的理解上出現(xiàn)偏差。部分執(zhí)行主體因為自身的執(zhí)行能力，會對政策的細節(jié)產(chǎn)生誤解或者執(zhí)行過程中沒有相應的能力或條件去執(zhí)行。也有部分的執(zhí)行主體會因為個人的利益或學校的利益而有選擇性的執(zhí)行，比如學校更重視語文和數(shù)學，或者以藝術為特色，那會對英語教育置若罔聞或者草率執(zhí)行，敷衍了事。因此，政策執(zhí)行前需要理解透徹政策并對執(zhí)行進行相關的評估和監(jiān)控。

（三）政策執(zhí)行機制存在弊端

政策執(zhí)行機制也是影響政策執(zhí)行的重要因素。我國傳統(tǒng)的公共政策體制是各級政府及其部門集政策制定、執(zhí)行和評估于一身。政府成了政策執(zhí)行的唯一主體，而非政府組織和社會公眾基本上被排斥在執(zhí)行機制之外。在政府內部，政策執(zhí)行的權力配置機制也不盡合理。從縱向上看，執(zhí)行權過于集中在上級;從橫向上看，執(zhí)行權在不同部門之間配置不協(xié)調、不明晰。此外，我國政策執(zhí)行的信息溝通機制也不健全，如缺乏公眾參與、缺少信息反饋等（王國紅，2003）。

英語教育意見與政策的制定者是國家教育部，執(zhí)行者是地方教育部門和學校，評估者的位置往往是空缺的，這難以保證政策的制定、執(zhí)行和評估于一身，這導致制定出來的政策不一定適合對應學校的政策執(zhí)行。另外，在執(zhí)行過程中，執(zhí)行權可能更多的掌握在教育部門手中、學校與學校之間缺乏交流、也缺乏對政策執(zhí)行進行評估和反饋等，使得信息斷層，不利于政策的修改與調整，這一系列的因素會反作用于執(zhí)行，導致惡性循環(huán)或者執(zhí)行被停止。因此，政策執(zhí)行機制需要得到進一步的完善。

（四）目標群體缺乏認同與配合

目標群體是政策執(zhí)行所直接作用和影響的對象，其對政策是否信任，是否接受，會影響政策的執(zhí)行。一般來說，目標群體如果熟悉政策、認同和信任政策、遵從收益與遵從成本（朱光喜，2011）比較后會產(chǎn)生凈收益，他們會支持、配合政策的執(zhí)行。否則，他們會采取不支持、甚至抵抗的態(tài)度。

我國教育部頒布的小學英語教育政策的目標群體有地方政府、教育局、教辦、學校、學生和家長等。政策自上而下的強制執(zhí)行會導致學生和家長們的無所適從，以上述四所小學為例，小學英語的推廣是存在阻力的，部分家長們不太接受自己的孩子在小學階段接觸英語，他們否認英語的重要性，因為小學開始學習英語會占用語文和數(shù)學的學習時間，同時，他們認為英語的用處不大，可以從初中才開始學習。

（五）政策執(zhí)行環(huán)境和資源制約

任何政策的執(zhí)行，需要在一定的政策環(huán)境下進行，會消耗一定的政策資源，如物質資源、經(jīng)費資源和人力資源等。由于我國還處于社會主義初級階段，法治化程度不高，加之執(zhí)行資源不足，特別是基層政府常常缺乏足夠的用于政策執(zhí)行的資源，從而制約了政策的執(zhí)行。

G區(qū)四所學校所處的地區(qū)盡管經(jīng)濟尚可，但是學校經(jīng)費沒有得以合理分配，政府下?lián)艿慕?jīng)費主要運用于學校的樓層外觀修建、教師培訓和辦公室用品購置上，而用于購置多媒體設備的經(jīng)費因此嚴重縮水，這影響了多媒體教室和英語語音實驗室的建立。因此，學校要根據(jù)自身條件，合理分配經(jīng)費資源。

（六）政策執(zhí)行監(jiān)控不力

監(jiān)督機制缺乏或不到位是政策執(zhí)行不到位一個較為普遍的原因。監(jiān)督不力，常使政策執(zhí)行過程中發(fā)生的問題得不到及時糾正，從而導致政策執(zhí)行變形。在我國整個政策執(zhí)行過程中，監(jiān)控機制的欠缺主要表現(xiàn)為評估機制不科學，自我制定政策、自我評估;責任追究制度缺損;執(zhí)行再決策機制弱化等（王國紅，2003）。

公辦和民辦學校歸教育局管轄，也受教育局監(jiān)督，以溫州案例中的四個小學所處的地區(qū)為例，由于該地區(qū)學校較多，地區(qū)教育局本身需要處理繁重的事務，同時，也因為監(jiān)督力度不夠并缺乏相關的監(jiān)督細則，導致該四所學校在執(zhí)行的過程中沒有標準，任意執(zhí)行，最終的調查結果顯示部分學校是執(zhí)行不到位的。

四、小學英語教育意見與政策執(zhí)行的建議

（一）實事求是，因地制宜

國家發(fā)布的教育政策需要實事求是，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H，對政策進行細化和調整，讓政策更為容易落地。首先課時的安排，可做具體的規(guī)定，如三年級一周能保證三節(jié)英語課，四年級一周四節(jié)，五六年級五節(jié)課。對于多媒體教室和語音教室的配備，可以根據(jù)學校的規(guī)模，規(guī)定學校語音室的數(shù)量，如一個學校，一個年級各三個班，三年級起開始學習英語，那么需要用上語音室的班級總共有12各班級，根據(jù)班級的課時和上課時間，至少配備4-6個語音教室。

（二）理解透徹，明白執(zhí)行

政策發(fā)布后和執(zhí)行前需要對相關學校的相關領導進行細致的培訓和細則的解讀，說明具體相關人需要履行那些事務，并且提出要求，告知執(zhí)行人在具體的期限內實現(xiàn)具體的指標。相關學校領導人回到學校后，把相關的指導意見給學校的執(zhí)行教師進行詳細的解讀，傳達上頭的意見和要求，并且在培訓會議結束后立刻籌劃執(zhí)行，執(zhí)行該過程的原則是以集體利益為主，杜絕個人主義。

（三）評估反饋，不斷完善

在政策頒布之后，如果不對政策執(zhí)行信息進行及時反饋和有效評估，就可能使預想中具有可行性的政策達不到預期的效果。（2011，謝明）因此，評估相當重要。政策評估可以關注以下幾點：對目標群體產(chǎn)生的影響;對目標群體以外的群體產(chǎn)生的影響;對近期以及未來產(chǎn)生的影響;直接成本;間接成本;機會成本;物質性影響與符號性影響。（2011，謝明）經(jīng)過有效的評估和反饋，不斷完善執(zhí)行方式，盡可能讓政策得以落地，發(fā)揮其效果。

（四）思想交流，火花碰撞

小學英語教育這個領域對當時大部分學校而言是比較陌生的，因此，缺乏相關的執(zhí)行經(jīng)驗是G區(qū)四所學校執(zhí)行出現(xiàn)問題的原因所在，因此，執(zhí)行者要發(fā)揮交流的推動作用。第一，邀請英語小學教學較為領先的學校執(zhí)行者和執(zhí)行教師到本學校進行經(jīng)驗分享，然后，G區(qū)的學校可以委派執(zhí)行領導和相關教師到該學校進行跟崗學習活動。第二，學校執(zhí)行者和相關教師要在學習后開展相關的教研活動，探討如何執(zhí)行，發(fā)揮團隊的力量。第三，在執(zhí)行的過程中，要與學生、家長保持聯(lián)系，他們的反饋在執(zhí)行過程中可作為有效的參考。

（五）合理花費，財政支持

案例中G區(qū)的四所小學多媒體教室和語音教室設備不完善的原因之一是學校的財政支出不合理。學校在經(jīng)費的使用過程中，需要以節(jié)約為原則，避免不必要的浪費，把錢用到實處，教育局等相關部門要對學校的經(jīng)費使用要施行嚴格的監(jiān)控，鼓勵學校把合理數(shù)額的經(jīng)費用于小學英語教學的執(zhí)行。在推行英語教育政策的過程中，相關執(zhí)行者需要擬定方案，報送給學校領導申請項目經(jīng)費，申請通過后，經(jīng)費需要合理利用。

（六）監(jiān)督問責，保障執(zhí)行

完善監(jiān)督體制和問責制。（2014，王東強，田書芹）教育局應盡快成立以教育局為組長的教育督察組，檢查地區(qū)學校小學英語教育教學的執(zhí)行情況，對于進度緩慢的學校，及時給予警告，對于執(zhí)行不力或者發(fā)生“上有政策，下有對策”現(xiàn)象，施行校長問責制。對執(zhí)行效率高，執(zhí)行效果好的學校進行及時的表彰。

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