區域化黨建引領城市基層社會治理的實踐探索

徐勇 劉喜發

〔摘要〕當前，基于我國城市基層社會治理中存在的行政化、基層黨建與社會治理“雙重碎片化”的兩大挑戰，推進黨建引領城市基層社會治理已成為社會共識。江蘇省南京市江北新區區域化黨建以上下一貫、開放包容、統分結合、開放靈活、耦合交疊的結構模式為依托，通過價值引領、信息匯集、資源整合、行動引導、服務提供等具體機制的運行，實現了對社會治理的有效引領，激發了其他社會主體參與社會治理的熱情，促進了城市基層社會良治目標的實現。

〔關鍵詞〕區域化黨建；基層社會治理；社會參與

〔中圖分類號〕D267.7〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）03-0056-06

黨的十九大指出，中國特色社會主義最本質的特征和最大的制度優勢是中國共產黨的領導，黨是“中國之治”的重要核心力量。隨著我國經濟社會的快速發展和城市化水平的不斷提升，城市基層社會治理面臨著越來越多的挑戰。黨的執政基礎在基層，因此，提升城市化水平、加強城市基層社會治理，對于鞏固黨的執政地位和堅持黨的全面領導就顯得很重要。江蘇省南京市江北新區通過區域化黨建引領基層社會治理為此提供了一個成功的地方樣態，對克服城市基層黨建碎片化的難題、加強基層黨組織的權威性和號召力、緩解城市基層社會治理中的過度行政化傾向起到了積極作用。可見，新時代充分發揮黨建引領社會治理的作用，無論是對于城市基層社會良治目標的實現，還是對于鞏固黨的執政地位都至關重要。

一、我國城市基層社會治理中的兩大挑戰

隨著我國經濟社會的發展和城市化進程的加快，城市基層社會治理日漸受到社會各界的重視，過去那種以政府壟斷和強力管控為特征的治理模式漸漸被放棄，多元參與和韌性治理則獲得了廣泛支持，構建“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系成為國家與社會的基本共識。但是，概念框架的提出并不代表目標的實現，如何準確理解和科學踐行該治理體系，依然有待探索。在實踐中，基層社會治理面臨很多挑戰，其中有兩點尤其值得關注：一是基層社會治理行政化問題普遍存在；二是基層黨建和基層社會治理“雙重碎片化”問題明顯〔1〕。

（一）城市基層社會治理行政化

新中國成立后不久，我國在城市區域建立起了行政邏輯支配下的單位制為主、街居制為輔的基層社會治理結構〔2〕。20世紀80年代末，隨著單位制治理結構向社區制轉型，行政權力也大量退出，這一度導致該領域出現權力真空和某種程度的社會失序。此后，在管理職能下沉、項目制、屬地管理等諸多因素的合力推動下，行政力量再次進入城市社會治理，行政邏輯重新成為主導城市基層社會治理的基本邏輯〔3〕。行政化治理模式使得大量本屬于社區自治范疇內的事務越來越成為政府的責任，在緩解城市治理失序問題的同時也帶來了很多新的問題〔4〕。一方面，城市政府無法從繁重的治理任務中脫身；另一方面，社會參與受到嚴重抑制，活力不足，社會治理最終陷入上熱下冷的窘境〔5〕。針對這種現象，學界主張“逆行政化”改革，讓行政力量有序退出社會事務管理〔3〕，讓社會治理回歸社會自治本質〔6〕。“逆行政化”改革雖然在學界獲得了不少支持，但因其沒有就如何填補行政權力退出之后留下的權力真空以及可能隨之而來的秩序失范提出切實可行的建議，在實踐領域并沒有得到積極回應。事實上，城市基層社會治理面臨的真正問題并不是權力嵌入的深淺和寬窄，而是如何在激發社會活力的同時確保治理穩定有序。在社會無法自足的既定背景下，如果某種權威能夠同時滿足上述兩個條件，在社會治理中嵌入此種權威就值得追求。

（二）基層黨建與社會治理“雙重碎片化”

隨著單位體制的瓦解、社會流動的加快，以及“兩新”組織的快速發展，中國共產黨基層黨建面臨著一系列新的挑戰，如大量流動黨員無法正常參加黨組織活動、“兩新”組織中黨的組織覆蓋率不高，以及相當比例的基層黨組織軟弱渙散、作用發揮不明顯等問題〔7〕。囿于體制、隸屬、級別的束縛，以單位和行業為邊界的黨組織系統難以突破不同領域黨組織之間相互封閉的藩籬，不僅不同體制單位的黨組織之間幾無接觸，相同體制單位的黨組織之間也難有互動，碎片化特征明顯。社會治理碎片化問題同樣嚴重，普遍存在于不同政府部門之間、政府部門與其他社會主體之間，以及不同社會主體之間。前兩類治理碎片化主要有兩個來源，即科層體系的條塊分割和包括科層體系在內的治理主體多元化〔8〕。最后一類社會系統內部的治理碎片化主要源于不同社會治理主體需求上的分殊性和行動上的自主性，以及政府購買服務的部門化，其結果往往是治理資源難以整合，規模效應無從發揮，治理績效無法提升。

基層黨建和社會治理的“雙重碎片化”賦予黨引領社會治理以雙重任務：一是將原先處于相互隔離甚至碎片化狀態的黨員和黨組織加以鏈接，構建充滿活力的城市基層黨建網絡，確保黨在城市基層社會中的功能得到充分發揮；二是將原先處于分離狀態的社會治理主體和治理資源整合起來，激發駐區單位和個人治理潛能，實現社會良治。化解城市基層社會治理行政化和碎片化的關鍵在于加強和完善黨的領導，黨建引領業已成為當下中國社會治理轉型的結構性前提〔9〕。但如何實現這種領導，理論界有不同觀點，實踐中也有多種形式。本文選取南京市江北新區作為研究場域，通過分析該區區域化黨建的結構模式及其引領社會治理的實現機制，揭示黨建引領社會治理在地方實踐中的現實樣態，希冀對基層社會治理創新做一些理論上的探索。

二、城市基層社會治理挑戰在江北新區的表現

南京市江北新區是由國務院于2015年批復同意成立的第13個國家級新區，同時也是江蘇省唯一的國家級新區。自2015年以來，新區的管理體制歷經多次調整，其中2017年的綜合改革奠定了新區治理的空間架構和組織結構。作為國家級新區，江北新區處于傳統與現代、城市與鄉村的交匯點。在超常規發展思路的影響下，各種新舊要素激流涌動，社會治理面臨特殊挑戰。

（一）轄區構成復雜加劇了新區社會治理的難度

根據現行規劃，新區托管浦口區和六合區下轄的7個街道。這兩個行政區則分別由南京市下轄江浦縣和六合縣改制而來，經濟社會發展基礎相對薄弱，城市化水平相對較低。由于改制時間相對較短，新區各托管街道受傳統縣域治理模式的影響較大，行政化色彩較為濃厚，治理活動易受傳統鄉村人情社會網絡的牽制，部分街道工作人員整體上年齡結構老化、文化層次較低、治理能力較弱。不僅如此，作為新區托管街道的母體，原來的江浦縣和六合縣在空間區劃、產業結構，以及管理模式上差異顯著。雖經新區成立之后進行了多次調整，但上述些差異造成的影響依然存在。7個街道無論是在經濟社會發展形態，還是在行政文化和管理模式上均有相當不同。以上因素疊加使得新區社會治理的碎片化問題較一般行政區而言更加嚴重，整合難度更大。

（二）經濟社會快速發展對新區社會治理提出了新的挑戰

在國家和省市各項利好政策的刺激下，新區經濟社會快速發展。2019年，江北新區區域人口達到147萬，比五年前凈增80萬；市場主體由2017年的10萬增加至2019年的12萬，新增企業大多為醫藥、電子，以及新金融等高新技術類企業。轄區人口數量和市場主體規模的急劇擴大和產業結構的迭代升級既給新區發展注入了新的活力，但同時也對社會治理提出了新的挑戰。教育、醫療等基本公共服務短缺問題尤為突出，原有的道路交通越來越難以滿足人們的出行之需。相對于“老市民”而言，“新市民”的整體收入水平以及對服務品質的需求都更高，權利意識也更強，而參與社會治理的積極性則相對較低。這些因素加劇了新區的社會治理難度。新區黨政部門不僅需要增強自身的公共服務和社會治理能力，同時還要激勵其他社會主體尤其是“新市民”積極參與社會治理。

三、江北新區區域化黨建的結構模式

大批優質機構的進駐以及中高端人才的涌入提升了江北新區居民的整體素質，成為新區社會治理巨大的“人才資源池”，為新區實現高水平的社會治理提供了新的機遇。但這些社會主體并不會自動成為積極的社會治理參與者。主體角色轉化的實際發生離不開某種合理機制的催動，該機制能夠為各類潛在治理主體參與社會治理提供持續動力。自2017年體制改革以來，區域化黨建一直是江北新區踐行“黨建引領社會治理”的核心機制。其中，上下一貫、開放包容、統分結合、開放靈活、耦合交疊的區域化黨建結構模式，為新區構建共建共治的社會治理格局提供了組織基礎。

（一）上下一貫的組織體系

江北新區區域化黨建是一個涵蓋“區—街道—社區—網格”四個治理層級上下一貫的完整體系，具體包括區級層面的“黨工委+新區黨建聯席會”、街道層面的“黨工委+大工委+街道黨建聯席會”、社區層面的“黨委+大黨委+街道黨建聯席會社區分會”，以及網格層面的“黨支部+大支部+黨員積極分子”。區街兩級黨建聯席會和社區黨建聯席分會分別由同級黨組織的最高負責人召集。新區黨建聯席會各專委會由某特定政府職能部門牽頭，其他相關職能部門共同參與。街道黨建聯席會包括區駐街派出機構職能部門和街道相關職能部門，其社區分會的組成成員則統一包括社區主任和各條線工作人員。轄區內具有較高代表性和較大影響力的企事業單位為黨建聯席會共建單位。這些單位的黨組織負責人既是區街兩級黨建聯席會（包括社區）的主要參會人員，也是街道大工委、社區大黨委和網格大支部兼職委員的主要來源。上下一貫的組織架構與組織領導者的“人員高配”確保了黨的全面領導和區域化黨建模式的持續性與穩定性。

（二）開放包容的組織構成

無論是區級和街道層面的黨建聯席會的成員單位，還是街道“大工委”和社區“大黨委”的兼職委員都來自轄區內的政黨部門、企事業單位和其他社會機構。這些組織跨領域、跨行業、跨所有制、跨行政級別，體現出區域化黨建開放包容的結構特色。如除行政機構外，江北新區黨建聯席會創新創業專業委員會的10家成員單位就包含了公立和民辦兩種性質的高校；經濟發展專業委員會中的10家成員單位則包含橫跨國企、民營、合資等不同所有制結構、規模和層級的企業；法治服務專業委員會則由12家律師事務所和3家公證、仲裁、商事調解機構組成。街道和社區層面的區域化黨建機構同樣具有開放包容的特征。如泰山街道“大工委”的10名兼職委員基本都是相關機構的黨組織負責人，分別來自于駐地高校、企業、派出所、養老機構和浦口電視臺；街道錦城社區大黨委有5名兼職委員，分別為公路管理站、廣播電視大學、市場監管分局、小學和駐地企業的黨組織負責人；網格黨小組（黨支部）成員來自村居黨支部、樓、院、單元負責人或協管人員，以及轄區單位，網格志愿者隊伍由在職黨員、退休黨員、社團群眾等各類熱心人士構成。

（三）統分結合的組織結構

統分結合的組織結構體現在區級和街道兩個層面的區域化黨建聯席會中。區級黨建聯席會除了江北新區管委會所有的行政部門外，共有35家共建單位。聯席會全體會議需全體共建單位參加，共商黨的建設和地方經濟社會發展中涉及面廣、影響力大的議題。除此之外，江北新區還存在大量只與特定領域和行業相關的重要議題。為了更加精準和有針對性的處理此類議題，江北新區黨建聯席會下設創新創業、經濟發展、新金融、法治服務黨建等四大專業委員會，每個專業委員會都對應于江北新區某特定重點發展領域。與區級黨建聯席會內設4大專業委員會類似，街道黨建聯席會在其內部設有社區分會。考慮到市場經濟整體性的要求，及街道中心工作是社會治理而非發展經濟的特征，街道黨建聯席會并未像江北新區黨建聯席會那樣基于產業分工原則內設專業委員會，而是基于空間區域劃分內設分會。

（四）開放靈活的組織關系

該特征首先體現在不同治理主體間的關系上。雖然區域化黨建是黨中央為鞏固黨在基層執政地位作出的戰略部署，但駐地單位是否參與共建卻具有相當程度的自主選擇空間，并且彼此間的地位相對平等，決策主要是多方協商的結果。共建單位是否以及在何種程度上按照決策內容參與社會治理也具有相當的自主性。上述特征充分體現了黨建“引領”社會治理而非“控制”社會治理的內在意涵。區域化黨建載體的內部構成同樣具有明顯的開放靈活特征。比如，2018年江北新區區域化黨建聯席會剛剛組建時，只有創新創業、經濟發展和新金融等3個專業委員會。此后，為滿足發展之需，區黨工委于2020年對黨建聯席會的內部構成進行了較大幅度的調整，其中最明顯的改變是增設法治服務專業委員會。

（五）耦合交疊組織網絡

江北新區黨建引領社會治理中存在著黨建和社會治理兩大網絡，兩者間的耦合交疊是江北新區區域化黨建的重要特色。江北新區各級黨組織既是社會治理體系的創立者和領導者，又是其中的重要成員。轄區內其他所有的政府部門、代表性企事業單位和社會組織等社會治理主體都是江北新區區域化黨建的參與者，它們之間并無身份等級之差，只有角色和分工不同。比如，江北新區黨建聯席會下設的每個專業委員會都采用了“牽頭部門+責任單位+駐區單位”的組織模式，其中的牽頭單位和責任單位都是新區的職能部門，而駐區單位則是與上述職能部門存在密切業務關系或受其管轄的企事業單位和社會組織代表。黨建網絡與社會治理網絡在這里實現深度耦合交疊，參與者的身份都是雙重的，既是黨建共同體的重要成員，也是社會治理共同體的重要主體。這種二合一的網絡結構發揮著事前協商和事后執行的雙重功能。由于決策結果以事前協商為基礎，并且協商主體涵蓋了黨政部門和其他社會主體，因此，即便該結果難以滿足所有參與主體的需求，協商本身所具有的合法化功能也能在相當程度上減少決策在實際執行過程中可能遇到的阻力〔10〕。

四、江北新區區域化黨建引領社會治理的實現機制

黨建結構模式為黨引領社會治理提供了基本架構和運作平臺，而后者則構成了判斷前者是否科學合理的基本依據。以上述區域化黨建結構模式為依托，江北新區區域化黨建通過價值引領、信息匯集、資源整合、行動引導和服務提供等具體機制的運行發揮了引領社會治理的功能，促進了該區域社會良治目標的實現。

（一）價值引領機制

列寧強調，政黨是階級的先鋒隊，其使命不僅僅是反映大眾的政治水平，更是引領大眾〔11〕。在社會治理領域，價值引領具體化為治理理念的創新和治理共識的構建。不同于公共部門以追求公共利益為其基本依歸，私人部門和公民個體的行為主要受到自身利益最大化原則的支配。因個體的實際貢獻很難被精準識別，在自利動機的引導下，人們更傾向于搭便車而非實際參與社會治理〔12〕。而重構私人部門和公民個體偏好結構，促使其將社區福祉納入自身利益理解，樹立社區共同體意識，增強使命感、責任感和奉獻精神，是化解上述搭便車困境并借此構建治理共識的重要舉措〔13〕。

偏好重構的目標導向與中國共產黨所堅持的集體主義價值觀高度切合。在社會治理中，踐行集體主義價值觀意味著將社區福祉嵌入私人部門和公民個體的利益中，使其意識到社區公共利益與個人私利之間的一致性，從而為其積極參與社區治理提供持久動力。在我國，市場經濟條件下私人主體之所以積極參與社會治理，與黨在宣傳集體主義價值觀方面的出色工作密不可分。在江北新區，借助黨建聯席會、大工委和大黨委等組織載體，各共建單位展開廣泛討論，上至國家大政方針，下至地方特色文化、街道經濟發展和社區治理都屬于其討論范圍。共建單位面對面的交流，不僅使得信息的傳播更加直接和精準，且有助于共同體意識和社會責任感的養成，從而為其主動參與社會治理提供穩定的心理支持。

（二）信息匯集和資源整合機制

區域化黨建的過程同時也是各種信息匯集和資源整合的過程。江北新區通過黨建聯席會、大工委和大黨委等制度設置將轄區內不同領域和行業的代表人物聚集起來，圍繞基層黨建和社會治理事項展開充分討論，減少了社會主體間的信息不對稱和合作共治的組織成本，提升了合作共治的效率和成功概率。此外，黨政部門主導上述活動還為此類活動的合法性和穩定性，以及其他參與治理主體的“半體制內”身份提供了條件。這不僅有利于這些組織和個人間互信關系的構建與維系，增強該群體的自我認同和社會認同，激發其參與社會治理的熱情，而且也有助于提升該群體對黨政部門的親近感和認同感，鞏固黨在基層的執政地位。此外，通過區域化黨建，原本分散在不同體制和行業中的黨員精英被吸納進江北新區不同層面的決策議事系統中。在實踐中，這種吸納有助于提升社會治理信息和資源的整合水平，增強決策的科學性和合理性。無論是區街黨建聯席會中的參會人員，還是街道大工委和社區黨委中的兼職委員，幾乎都是各自單位的主要領導或黨組織負責人，代表著轄區內300多個高校、部隊、企事業單位。在網格治理層面，借助于網格黨建平臺，大量的老黨員、老干部、志愿者成為網格治理的重要參與者，不僅有利于社區公共事務的順利解決，而且對于普通市民參與社區治理起到了帶動和激勵作用。

（三）行動引導機制

樹立典型并加以宣傳推廣，是中央和地方各級黨組織貫徹發展理念和方針政策的重要手段，也是推進政治社會化和政策擴散的重要途徑〔14〕。近年來，在中央和地方各級黨政部門的推動下，出現了一些在全國或者地方層面具有影響力的社會治理創新典型，如浙江省的“最多跑一次”和“楓橋經驗”，北京市的“街鄉吹哨、部門報到”和“接訴即辦”機制。這些地方治理實踐被認為在解決特定類型的社會問題時卓有成效而在更大范圍內得到推廣。除黨中央和高層級地方黨委之外，基層黨組織也經常通過行動引導機制引領社會治理。在其他社會主體接受了黨的社會治理理念，形成了參與社會治理的基本共識，獲得了治理所需的信息和各種資源之后，接下來的環節就是實際參與治理活動。在該環節，黨建引領具體化為行動引導，即根據當地實際引導其他社會主體找到實現治理目標的有效路徑和方法。江北新區區域化黨建對其他社會組織參與社會治理進行引導，主要通過以下三種路徑：一是借鑒北京市、浙江省杭州市、江蘇省江陰市等其他地方先進的社會治理經驗，結合自身實際在江北新區進行選擇性創新推廣。二是聚焦黨建和基層治理一線，樹立典型加以表彰，通過交流會、講習堂，以及“江北新區黨群”公眾號等平臺加以宣傳。三是強化基層黨建和社會治理標準化建設，借助示范帶頭和星級評定等手段在全區范圍內推廣。

（四）服務提供機制

社會主義國家政黨與社會的關系“既是一個政黨來源于社會，政黨以社會為基礎的關系，又是一個政黨服務社會，社會有賴于政黨實現自身利益的關系”〔15〕。在中國共產黨的全部發展史中，雖然不同時期的中心工作隨著內外環境的變化而有所不同，但為人民服務的根本宗旨未有絲毫變化。正是在這種長期的領導社會和服務社會的過程中，黨實現了自身的社會化〔16〕。這既是中國共產領導社會革命取得成功的秘密之一，也是其實現長期執政的基礎〔17〕。服務提供是區域化黨建的最終依歸，同時也是社會治理的核心。江北新區區域化黨建的服務功能主要通過以下兩種途徑實現：一是各級黨組織與駐區共建單位間的互助，既包括地方黨組織主動幫助駐區單位排憂解難、化解矛盾，積極為駐區單位黨組織開展黨建工作提供區域性相關資源，也包括駐區單位黨組織利用本單位的專業優勢協助地方黨組織開展活動。二是江北新區各級黨組織聯合政府、社區，以及共建單位一起為轄區社會發展提供服務。服務內容廣泛涉及民生福祉、城市建設、社會秩序、安全生產、糾紛解決等幾乎所有社會治理領域，以促進“功能型社區”向“服務型社區”的成功轉型。

五、結語

吳重慶在關于20世紀30年代初中華蘇維埃才溪鎮鄉蘇維埃（鄉蘇）工作的“田野調查札記”中寫到：“不管是高度的組織化還是行政區域的集約化，都是為了革命的需要———‘使蘇維埃密切接近于民眾，使蘇維埃因管轄地方不大得以周知民眾的要求，使民眾的意見迅速反映到蘇維埃來，迅速得到討論與解決，使動員民眾為了戰爭為了蘇維埃建設成為十分便利。’（《紅色中華》第二次全蘇大會特刊第3期）明于此，我們便可以理解紅軍為什么要把支部建在連隊，同時也可以進一步理解基層政權只延伸到縣級的國民黨為何不得不撤離大陸。”〔18〕以黨建聯席會、大黨委、大工委、網格黨支部為載體的江北新區區域化黨建與90年前的鄉蘇工作可謂異曲同工：通過組織的集約化構建拉近基層黨組織與民眾之間的距離，使得信息溝通更加便捷，問題解決更加高效。這種集約化的組織構建方式過去曾幫助中國共產黨取得革命的成功，而現在則又為社會良治目標的實現提供了重要的組織保障。新區各級黨組織不僅具備傾聽、聚合，以及回應社會多元需求的有效機制，且能夠通過其引領功能的發揮，紓解社會治理中很容易出現的集體行動困境，激勵其他社會主體積極參與社會治理。

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責任編輯白慧玲